河南省丹江口库区移民迁安监督管理体系研究

韩振燕,郎晓苏,童晓军

(河海大学公共管理学院,江苏 南京 210098)

水库移民搬迁安置既涉及移民的切身利益,又关乎工程的顺利进行,因此必须重视移民迁安工作的监督管理,以实现和谐移民、平安移民、顺利移民。南水北调中线工程河南省丹江口水库移民迁安过程中,积极吸取以往许多水库移民迁安的经验教训,形成了一套具有自身特色的移民迁安监督管理体系。笔者以河南省丹江口移民监督管理实践为基础,着重探讨水库移民监督管理体系的运行、效果和经验启示。

丹江口水利枢纽工程是我国南水北调中线工程最重要的项目之一。河南省丹江口水库大坝加高工程淹没影响南阳市淅川县11个乡镇、184个村、1 276个村民小组、3个集镇、177家单位、36家工业企业,淹没影响区土地约1.451万hm3,淹没影响各类人口10.72万人、各类房屋258.37万m2,另外还有道路、桥梁和电力、电信、广电、水利等设施以及文物古迹等。实施如此大规模的搬迁安置无疑是一项巨大的考验与挑战。

1 实施移民迁安监督管理体系的必要性和依据

1.1 实施移民迁安监督管理体系的必要性

a. 严格完善的监督管理工作体系,能够加强政府各部门的责任感、紧迫感,推进各部门从移民的角度出发,制定相关政策,维护和保障移民的权益,加快移民迁安的进度,保证移民迁安顺利。这样才能完成河南省丹江口库区这项时间紧、任务重、难度大、要求高的移民迁安工作。

b. 监督管理是维护移民利益的需要。丹江口水库移民是一项庞大的系统工程,涉及数十万人民群众的切身利益。库区移民顾全大局,为支持国家建设辞别故土,做出了巨大牺牲。水库移民资金的运用、移民新村的建设、移民后期扶持的力度等都与移民的生活息息相关,因此维护好移民的利益无疑是对移民做出牺牲的最好答谢,而监督管理正是维护移民利益的最佳方式。

c. 监督管理是保证工程质量的有效手段。河南省丹江口库区移民大多是农村移民,“居者有其屋”是每个移民的愿望,房屋建设质量关系到农民移民一代甚至几代的生活。加强对移民工程建设质量与进度的监督,督促其严格按照各项工程标准建设,有效纠正移民工程建设上的不法行为,切实保证移民建设工程质量。

1.2 实施移民迁安监督管理体系的可行性

a. 河南省委、省政府制定的《河南省南水北调丹江口库区移民安置实施办法》,把监督管理设为独立的一章,具体说明各级政府和移民管理机构的职责、督查的范围,成为河南省南水北调丹江口库区移民工作监督管理的纲领性指导文件。根据相关政策,河南省还制定了《河南省南水北调工程丹江口库区移民安置工作监督办法》,对监督内容、监督方式和程序、监督情况处理和责任追究、监督人员、被监督单位权利和义务等方面给予明确规定。

b. 移民迁安监督管理体系体现了以移民为本的理念。移民迁安工作尊重移民个体的意愿,把促进移民早搬迁、早安置、早发展、早致富放在核心地位。移民迁安工作关系到移民的自身利益,让移民参与监督有助于扩大人民民主,保障移民的知情权、参与权、表达权和监督权,调动移民参与迁安的积极性,维护移民的利益和社会稳定。

c. 移民迁安监督管理体系是众多水库移民工作成功经验的结晶。经过几代水库移民工作者的努力和探索,积累了很多宝贵的经验,监督管理是其中重要的组成部分。监督管理能够增加移民工作者的压力,保证工程建设的质量,提高移民迁安效率,防止和减少移民工作的失误与损失,保证移民迁安工作有序进行。

1.3 实施移民迁安监督管理体系的依据

a. 监督是对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理,使其结果能达到预定的目标。河南省移民监督管理是以各级政府移民管理机构为主体,以移民政策法规为准绳,对建设项目法人、规划设计单位、监理单位、施工单位等相关各方及其从业人员的移民工作和移民管理活动进行监督管理,使移民迁安各项活动符合政策法规的规定,移民合法权益得到保护,移民得到妥善安置。

b. 现代管理学认为,“监督是管理工作中督促有关事项严格按照既定的路线、方针、政策实施、防范和纠正各种‘离轨’、违规行为,顺利达到既定目标的保证,因此,监督机制是一个健全完善的管理体系中所必须具备的组成部分。”[1]河南移民迁安监督管理是对库区移民迁安工作进行全方位、全过程、多层次的系统监督,防止和纠正各种违规、违纪甚至违法现象的发生,减少因此给国家、移民造成的损失,促进和保障河南省丹江口库区移民迁安工作的正常、有序、高效运行,确保移民迁安工作顺利进行。

c. 美国心理学家斯金纳认为人的行为是其所获得刺激的函数,即正负强化理论。正强化就是奖励符合组织目标的行为,使其进一步加强,从而有利于组织目标的实现。负强化是惩罚那些不符合组织目标的行为,以使其减少甚至消失,从而保证组织目标的实现。河南省在实施南水北调中线工程丹江口库区移民过程中,将督导检查作为一项重要的监督措施来抓,制定完善有关的督查和奖惩办法,为督查和奖惩提供政策依据,使督促检查和奖惩措施正规化、制度化[2]。

d. 管理学大师斯蒂芬·罗宾斯认为,尽管计划可以制定出来,但是仍然不能保证所有的行动按照计划执行[3],这就要求组织进行有效的沟通控制,即管理者为了保证实际工作与计划的要求相一致,按照既定的标准,对组织的各项工作进行检查、监督和调节。河南省重视移民迁安过程中的监督控制环节,分别对搬迁前的规划、搬迁过程以及搬迁后续发展进行监督控制,将全程监督和专项监督有机结合,形成监督的合力,为移民迁安工作扫除障碍。

2 河南省丹江口库区移民迁安监督管理体系及特点

南水北调工程的安置政策中特别强调监督管理。河南省按照南水北调安置政策的要求,在保证政府有效监督的基础上,突出移民的监督,通过不同利益主体之间的制衡,使移民利益得到根本的保护[4]，形成了全程监督与专项监督相结合的移民迁安监督管理体系(图1)。

图1 河南省丹江口库区移民迁安监督管理体系

2.1 移民迁安全程监督管理

全程的监督管理是由政府成立的省、市、县、乡各级指挥部、审计监察部门、移民和社会舆论等多主体参与的监督管理体系,对从移民安置规划到后期扶持规划等各个环节进行全过程的监督。具体包括对实物指标调查、安置点选择、土地调整、移民新村房屋建设、移民后期扶持等进行多方位的监督。

a. 实物调查阶段的监督。实物调查是对实物指标全面调查和实物指标复查的阶段。河南省迁出地在相关代表、移民和产权人共同参与下,进行调查、测量、登记和统计工作。最后由相关代表和产权人对其财产进行确认,并签字、盖章,使实物指标的复查真实、有效。

b. 安置点选择的监督。河南省安置点对接主要采取总体理论对接和具体对接2个环节。总体理论对接由专业机构进行实地查勘,对迁安两地的条件进行对比,经过分析论证,并参照迁出地的条件,提出总体对接方案。具体对接由移民迁安组织或移民到安置地实地查看当地的区位、交通、社会资源等,然后综合移民的意见和安置地进行协商,安置地按照移民的合理要求进行调整,最后移民迁安代表签订安置对接确认书。安置对接确认书是移民和移民迁安组织行使监督权的有力武器,是移民行使监督权的制度保证。

c. 土地调整的监督。对大农业模式安置的移民来说,土地是他们重要的生活来源,因此也是监督的重点。移民和移民迁安组织到安置地查看土地位置、肥力、灌溉条件等,对拟调整的土地提出意见。安置地根据移民的要求,提出对策或解决措施并安抚安置地被征地群众。在此过程中移民行使全程监督权,维护了自身的利益。

d. 新村建设的监督。河南省移民新村建设实行“六个统一”,即统一管理、统一规划、统一招投标、统一建设、统一验收、统一搬迁。在整合移民安置点的基础上,按照靠近主要道路边、城集镇边和产业集聚区边的 “三边”原则,选择移民新村建设点,并组织移民代表到安置点考察、确认。同时要求新村建设的每一道工序有移民迁安代表全程参与,每结束一道工序必须有移民迁安代表最后签字确认,从源头上保证移民房屋的建设得到移民的认可。

e. 后期扶持的监督。移民后期扶持直接关系到移民后期生产生活,河南省库区移民后期扶持监督管理,除了建立以计划检查、项目检查、财务检查为核心的经常性与年度性相结合的内部监督管理机制外,还加强移民对各级移民部门在资金管理和项目管理方面的监督[5]。在社会大众的监督下,河南省各级部门出台优惠政策,筹措专项资金,进行产业结构调整、移民技能培训和劳动力转移等,促进移民增产、增收,尽快恢复或超过原有生活水平。

2.2 移民迁安专项监督管理

专项监督管理主要是对安置对接、移民资金、移民新村建设等方面的监督,移民新居建设质量的监督是其一大特色,强调运用“四位一体”(政府监督、中介监理、企业自控、移民参与)的质量监督体系、“五道关口” (严把招标投标关、市场准入关、材料进场关、监测检验关、竣工验收关)的控制监督方法以及“三项机制”(每月一次互督互查、关键时间点评比奖惩、搬迁前省、市、县三级验收)的检查监督方式,及时掌控移民新村的建设进度与质量,使移民新村的建设始终处于可控状态。

a. 安置对接专项监督。在迁入、迁出地政府的参与和监督下,将移民安置点的优化对接分为总体对接和具体对接。迁出地县、乡(镇)人民政府组织移民村迁安代表到对接方案确定的安置点进行实地考察,并组织移民村与迁入地乡(镇)人民政府签订对接确认书,报政府部门备案。省政府移民办会同设计单位对移民村与安置点的对接方案进行审查,并严格移民安置对接的原则、方法、步骤和要求进行具体对接。在迁安双方共同监督和设计单位的积极配合下,丹江口库区移民安置对接取得了良好的效果,为移民生活的稳定与发展奠定了基础。

b. 移民资金专项监督管理。移民资金是移民维系生活和发展生产的关键资金,必须严格资金审批程序,加大资金监管力度,保证每一笔移民资金都落到实处。河南省完善管理制度、加强过程管理,规范了资金的使用程序,掌握资金的使用去向,保证移民资金的透明化、公开化。对不同的资金类型采取不同的发放方式,如移民个人资金实行建卡立户,个人实物补偿按建房进度兑现。并积极推广“四议两公开”的工作方法,即通过党支部会提议、两委会商议、党员大会审议、村民代表或村民会议决议和决议公开、实施结果公开,解决好移民村的重大事项和重大问题,确保移民政策和补偿资金公平公正、阳光透明,确保工程安全、质量安全和干部安全。

c. 移民新居建设专项监督。移民新村建设是移民工作中的关键点、敏感点,是移民顺利搬迁的重要基础性工作。在移民新村建设过程中,严格实行政府监督、中介监理、企业自控、移民参与“四位一体”的质量监督体系,严格把好招标投标关、市场准入关、材料进场关、监测检验关、竣工验收关“五道关口”,认真落实每月一次互督互查、关键时间点评比奖惩、搬迁前省、市、县三级验收的“三项机制”,保证移民新居建设的质量(图2)。

图2 移民新居建设质量监督体系

河南省在移民新村建设过程中,创造性地实行“双委托”集中建房模式,即由移民个人(户主)出具委托书(采用统一格式),将个人房屋建设工作委托本村的移民迁安组织负责,再由移民迁安组织出具委托书,将全村的移民个人房屋建设工作委托给当地乡镇政府或县级移民管理机构负责。移民迁安组织在房屋建设时,采取常驻制度,在施工现场监督房屋建设,对房屋建设的关键环节重点监督,发现问题及时反映解决。每个移民新村建设完成,省移民安置指挥部办公室现场组织验收,检查新村建设是否按规划设计完成,论证搬迁方案是否切实可行,检查搬迁后续工作是否落实等,经验收合格后方可搬迁。河南省真正将移民新村房屋建设成为“一代人建设,三代人居住”的惠民工程。

2.3 移民迁安监督管理体系的特点

针对河南省丹江口库区移民迁安工作时间紧、任务重、难度大、要求高的现实状况,移民迁安监督管理体系在监管主体上明显体现出其显著特点:①建立多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络。河南省移民安置指挥部办公室专门设立了督查组,加强对移民迁安督查工作的组织领导。督查组以省纪委、审计厅等相关部门人员为成员,迁安各市县相应成立移民督查机构,为移民迁安督查工作提供多层次组织保障。各包县(移民迁安分县包干)工作组督查所包县(市、区)移民工作的进度与质量,及时发现并解决问题,起到“内外沟通,上下结合”的桥梁作用,保证了移民迁安工作的顺利进行。②构建以党的监督为先导、政府权力监督为主体、舆论监督为动力的监督管理方式。河南省丹江口库区的移民迁安始终重视监督管理工作,形成了以党领导下的人大监督、各级政府监督、移民组织或个人的监督、社会舆论监督的多元监督主体。各监督主体对移民迁安工作的各个环节进行监控,多层次、多形式、全方位地保证移民迁安工作有序、健康开展。③突出移民在整个移民迁安监督管理中的作用。为维护广大移民的切身利益,将移民监督摆到了极为重要的位置,努力为移民参与迁安工作创造条件。移民亲身参与实物指标调查、安置点确定、土地调整、移民新村房屋建设等方面的监督管理,既维护了自身的根本利益,又保证了迁安过程中的透明性和公平性,调动了移民迁安的积极性。

3 河南省丹江口库区移民迁安监督管理的效果

河南省丹江口库区移民迁安监督管理体系不仅丰富了移民管理的内容,进一步规范了移民迁安的管理工作,也保证了库区移民迁安工作顺利完成。河南省库区移民迁安工作自2008年11月启动,至2011年8月25日,全省实际搬迁安置移民40 455户165 465人,安置在省内6个省辖市、25个县(市、区)。顺利实现了“四年任务、两年完成”的迁安目标。

a. 保证了移民大政方针的贯彻执行,照顾了移民的需求。移民政策是顺利实现移民迁安的行动指南,而有效的监督管理则是科学有序合理推进移民安置工作实施方案的重要举措和基本保证。有效地监督管理体系既能保证各项移民政策和优惠政策的执行,又能调动移民的积极性,主动配合搬迁。

b. 有效防止和减少了移民迁安过程中的违法、违纪等行为,维护了党和政府的形象,保障移民迁安的高效运行。移民搬迁安置过程中根据市场经济形势和省情,适时地制定与落实移民相关法律法规,使库区移民迁安依法有序实施。打击移民安置过程中的刑事犯罪和经济犯罪,实行移民干部“一票否决”制,建立“大信访”工作格局,加强移民迁安各项工作的监督力度,使政府深得移民的信赖。

c. 确保了各项管理制度执行的有效性,促进了移民迁安制度的健全与完善,使移民迁安工作按规范、有序运行。移民安置对接涉及移民和安置地居民的利益,是一项艰巨的任务。河南省丹江口库区移民安置对接工作,在政府、监理单位和移民共同参与监督下,顺利完成对接工作,为移民生活的稳定与发展打造基础。

d. 监管工程进度和质量,确保移民住上称心如意的新居,促进移民迁安工程如期完成。河南省新村工程建设在政府、施工单位、监理机构、移民的共同参与下,通过实行“四位一体”、“五道关口”、“三项机制”的监督管理方式,有力保证了工程建设进度和新村建设质量,为移民顺利搬迁提供了保障。

e. 保证各移民工程项目资金的安全,做到资金不截留、不占用。移民迁安坚持用足、用够国家有关征迁安置政策,坚持“公开、民主透明、统一标准、不突不破、不折不扣”的管理原则,严格程序,严格监督,严格执行国家批复的丹江口库区移民安置规划,保证了政策的统一性、严肃性和权威性。库区各级审计、监察机关作为专业的监督、审查机构,依法定期或不定期对移民工程项目资金进行监督管理,能够及时发现漏洞或缺陷,不断完善监督,保证资金划拨、支付等严格执行。

4 河南省丹江口库区移民迁安监督管理的经验与启示

河南省丹江口库区移民迁安工作取得了令世界瞩目的成绩,实现了“四年任务,两年完成”的目标。移民迁安监督管理实践中的创新,如突出移民监督,强调第三方监理监督等,为其他水库移民迁安监督管理提供了有益的经验借鉴。

a. 多主体参与的监督网络。河南省丹江口库区移民迁安工作建立了政府、移民、企业、个人、社会舆论等全方位、多主体参与的监督网络。不同主体从不同角度参与到移民迁安过程的始终以及各个环节和方面，保证了迁安工作的顺利进行。从政府来看,由省领导挂帅,各机关抽出精干力量组成督查组,对移民迁安工程各个环节进行监督管理,及时通报各地、各工程的进展情况与质量问题,促使移民工程建设相关主体如期、保质完成。监督各项规划的实施,掌握移民迁安资金的流动情况,发布督查报告,为库区移民迁安决策提供参考依据。

b. 强化移民监督。移民参与监督能够保证移民安置的透明性、公正性、公开性。河南省成立移民迁安组织,通过移民迁安组织疏通与移民交流的各种方式和渠道,使移民参与到迁安管理的整个过程,如参与安置点选择、房屋质量监督等活动,使移民看得见政策落实,明确自己应得和既得利益从而维护自身利益,支持和配合搬迁安置工作。同时,将移民信访纳入大信访中,及时发现问题,解决问题。

c. 重视社会舆论监督。河南省广泛利用报刊、广播、电视、新媒体等不同的渠道和喜闻乐见的方式,向社会和移民宣传移民政策、搬迁安置的实际情况、典型事迹和人物等,使全社会了解移民迁安的实际情况,置移民迁安整个过程于社会公共舆论监督中,形成强大的社会舆论压力,震慑不正之风,从而保障了移民的利益,维护了移民安置工作的良好秩序。

d. 加强对移民干部监督。各级移民干部领导和指挥移民迁安,是促进和保证工程建设顺利进行的关键[6]。移民工作者的秉公办事、廉洁自律对移民迁安工作的和谐推进有着重要影响。河南省加强对移民干部的监督管理,监督他们正确运用手中的权力,有效实施“三个一”工程(一号工程、一把手工程和一票否决工程),依法行政、依法移民,最大限度地保证了移民的利益,在移民的理解与尊重中推动工作的顺利完成。

e. 完善第三方监督。移民工程建设项目是移民迁安工作的基础和关键,移民项目建设监督管理则是移民工作监督的基础。对移民前期规划、项目过程、项目验收的全过程实行监控,有效地保证了工程建设的质量。河南省丹江口移民监督管理中,始终加强对移民工程建设的监督,坚持“政府监督、中介监理、企业自控、移民参与”的理念,得到移民的普遍认可和拥护。

参考文献：

[1] 卢纯.三峡移民管理概论[M].北京:三峡出版社,1999:336.

[2] 周三多.管理学[M].2版.北京:高等教育出版社,2005:248.

[3] 斯蒂芬·罗宾斯.管理学[M].4版.黄卫伟，等译.北京: 中国人民大学出版社,1997:221.

[4] 段正梁.水库移民管理运行机制创新[J].水利规划与设计,2008(3):20-24.

[5] 张耀峰,曾霞,郑昌红.湖北省大中型水库移民后扶监督管理研究[J].湖北经济学院学报,2011,8(2):68-69.

[6] 梁福庆.三峡工程移民问题研究[M].武汉:华中科技大学出版社,2011:283.