牧区城镇化的问题与对策——以新疆和布克赛尔蒙古自治县为个案

刘晓春

（中国社会科学院 民族学与人类学研究所，北京 100000）

【学术热点·城镇发展与转型专题研究】

牧区城镇化的问题与对策
——以新疆和布克赛尔蒙古自治县为个案

刘晓春

（中国社会科学院 民族学与人类学研究所，北京 100000）

搬进城里的牧民能适应城里的生活吗？他们的收入能有保障吗？牧民的心理平衡吗？牧区城镇化的速度是否过快？城镇化是否意味着畜牧业经济的最终衰落？牧民不放牧了，没有牧场了，传统文化如何延续？在牧区推行农耕模式和城镇化是否有悖当地生态环境？以游牧文化的发展为主线，以新疆和布克赛尔蒙古自治县为个案，以牧区城镇化为议题，论述了牧区城镇化的目的、意义和成就，对牧区城镇化普遍存在的问题进行了深入的阐述和剖析，针对问题提出了理性思考和建议。

牧区城镇化；意义；问题对策

一、和布克赛尔蒙古自治县牧区城镇化的目的和意义

（一）牧区城镇化的出发点：缩小城乡差距

和布克赛尔蒙古自治县位于准噶尔盆地西北部，隶属新疆维吾尔自治区塔城地区，是新疆唯一的蒙古族自治县。全县总面积3.06万平方公里，总人口5.09万人，与哈萨克斯坦共和国接壤，由蒙、汉、哈等19个民族组成，区位优势明显，是全国少有的矿产资源富集区。全县有天然草场2370万亩，其中有效草场面积1909万亩，占全县总面积的41.78%，呈现出较完整的垂直分布带。认证有机草场面积约1192万亩，认证牲畜达43.5万头（只），具有发展有机农业和畜牧业的良好条件。2012年，全县第二和第三产业已占生产总值的88%，工业经济比重达到67.6%，2012年全县一般财政预算收入100035万元，国税系统完成税收收入161917万元，地税系统完成税收收入95834万元。

过去，和布克赛尔是一个传统畜牧业大县，2.4万农牧民人口中有85%以上的主要从事畜牧业生产。近10年以来，随着自治县优势资源转换战略的推进和实施，新型工业化发展的浪潮席卷传统草原。然而，与快速发展的城镇化和工业经济相比，农牧区发展却相对滞后：现代化程度还不高，农牧民收入增长基本接近高限，大幅度提高收入有一定难度。尤其是由于草原过牧和干旱导致退化，承载率比50年前下降约50%。由于和布克赛尔牧区受水利、道路等因素的制约，基础设施仍较薄弱，大多数牧民还处于低水平定居或半定居状态，仍然没有完全摆脱逐水草而居的季节性游牧生活。自治县现有贫困人口1979户5777人，其中北部山区8个乡场就占到90%以上。导致贫困的主要原因：自然条件差，气候恶劣，冬季严寒，土地贫瘠，草原沙化严重，自然灾害频频发生，草畜矛盾凸显。与此同时，牧民群众对于定居的愿望也非常迫切。一方面，随着农牧业集约化经营的发展，农牧区剩余劳动力转移就业迅速推进，越来越多的人已经从季节性劳务创收到常年固定转移就业；另一方面，为了给孩子创造良好学习环境和生活环境，很多牧民搬到县城，在城镇租房住，或是由老人陪伴孙辈、或是父母照顾自己包括兄弟姐妹的子女上幼儿园以及读小学、中学[1]。

（二）牧区城镇化的突破点：直接进城

以政府的说法，牧民定居是大势所趋，民心所向，那么，在哪儿定居就成为关键问题？是继续在农牧区定居，还是直接进入城镇？经过深思熟虑、实证研究、比较分析，2010年自治县委最终决定：敞开城门，一步到位，跨越城乡壁垒，让所有符合条件的牧民直接进入两镇，成为社区居民、企业工人和个体经营者，共享改革发展成果，尽快消除城乡二元分割的局面。

政府决策的依据有两点：一是和布克赛尔农牧业人口基数较小，工业经济得到快速发展，财力逐年增强，城镇化建设步伐加快，目前自治县两座城镇的学校、医院、集中供暖、供排水、文化体育、金融、商业服务等公共服务设施已完全具备承载8万人以上的服务能力，但目前却只有3万居民，其中还有5000多人是流动人口。三步并作一步走是完全可以做到的，在推进牧民搬迁到南部农业综合开发区定居的同时，大力实施面向广大农牧民的城镇安居富民楼建设工程；二是通过建设安居富民楼，使2万多农牧民在5年内逐步进入城镇居住后，既能有效地提高城镇公共服务设施利用率，也可避免分散重复建设，同时，也有利于农牧业集约化增效和农牧民增收致富。

县委政府从2012年开始启动安居富民工程，计划用3—5年的时间，为1984年以前在本县有农村常住户口的农牧民新建一套楼房，将农牧区的5000多户2万余农牧民搬迁到城镇居住。县财政为每户农牧民补助5万元。安居富民楼建设工程实施后，报名交定房款的农牧民已有4000余户。在2010年已建600套安居富民楼的基础上，县委政府规划2011年—2013年每年新建高标准安居富民楼1200套。农牧民可根据需要自愿选择70平方米—120平方米不等的户型面积，每户只需自筹4万元—10万元就可以在县城或和什托洛盖镇拥有一套崭新楼房[1]。

（三）牧区城镇化的着力点：抓培训促就业

农牧民进城后要想让他们有事做，还得让他们有就业致富的本领和发展的机会。与此相契合的是，快速发展的工业经济也需要大批的技术工人和熟练工人，特别是和丰工业园升格为自治区级工业园区后，对技能型人才、合格工人的需求非常紧迫。据自治县人力资源和社会保障局对入驻工业园区的几家企业进行了用工意向的摸底调查，这些企业未来3年—5年内至少需要招收3000多名工人，如果再加上未来将进入工业园区的企业，用工接近甚至超过万人是完全有可能的。2012年，自治县已经着手建一所规模较大的职业技术培训学校，通过实行免费培训和开放办学，依据就业市场的需求，为入驻的企业培训技能型合格人才，让进城的农牧民学会一技之长[1]。

二、牧区城镇化普遍存在的问题和危机

（一）关于定居的问题。搬到城里以后，牧民生活在两个世界，一个是现代化的生活，衣食住都发生了变化，一个是过去的放牧生活记忆。几千年的生产方式和游牧生活让他们在短时间内很难改变，甚至不可能改变。牧区城镇化让农牧民直接进城或定居，仿佛活在笼子里。农牧民进城确实好，但这是暂时的好，不是长久之计。牧区与农区的生态有别，生产方式有别，价值体系完全不同，农耕模式和城镇化并不适合草原生态和草原文化。这是牧区城镇化的质疑，也是牧区城镇化的难点。城镇化不是不可以，但要循序渐进，更要谨慎。

（二）农牧民定居，给我们带来新的冲击是什么？牧民进城，生活只是得到暂时的改变。最大的冲击是牧民与他们的物质文化割裂，这是对传统文化最大的破坏，发展不能把文化丢掉。于此下去，草原文明，草原畜牧业经济终将瓦解。

（三）牧区城镇化对坚持、稳定、持续发展的理念是一个质疑。经济可持续发展毋庸置疑，文化可持续发展则面临挑战。文化赖以生存的物质基础正在流失，文化如何持续？城镇化不能一刀切，更不能操之过急。

（四）牧区牧民几乎都信仰佛教，祭祀活动较多。城镇化以后，祭祀场所减少或遥远，牧民精神焦虑。牧民的精神需求和文化传承被表面的繁荣所掩盖，新一代信仰的缺失不可避免。

（五）搬到城里以后，牧民工的就业比较困难。一方面是工业园区劳动力不足，另一方面是进城的牧民没有事做。原因：一是一些牧民不适应新的环境，不喜欢按部就班的生活，既使参加了培训，也不容易找到自己认为满意的工作。二是一些企业本身也不愿意用牧民工，这里有语言障碍，还有文化差异等因素。而牧民工本身自主创业的意识就十分薄弱，这是牧区城镇化的软肋。

（六）牧区最初的改革是照搬内地农耕区土地承包制的结果，实践证明，草场承包制并不适合牧区。游牧文化的时间概念是一年四季；农耕文化的时间概念是24节气；工业文化的时间概念是小时分秒。游牧文化的空间概念是圆的、流动的、无边的；农耕文化是方的、固定的、有界限的。

（七）学者阿拉腾·嘎日嘎在其《新疆游牧环境现状研究》报告中写到：“哈萨诺夫和吉田顺一先生很早就指出，中亚内陆北方草原游牧历史证明，草场所有权和使用权的统一是游牧的精髓，也就是说共同所有并共同使用草原，且移动轮牧才能可续利用草原。如果

违背了这个原则，草原生态必定会遭到破坏。”

（八）牧区草场被规划、被计划、被发展、被商业化现象比较普遍，至于当地牧民参与与否及其参与程度少有人考虑。牧民的主体身份、发言权及参政权被弱化。牧民的幸福指数被忽略，收入增加了，旅游发展了，村民的幸福感反而有所降低。如何从牧区的实际出发并及时调整政策盲点，培育新型畜牧产业，既是目前的任务，也是长远的考虑[2]。

三、和布克赛尔蒙古自治县农牧民生活收入情况调查

（一）农牧民生活收入情况访谈[2]

访谈1

访谈时间：2013年6月22日；访谈地点：和什托洛盖镇阳光小区；访谈对象：唐明光，男，58岁，汉族，夏尔布村村长。

我是2012年搬到阳光小区的，家里四口人，平时只有我和老伴住在这里，两个孩子都在外面上大学。夏天种地，冬天猫冬。今天老伴不在家，回村里了，村子离小区有15公里。目前，村里已有40多户搬进阳光小区。给我们分的楼房80多平米，政府补贴4万，装修自己掏5万，我们觉得很划算。我家自己有地，种小麦收入低，种经济作物收入要高一些，所以我主要以经济作物为主。村里种地的人不多，大部分人都把土地出租给大老板了，一亩地租金450元。我老家在重庆。上世纪70年代我随亲戚来到和布克赛尔打工，并在这里娶了媳妇。我家有一台农用车，自己承包土地64亩，此外还养羊、养牛，反正什么都干。目前，我家的年收入至少20万元。除了供孩子上学，平时我们家的开销不多，天然气一平米才2元钱，平均每年1000元。两个孩子都在重庆读书，一个在重庆交大，一个在重庆建工大学。搬进新楼非常享福，我很满足。

访谈2

访谈时间：2013年6月19日；访谈地点：莫特格乡贵德村；访谈对象：朱白，男，27岁，哈萨克族，贵德村村长。

我们村95%都是哈萨克族，村里没有一个文盲，民族团结搞得比较好。村里有一户蒙古族人家，两户汉族人家，各民族之间从未发生过纠纷。以前是农业村，退耕还林以后以养殖业为主要产业，畜牧业是村民的主要经济来源。

我自己开了一个餐厅，业余时间倒卖羊，一年净收入3万多元。此外，政府给村长的劳务费是一年一万元，加在一起，一年收入4万。村里的年轻人一般都是23岁左右结婚，像我这个年龄还没有结婚的很少。我和哥哥、嫂子一起过，家里有200多只羊，20头牛，6匹马，都是雇人放牧。我自己有一台摩托车，是主要的交通工具。家里家用电器齐全，人手一部手机。我六岁上小学，从一年级就开始学汉语。高中毕业以后继续读书，在伊犁师范读函授班，学到很多知识。回到乡里之后，我把村里的剩余劳动力组织起来，建立了一个合作社，开始生产有机羊，经营活牲畜买卖和养殖，自己创业。今后的目标是生产各种奶制品，比如奶酪、酥油、食品加工等，带领村民致富。我们村贫困户较多，没有牲畜和无劳动能力的家庭也不少，村里给贫困户有一定的补助。每个村都有村官，经常下乡入户了解民情。村里有卫生所，小病不出村。村民业余时间就是打打牌，或者聚会娱乐，弹冬不拉，说唱哈萨克民歌等。我们村想打造一个手工制品合作社，但技术人员欠缺，这是村民致富的一大障碍。

访谈3

访谈时间：2013年6月19日；访谈地点：查干库勒乡；访谈对象：丁清，男，42岁，汉族，牧民。

我们家有20多匹马，200只羊，冬季圈养，5、6、7、8、9月份都在牧场放牧。原来还有几十头牛，忙不过来，今年把牛全部处理了。除了放牧，我和妻子在牧场搞了一个家庭旅游点，以蒙古餐饮为主，季节性很强，旺季也就是夏天那几个月，一个月收入4万多元，出售牛肉干，羊肉，手抓肉，草原风味奶制品等。夏天来的游人比较多，蒙古包里有音响，游人在品尝蒙餐的同时，还可以唱歌跳舞，欣赏草原风光，近距离参观羊群、牛群，享受真正的原生态。我妻子是蒙古族，餐饮业主要由她来打理。我们在查干库勒乡有房子，在县城还有楼房，女儿在外面上学，冬天我们就回到城里居住。生活条件好了，我自己还买了一辆轿车，没有什么后顾之忧，对现状比较满足。

（二）2012年农牧民人均收入情况[2]

农牧民人均收入计量 单位：元

2012年，和布克赛尔县国营牧场为扩大民族特色手工刺绣合作基地规模，争取了15万扶贫项目资金，购买了50台刺绣机，吸收了50户想致富、肯吃苦的贫

困妇女发展生产，拓宽增收渠道。

一是近年来，国营牧场充分发挥牧场少数民族劳动力丰富，精于绣织的优势，把大量的畜牧副产品充分利用起来，加工成独特的民族手工织品，将各种畜牧副产品转化升值，增加农牧民群众的家庭收入。

二是在2011年5月成立了民族特色手工刺绣合作社，主要绣织、销售具有民族特色的布、丝、毡制品，以“党员+大户+贫困妇女”的形式，带动在家待业妇女群众增收。该基地每月由牧场党员大户免费为贫困妇女提供原材料，按期兑现手工费；基地按刺绣类别对参加人员进行分类排班进行交流，形成良好的争、赶、超的绣织氛围和运行机制，据统计，妇女群众每月收入在400-1000元左右。有了收入，农牧民妇女群众参与的积极性就更高，自主发展的商业意识更强。

三是为使贫困妇女掌握刺绣机的绣织要领、民族绣织特色和简单的故障排除，牧场专门邀请了木垒县哈依娜尔手工艺品制造有限公司技术人员来场进行系统培训，大力推行刺绣手工艺的发展，使贫困农户增收有了新路子。四是牧场充分吸取布尔津、青河、富蕴等地民族手工织品合作社运营经验，通过市场调研、网上咨询，加盟了全国真人十字绣店，目前，已指派专人学习相关制图软件，为年轻人靓照，家庭纪念照，婚纱照等提供设计生产服务；研发江格尔十二英雄谱，打造民族特色手工艺品牌，不断开拓市场，加大了贫困劳动力转移力度，也为实现民族手工艺向规模化、产业化方向发展夯实基础[4]。

四、草原畜牧业发展的对策与建议

针对目前牧区存在的问题，专家和学术界提出了一些较为具体的建议和对策。中国社会科学院民族学与人类学研究所副研究员扎洛认为：第一、要进一步加强草原生态建设，逐步恢复草原生态平衡。以西部生态脆弱区为重点，通过实施重大生态建设工程等各种方式，加强草原生态综合治理和立体监控，促进草原植被尽快恢复。同时，加大对牧区生态移民和牧民定居工作的扶持力度，解决好搬迁牧民的生产生活。第二、完善草场经营体制，鼓励牧区合作社建设。深刻认识牧业生产和草原生态的特殊规律，进一步完善草场承包经营体制，在牧民自愿的基础上，积极鼓励联合经营、专业合作社等新型体制，通过草场联片经营等方式，积极探索符合草原生态特点的生产经营方式。第三、鼓励多种经营，提高牧区公共服务水平。针对目前草原畜牧业发展状况，应鼓励在保护草原生态的前提下积极发展具有牧区特色的优势产业。比如有序开发矿产资源，推广生态畜牧业，发展现代物流服务业，做大做强草原文化产业和旅游业等。发展优质畜牧业。实施更加积极的就业政策，加大牧民转产就业技能培训，提高牧民充分就业能力。加大牧区公共服务设施建设，进一步完善教育、医疗、文化等社会事业基础设施建设，逐步实现公共服务城乡一体化。第四、完善生态补偿机制，提高牧民保护生态环境的积极性。彻底解决草原过牧超载问题，同时确保牧民减畜不减收，从而调动和提高牧民保护草原生态的积极性。[4]还有的专家提出，构建保障草原牧区可持续发展的草原生态安全监测与监察体系、草原生态安全预测与预警体系和草原安全管控体系，等等。

众所周知，我国是一个草原大国，全国草原面积约为森林面积的2.5倍、耕地面积的3.2倍，占国土面积的41.7%，是国家生态安全的重要屏障，是国家生态环境保护的重中之重。但我国草原生态总体上不断恶化的趋势还没有根本扭转，农牧民增收仍十分缓慢。现阶段加强草原保护建设、改善草原生态环境，对国家生态安全，促进牧区经济、文化、社会可持续发展具有重要意义。因此，加强草原生态保护建设、深化牧区体制改革意义重大，影响深远。

[1]郭复兴，卓日克太，高振华，等.破解二元格局的和布克赛尔探索[N].新疆日报,2012-02-13(3).

[2]和布克赛尔蒙古自治县宣传部.和布克赛尔蒙古自治县宣传文化手册[C].2013.

【责任编辑 王凤娥】

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1674-5450（2014）05-0015-04

2014-06-12

刘晓春，女（鄂伦春族），黑龙江黑河人，中国社会科学院研究员。