治理理论视域下的大学教师职务评审制度设计

2014-03-22卢伟

沈阳师范大学学报（社会科学版） 2014年4期

关键词：合法性职务程序

卢伟

（沈阳师范大学院校研究中心，辽宁沈阳 110034）

治理理论视域下的大学教师职务评审制度设计

卢伟

（沈阳师范大学院校研究中心，辽宁沈阳 110034）

从大学治理的视角出发，建立良好的大学治理结构，是实现大学理念与目标的重要制度安排。教师职务评审制度作为一种人才的发现和激励机制，又是这一制度改革的突破口。教师职务评审治理由学术观念、评审标准、评审组织、评审程序四个内容维度构成。学术观念的合法性，符合法治原则评审标准，具备合法性和责任性的特质的评审组织，以及符合透明性、回应性、有效性要求的评审程序，应是反思现有教师职务评审治理问题的基本理论依据和推进教师职务评审制度设计的应然取向。

治理理论；教师职务评审；制度设计

教育部袁贵仁部长在2014年全国教育工作会议上的讲话指出，加快推进教育治理体系和治理能力现代化，完善大学内部治理结构，形成自我约束、自我规范的内部管理体制和监督制约机制。大学内部治理结构就是为实现大学的目标和理念而进行一整套制度安排，而这些制度安排就是治理结构，就是大学的治理[1]19。但长期以来中国大学行政主导的治理结构模式，学术力量处于弱势地位，背离了大学应然的理念与目标，必须通过改革和建立良好的内部治理结构来实现。大学改革不同于“修理机器”，只能在运行过程中进行，不能用休克疗法，关键是要找准“突破口”。大学目标和理念的实现最终要通过教师的创造性劳动来实现，如何选拔和激励大学教师是大学治理要解决的首要问题。教师职务评审制度作为一种人才的发现和激励机制便是与之关系最为密切的制度。现有大学教师职务评审制度中由于学术权力和行政权力作用发挥的不对称性而带来的诸多制度局限，无法保障为大学发展提供更多更优质的师资，制约了大学教师队伍整体素质提升。这便为以治理理论为分析工具对现行的高校教师职务评审制度在应然与实然的互动中进行深刻反思，并为政策建言提供了可能。

一、大学教师职务评审治理的学理分析

治理的目标是善治。而要达成善治，其基本标准就是组织的成立、程序的设定、事情的解决都只能是各方共同参与、平等协商的结果，是一个互动的过程[2]。基于各方利益调和而生成的共识性观念及规则，则是这一互动过程运行及其预定目标得以达成的关键要件。从治理到善治过程中包含着治理观念、治理标准、治理主体、治理程序四个基本要素。要实现善治，观念、标准、主体、程序都要符合善治的相应要求，即合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、责任性（accountability）、法治（ruleoflaw）、回应（responsiveness）和有效（effectiveness）[3]。基于此，应遵循教师职务评审观念、评审标准、评审主体、程序四个基本内容维度对大学教师职务评审治理进行应然解析（详见表1）。

（一）基于合法性基础上教师职务评审观念

任何治理模式都有其深层次的观念，不同观念决定了不同治理模式和政策实践。学术本质观，决定教师学术评价观。合法性是教师学术本质观确立的认识论基础。学术观的合法性越大，教师职务评审达到善治的程度就越高。那么大学应当树立一种什么样学术本质观呢？美国卡内基教学促进基金会前主席博耶(ErnestL·Boyer)于20世纪90年代年发表了《学术反思：教授工作的重点领域》报告[4]，提出学术活动意味着参与研究，但作为学者的大学教师，他们的工作还意味着寻求学科之间的相互联系，在理论与实践之间建立桥梁，并把自己的知识有效地传授给学生，据此提出了四种既有区别又有联系的学术形式：发现的学术、综合的学术、应用的学术和教学的学术。基于此，本文认为教学学术、科研学术、服务社会学术应成为确立新的学术本质观的核心要素。

表1 教师职务评审治理基本维度框架及应然要求表

（二）以法治为原则的教师职务评审标准

教师职务评审标准建构应当以包容性、合法性新学术本质观为依据并秉持法治的核心诉求。而所谓的法治就是教师职务评聘要依法治理，其包含了法制和依法治理的双重意涵：一是要在遵循《高等教育法》、《教师法》等上位法规范的同时，要更加注重专业判断的价值，来构建教师学术共同体的共识性治理标准。与学术本质观相对应，评审标准应包括教师教学评价标准、科研评价标准、服务社会评价标准；二是依据标准治理，确立了教师职务评审标准并不意味着对相应规则自觉执行。与大学的利益相关者进行预备性讨论和磋商可以提升新制度的认同度和执行力[5]170。因此，教师职务评审的开展需要在既定大学内部人事治理结构框架下，尊重学术伦理价值，尊重教师的主体性，鼓励多元利益主体合作与协商，使外在制度标准内化教师职务评审治理活动相关利益主体的行动共识和基本规范，最终实现依法治理。

（三）具备合法性和责任性特质的教师职务评审组织

教师职务评审组织，即教师职务评审的主体，就是要回答大学教师职务评审谁来评，评价组织应具备什么样的特质，按照什么样结构比例组建最为合理的问题。大学是一个学术自由为主的自治性组织，合法性和责任性应是教师职务评审组织所具备的特质。以学术自由来审视大学的发展，应以学术自由为大学发展的基本原则和最高价值取向，以学术自由为根基来运作和引导大学的改革与实践，实现大学“学术人”的自由发展。[6]大学教师职务评审属于学术事务治理范畴。学术的事务就应以学术人为主体来解决。在教师职务评审组织的构成上应注重学术从业人员的充分代表性。大学内外乃至国内外学术同行应成为教师职务评审主体的主要来源。只有同行评价，才会获得参评教师对评价主体的合法性认同。评价主体获得学术评价合法性权利的同时，还应承担学术评价的责任，即评价主体要对其评价的行为和评价结果负责。教师评聘组织的责任性越大，表明在该事务治理上所达到善治的程度越高。

（四）符合透明性、回应性、有效性要求的教师职务评审程序

实质正义与程序正义是正义制度的一体两翼，而对实质正义的考虑应当优先于对程序正义的考虑[7]。教师职务评审程序是指评审标准生成及其运行方式，其核心旨趣在于保障教师职务评审的程序正义。教师职务评审程序应符合透明性、回应性、有效性应然要求。透明性是对教师职务评审运作实现及时监督和问责的前提，在教师职务评审的过程中应采用信息公开、程序开放等机制；而回应性和有效性则要求在评审过程中及时回应教师合理学术利益诉求，应缩短回应链条，明晰处理流程，保障处理学术性事务时的科学性和专业性，提高教师评审的效率，实现教师职务评审的实质正义的善治目标。

二、大学教师职务评审治理的事实考察

大学教师职务评审是一项集学术性、自主性于一体的治理活动。从应然角度，教师职务评审应当由合法性的学术观念、遵循法治原则的评审标准、具有合法性和责任性的评审组织，符合透明性、回应性、有效性要求的评审程序构成，这为从实然角度对教师职务评审运行状态进行结构性的事实考察，提供了基本理论分析框架和评判标准。以此来审视我国大学教师职务评审治理过程，还存在亟待破解的问题，具体析出如下：

（一）学术评价观窄化，合法性认同度低

目前我国大学长期以来存在着以“科研学术”为主导学术观，忽视了教学学术、服务学术，实际上是对学术本质观认识的窄化和片面化。在这种片面的学术本质观指导下，教师职务的评聘主要是以科研学术作为教师学术能力评价依据，而对从事“应用的学术”“教学的学术”“服务学术”的教师是一种漠视，此种学术评价观难以形成广泛的合法性认同，也是不公平的。致使一些从事相应学术活动的教师，可能终身无法获得受聘教授甚至是副教授的机会。单一以科研学术为主导的学术评价观容易产生教师专业发展机会的不公平问题，也会形成一种错误评价导向，即容易造成只重视科研，忽视教学学术、业务学术、服务学术的问题，造成了教师学术发展的片面化，严重影响了教师学术能力全面、健康发展，不利于教师整体学术素质的提升。

（二）评审标准建构与执行难以有效回应法治的诉求

教师职务评审标准的规范化和科学化是回应法治诉求的逻辑前提。中国的公立高校在长期运行的过程中形成了与计划经济体制相应适应的、遵循“一元逻辑”的大学制度[8]。其实质是国家对高等教育资源配置的垄断，在此种封闭管理体制内，使得中国的每个大学都变成一个“学术孤岛”，形成不了良性的学术市场和科学的学术规范，集中体现在：其一，缺乏良性竞争机制和淘汰机制，岗位设置主要是面向学校内部现有教师，不存在外部竞争的压力；其二，教师职务晋升的评价标准系统性不强，评价维度设置不均衡，科研学术评价被放大，而教学学术和应用学术、服务社会质量标准界定不够明确；其三，教师晋升制度设计中缺乏分层、分类设计，针对不同类型教师、不同层次教师而设置的差异化标准及相应权重区分度不显著；其四，唯数量、唯出版物级别论的评价标准，教师的业务能力和学术水平等职务内涵要素结构被忽略，其实质是将数量和形式等同于质量和内涵，是一种机械主义、片面的评价标准。不改变现行教师职务评审标准的弊端，大学就难以形成科学的教师学术评价标准，更谈不上法治。

（三）职评组织构成的合法性不足，权责性模糊

教师代表参与教师职务评审活动是教师行使学术决策权的重要体现，也是一种大学治理的有效机制。由于学术生产的专业性，没有教师的参与，大学管理者和行政人员未必能正确评估教师绩效[5]41，这也是注重同行评价的合法性依据所在。然而行政主导的学术评价制度，容易形成“内部人控制”[1]48问题，这就造成了教师评聘主体合法性基础薄弱、权责性界定模糊等问题：其一，评价组织成员构成中教师群体充分代表不够，评价主体构成缺乏合法性基础，具体体现在教师职务评审组织不完全是由专业水平领先和学术水平领先的教授组成，而主要是由校领导、中层管理者、院长（书记）等非学术人员组成；其二，教师评价组织的横向灵活联合不够，教师评价基本上在内部封闭的市场内运行，对外部市场的开发和利用不够，跨校专家库规模偏小，致使教师评价主体中同行院校、社会评价机构的成员比例偏小，参与度不深；其三，评价主体的权责划分不够明确，虽在政策文本上笼而统之地规定了教师晋升结果的解释权在校教师评价组织，而政策上教师评价组织是一个“虚拟的存在”，这就容易造成评价组织全都负责解释，最后其成员谁都不负责，也负不了责的尴尬局面。评价主体权责性不明确的直接后果产生了“搭便车”行为，在内部人控制的大学学术评价环境下，如不施以有效规约，产生学术寻租在所难免。

（四）评聘程序的实质程序公平度低，缺乏透明性、回应性、有效性

教师职务评审过程是开展教师评聘活动的关键环节，教师职务评审按既定程序展开，其程序是否合理尤为必要。当前，教师职务评审程序表现为“外紧内松”，即基本实现了形式程序的公平，但实质程序公平[9]实现程度不高，造成教师职务评审过程的透明性、回应性、有效性低，直接影响到了评审绩效。主要存在两个层面问题：其一，评审制度的执行过多关注评审制度规范性程度、申报条件的量化排名、科研成果是否实行盲评盲审、评审专家选择的随机性等形式程序公平；其二，实质程序公平弱化。在教师职务评审过程中，对岗位设置数量和类型如何确定，教师资格审查过程和结果是否公开，教师对评审过程如何参与和监督、教师评审结果是否当场公开、教师是否具有获悉评审的知情权和申诉权等等，并没有在制度设计和具体运行环节上得到有效保障。而后者恰恰是实质的程序公平。在“外紧内松”的运行程序下，加之教师职务晋升的“差额竞争配置方式”所带来极低的通过率，便会滋生各种潜规则，不公平问题就容易产生了，该评上的评不上，不够资格、不该评上的评上了。学校职务评审制度公平感就会大打折扣，进而产生激励负效应。

三、大学教师职务评审的制度设计策略

外在规则的变化并不总是使个人能更自由地追求其自身目标，但通过开放可以调适，而元规则系统却能够使其共同体内在制度和基本价值的变迁具有一定程度的可预见性和连续性[10]。改革并创新学术评审制度，是一项漫长而艰难渐进式制度变迁。立足当下，就是要建立一套规范、开放、透明、公正、高效的教师职务评审制度，规范行政权力和学术权力在其中的作用，并让教师对自己的未来有稳定的预期，引导其将主要精力投入到学术发展中，培植学术创新活力，提高大学智力资源开发效能。基于此，职务评审制度改革方向与设计的重点应围绕以下四个维度进行科学设计：

（一）创新学术观念

创新学术观念既是一场教师学术评审非正式、渐进式的制度变迁，又是对教师学术事业发展本质认识一次深刻思想启蒙。创新学术观念，就是要改变“唯学术取向”的片面的学术本质观，从学术运行的自身运动规律出发，即从发现的学术、综合的学术、应用的学术和教学的学术等四个内容维度来重审新学术本质观，即大学教师学术应当是教学学术、科研学术和服务学术综合体，并以此为作为教师职务评审制度设计和执行的核心理念，将其融入到教师职务评审的制度的设计与执行中，使之获得广泛的合法性认同，为教师职务评审标准的确立提供直接的依据。

（二）重建评审标准

重建教师职务评审标准要按照法治的要求，对原有标准进行修订和完善。其一，首要任务是构建一个涵盖教学学术、科研学术、服务学术在内的完备、多元评审指标体系，使教师职务评审有规则可依。对教学学术的评定应为教师在考核期限内所授课数量与质量、教学方式与手段、课程设计与研发、教学过程互动、课后指导、学生评价反馈等指标；对科研学术评定应是教师在固定的任教期限内发表专业学术论著、本学科领域科研项目和取得的科研成果数量与质量等一系列指标；而对服务学术评价，教师通过专业知识、技能以及相关研究成果对社会相应领域所作贡献的考察（详见表2）。其二，定量评价与定性评价相结合，兼顾教师学术成果的数量和质量。在基本指标框架的基础上还要将各项指标根据不同学科、教师类型予以适度量化，并对不同指标进行权重赋值，最后得分作为教师职务晋升的基本依据；同时，在此基础上施行“代表作制度”，即组织业界专家对教师提交的代表性成果的影响因子及在学界影响力进行客观评价；其三，采取教师职务评审标准的执行的权变性策略，即教师职务评审内容、标准还要根据学校的类型（如学术型、技术技能型）、教师的类型（如科研型、教学型、二者并重型）而有所差异和侧重。在确立了科学性、规范性的教师职务评审标准的同时，严格的执行力是确保所制定标准贯彻落实的关键，也是教师晋升评价标准法治诉求落实关键节点，在对考核结果综合分析的基础上，就可以此为客观依据，确定其是否晋升。

表2 大学教师职务评审考核指标体系框架

（三）优化评审组织

教师职务评审关键是获得业界合法性认同的评审组织能依据评审标准对教师学术水平做出客观、公允的评价。从长远来看，第三方专业评价是彻底根治职务评审不公平问题的良策。立足当下，重学术同行评议应该是优化教师职务评审主体构成所该迈出的第一步。对待职务评审改革，要秉持一种公共理性，逐步让同行评审成为主导，让行政力量逐渐消退。具体优化策略有三：其一，优化评审组织的人员结构，加大学术人员在评审组织的比例，增加校外权威专家在评审组织的数量和评价的权重。其二，建立规模适中的专家库，打破相对固定的校内职称评议组成员的设置，组建弹性化的职务评审组织机构，根据历次参评教师的评价情况，按照学科、专业相关原则，动态随机抽取专家。如，浙江大学的现有制度，校人事部门要求各学院在上报材料的同时上报本学科国内前5强名单，人事部门选择其中3强，并由对方相应部门根据申请人提供的论文确定评审人，此种“高水平+背靠背”的评审方式，一定程度上确保了学术评审的严肃性、权威性。其三，实行专家评价实名制，清晰界定专家的权利和责任，从制度上保障专家对参评教师做出客观、合理的评价和负责任的解释。

（四）革新评审程序

教师职务评审程序改革的重点是提高实质程序公平，提高评审过程的透明性、回应性、有效性。从职务管理向岗位管理转变是未来我国大学人事治理基本趋势。大学在教师职务评审程序的设计应致力于建立和完善定期的例行常规职务评审和动态性的直通车评审相结合评审制度。在例行常规性职务评审方面，一是，学校应根据自身情况制定并公开各学科的职称岗位设置和准入条件，并向全校乃至全国范围公开招聘，将职务评审制度改为岗位公开招聘制度，校内教师与校外申请者一样申报应聘，所有机会公开、透明均等，确保起点程序公平；二是，学校应公开具体详细的岗位招聘、职务评审流程，并依规定严格执行这些程序，接受同行和社会监督，同时要提高职称评定过程的开放度、参与度、透明度，使同行和相关当事人有更多的机会参与监督；三是，建立问责机制，充分发挥学校审计监察部门的作用，加强评审纪律和教师申诉制度、救济制度建设，制订符合大学自身特点的教师职务评审监察机制和有效的申诉机制，提高教师职务评审回应性，保障教师依法享有的学术申诉权利。在开展好常规教师职务评审的同时，还要不拘一格降人才，建立教师职务评审直通车制度。人事部门应根据参照各相关学科专业前五强的标准制定高规格的评审条件，满足条件，无违法违纪，无学术不规范行为者直接取得职称，经过学校教师职务评议委员会讨论通过，公示直接聘任相应专业技术职务等级。此项职务评审应作为人事部门日常性工作，只要有申请就受理，同时为防止教师职务评审的投机行为，降低教师盲目参评而带来的评审的工作量陡增的治理风险，对于连续2次申请直通车评审且均未通过的教师，不再受理其申请直通车评审。然而，制度本身目的只是追求自由、繁荣、和平一类基本价值观的手段[10]。完善上述评审程序的最终目的还是要使制度设计落实到服务于对教师学术评价和激励的有效性上来，引导教师回归到对学术本真的追求上来。

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【责任编辑杨抱朴】

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