不同流域生态补偿模式的交易费用比较
2014-03-22葛颜祥侯慧平
潘 娜,葛颜祥,侯慧平
(山东农业大学经济管理学院,山东 泰安 271018)
流域生态补偿在现阶段的流域生态环境保护中受到越来越多的关注。通过流域生态补偿,可以使流域生态破坏者得到惩罚,流域生态环境保护者得到补偿。流域生态补偿机制的本质就是使流域生态资源使用过程中产生的外部性得以内部化,从而优化社会资源的配置。目前,有关流域生态补偿的研究很多,大部分集中于流域生态补偿标准和模式的研究,但关于流域生态补偿中交易费用的研究很少。流域生态补偿机制作为一项制度,其实际实施所消耗的成本应小于不采取这项制度所带来的损失,这项制度才是有效的,才能持续地得以实施。在流域生态补偿过程中,不同的补偿模式所对应的交易费用也不尽相同。因此,比较不同流域生态补偿模式下交易费用的大小,可以作为衡量这一流域生态补偿机制有效性和可实施性的重要依据。
1 流域生态补偿中的交易费用
传统的经济学将经济组织视为既定前提,在既定的经济组织下讨论成本问题,而没有考虑组织本身的成本,即交易费用。交易费用是指生产过程之外的谈判、缔约、监督、履约等过程中的费用。张五常[1]曾经主张交易费用就是所谓的“制度成本”,广义上讲,即使制度的成本没有发生任何交易,也应当归入交易费用的范畴。科斯[2]最初提出交易费用的目的是论证企业存在的必要性,认为企业这一组织形式的出现降低了交易费用。如果由所有的个体利用自己的生产要素进行生产,然后进行市场交换,那么其中会产生很多的摩擦,交易费用很高,甚至交易无法进行。
流域生态补偿机制的运作过程会产生一系列的成本,如组织各利益主体就流域生态补偿的方式、补偿标准达成协议,协议执行过程中对流域生态补偿标准所依据的指标体系进行监测,对生态补偿中出现的纠纷进行协调,同时对流域生态补偿的实施进行监督等,这些方面形成的费用都是流域生态补偿中的交易费用[3]。综合现有学者的观点,笔者将流域生态补偿中的交易费用定义为:流域生态补偿机制运作中除生态补偿额以及实际生态保护之外的所有成本,包括制度的组织、维护、运作过程中发生的费用。流域生态补偿的组织模式可以是多种多样的,不同的流域适用的补偿机制也不完全相同。因此在达成目的的前提下,应当选择交易费用最低的模式。
2 流域生态补偿的主要模式
流域生态补偿机制的构建中,不同的组织形式和制度安排对于流域生态补偿中的交易费用都具有很大的影响。目前国内外流域生态补偿的模式主要包括:政府补偿、市场补偿、准市场补偿3类,每一类模式都包括几种不同的形式。
2.1 政府补偿模式
政府补偿是以国家或上一级政府为实施补偿的主体,以区域、下级政府或农牧民为补偿对象,以国家生态安全、社会稳定、区域协调发展等为目标,以财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等为手段的补偿方式[3]。主要形式包括财政转移支付、政策补偿、生态保护项目实施、环境税费制度等。
a. 财政转移支付。财政转移支付是指政府通过财政预算将一部分资金无偿转移给某一微观个体,这是政府补偿中主要的方式。财政转移支付包括纵向转移支付和横向转移支付。
b. 政策补偿。政策补偿是政府通过政策上的倾斜激励人们做出保护生态环境的行为。对于有利于流域生态保护的企业或技术创新研究等给予政策上的鼓励和支持,如节水、减少污染等相关行业的支持;而对于高污染、高耗水等不利于流域生态保护的行业则限制其发展。
c. 生态保护项目实施。是指政府投入大量的资金进行流域生态治理和保护的专项投入。如退耕还林、植树种草以及流域治污等相关的专项投资。
d. 环境税费制度。环境税费也称庇古税,是通过税收的形式调节流域生态资源的使用并获取流域生态保护资金的一种方式。通过环境税费一方面可以筹集流域生态保护的资金,便于补偿给流域生态保护者,另一方面有利于提高生态资源使用者的成本,控制生态环境的进一步恶化。
2.2 市场补偿模式
市场补偿是在流域生态资源的供给者和消费者之间进行的直接的交易,是流域生态补偿机制创新的主要方向。市场补偿的形式主要有一对一交易、区际产权市场交易等。
a. 一对一交易。一对一交易是自发组织的市场交易中的一种,是流域生态服务供给者和受益者依据市场机制直接进行的交易。双方往往通过谈判签订包含交易条件和交易价格的协议,常见于小流域上下游之间的生态补偿。如法国皮埃尔矿泉水公司为获得优质的水与上游农户进行协商,购买农户土地的使用权,同时通过支付一定的费用与乳制品企业及农场签订合同,要求采用环境友好型生产经营方式。
b. 区际产权市场交易。区际产权交易是指在生态资源卖家和买家数量较多时,在政府明确生态服务可交易且制定了交易规则的前提下,进行的市场交易。如澳大利亚mully-darling流域与下游一个由600个灌溉农场主组成的食物与纤维协会与新南威尔士州林务局达成协议,该协会根据在流域上游建设100 hm2森林的蒸腾水量,以每100万L水缴纳17澳元的价格向州林务局购买盐分信贷,林务局利用这一经费在上游地区采取种植脱盐植物、栽植树木或多年生深根系植物等措施,有效地保护了水质,避免了盐碱化[4]。
2.3 准市场模式补偿
流域生态补偿中政府补偿具有其局限性,市场补偿是生态补偿的主要创新方向,但受法律法规以及流域生态补偿本身的属性的制约,使得市场补偿模式的实施存在一定的难度。目前国内研究重点大多是流域生态补偿的准市场模式,即流域双方通过民主协商和横向财政转移支付,实现流域区际生态补偿。其主要形式包括流域生态共建共享和流域生态逐级补偿等。
a. 流域生态共建共享。流域生态共建共享是指将流域所覆盖的区域作为一个整体,通过民主协商使流域各主体视为一个整体,流域内生态资源共有,也由全体成员共同建设。这种形式在经济学上称为俱乐部模式,共同建设,共同使用。
b. 流域生态逐级补偿。流域生态逐级补偿模式仅考虑相邻上下游区域之间的生态补偿关系,相邻的下游区域代表其他的下游区域接受上游区域的补偿,或者对上游做出补偿,然后再对其下游区域进行补偿,以此类推,从流域的上游到下游逐级进行补偿。
3 流域生态补偿中不同模式下交易费用的测量
流域生态补偿机制中不同的模式对应的交易费用的内容是不同的。政府补偿模式下,交易费用的内容主要包括:制度和政策的设计成本、制度的执行成本、制度的监督成本等;市场补偿模式下,流域生态补偿中的交易费用主要包括:寻找、谈判、实施、监督等方面的成本;在准市场补偿模式下,交易费用主要包括:组织成本、监测和计算成本、纠纷协调处理成本、监督成本等。由于不同的补偿模式下所涉及的主体范围和地位不同、补偿的方式方法不同,因此不同的流域生态补偿模式下交易费用也有所不同。
3.1 政府补偿模式下的交易费用
由于流域生态资源的公共物品属性,政府补偿是最直接也是最传统的补偿模式。在这一补偿模式下,除去补偿资金,其他的相关成本包括财政转移支付中制度的设计研究、政策的设计实施、实施效果的监督评价、环境税费的安排和征收等都应计入交易费用的范畴。
a. 设计成本。政府补偿的特点是对于流域生态资源使用过程中的外部性问题通过制度安排的方式实现。无论是采用何种形式,这一制度安排都要合理考虑补偿的方式、范围以及相应的保障措施。政府财政转移支付的形式下,政府首先要考虑补偿的范围,分析辨别哪些是真正对流域生态保护做出贡献的个体。然后要结合政府财政收入情况进行转移支付的财政预算,这一过程中需要进行实地的调研考察及相关研究。环境税费的征收过程同样如此。此外,征收环境税费需要进行相关的立法,要考虑环境税费的征收方式和主管机构,这些成本都是交易费用的一部分。
b. 执行成本。主要是指政府补偿中的管理成本。财政转移支付资金的发放、环境税费的征收等都需要政府相关职能部门的运作执行。财政转移支付资金的发放涉及多个层级政府的工作,而环境税费的征收更是需要税收主管部门的催收和管理。除此之外,由于政府官僚体制的存在,在实际的管理工作中还会存在一些隐性成本,如实际实施中可能出现的寻租行为等。
c. 监督成本。政府补偿资金的目的是实现生态环境的持续改善,财政转移支付的资金经过相关部门的管理要做到专款专用。但是实际的实施过程中,生态治理的资金是否有效率地应用于流域生态保护中,这需要相关部门的监督检查,比如水源地植树造林、退耕还草工程的资金以及污染治理专项资金的检查落实等。部分个体甚至政府部门存在通过短期的或者表面工程骗取国家生态补偿资金的可能性,这都需要主管政府部门通过调查或其他方式进行监督,这部分监督的成本可能会很高。
3.2 市场补偿模式下的交易费用
由于市场经济体制的不完善以及流域生态资源的公共物品属性,在国内的流域生态补偿中,目前还没有完全的市场模式。国外的流域生态补偿中,较为完全的市场模式的范例也较少,同时主要存在于企业和个人之间。市场模式下,契约是维系这一补偿机制的关键,在这一情形下,政府部门也是以生态资源消费者的身份参与流域生态补偿。此时,流域生态补偿中的交易费用主要包括寻找、谈判、实施、监督等方面的成本。
a. 寻找过程的成本。主要是指发生在确定流域生态补偿主体中的成本。以生产企业和上游流域生态保护者为例,企业的正常生产需要一定数量和质量的水资源,流域上游区域内的居民为获得经济收入对水质和水量的破坏会损害企业的正常生产,这时企业需要首先确定与其相关的个体以及具体影响其生产的行为的范围,这就需要进行实地考察并找到交易对象。这一过程中的成本通常占整个补偿过程中交易费用的比重较小。
b. 谈判成本。补偿双方就补偿金额和补偿方向需要进行谈判并建立契约。企业希望以尽可能低的成本获得合格的水资源,以降低生产的成本,居民希望通过较少的努力得到较多的补偿,为达成合同双方可能需要做出一定的让步。同时谈判的过程和签订契约的过程均需要花费一定的人力、物力。
c. 执行成本。市场补偿的执行过程需要有专门的部门或个人进行补偿资金的管理,同时这其中还会涉及对水质和水量的监测和评价,对于可能出现的违约状况还要包括诉诸法律所需要的费用。
d. 监督成本。契约签订后,补偿主体是否按照约定做出相应的行动,这需要进行监督和检查。仍以上述企业与上游居民为例,企业付出相应的补偿资金以获得符合要求的水资源,按契约规定上游的居民需要进行流域生态的保护,包括对水质和水土保持的投入。监督的人员、设备以及占用的时间均需要付出一定的成本。
3.3 准市场补偿模式下的交易费用
准市场补偿模式是市场补偿和政府补偿两种模式的结合。在这一模式中,引入市场机制以期提高生态补偿机制运作的效率,但同时也考虑到流域生态资源的公共物品属性以及我国市场经济发展的现实状况,以政府为主导,同时设置相关的非营利性组织进行管理。目前流域生态补偿的研究多是集中于准市场补偿的模式,较为常见的形式中,共建共享模式和流域生态逐级补偿均以政府作为补偿机制建立和运作中的引导者和组织者。在准市场补偿模式下,交易费用主要包括组织成本、监测和计算成本、纠纷协调处理成本、监督成本等。
a. 组织成本。在流域生态补偿中组织成本包括确定补偿双方、相关补偿条款协议的起草和制定等方面投入的成本,包括人、财、物等的直接投入,以及由此所产生的机会成本。通常情况下直接成本是较易计量和被重视的,而机会成本相对较难计量。
b. 水质、水量等指标监测成本。通过水质、水量等指标的监测确定最终的补偿方向和补偿额是流域生态补偿的关键,而对指标的监测过程中耗费的成本则是属于交易费用的范畴,也就是流域生态补偿机制的执行阶段对应的交易费用。其中包括监测站的建立、监测设备的购置、监测过程所产生的费用以及监测数据统计分析等成本。
c. 纠纷仲裁协商成本。流域生态补偿机制的运作中,各个利益主体之间不可避免地会出现一些纠纷和矛盾,因此需要建立一个协商平台来处理这些问题。同时,为保障流域生态补偿金额能够切实的到达受偿一方,使流域补偿机制能够顺利实施需要设立一定的管理机构,如流域管理委员会等。这些协商平台和管理机构的设立、运作和维护所产生的成本属于流域生态补偿中的交易费用。
d. 监督成本。为了保证协议的顺利进行,协议双方需要监督对方是否按照补偿条款的有关协议有序进行。政府作为市场交易的监管者,对流域生态补偿协议的实施进行监督,政府的监督成本包括协调管理机构的设立、工作人员的日常开支以及人员的薪酬等。
3.4 交易费用的测量方法
以上3种模式的交易费用的内容大部分存在交叉,但不同模式下同一部分交易费用的大小是不同的。针对流域生态补偿中交易费用所界定的范围,我们充分考虑生态补偿中可能存在的交易费用,给出一种普适性的测量方法,对不同类型的交易费用采取不同的计量方法,然后将其综合起来确定流域生态补偿中交易费用的大致货币价值[6]。
a. 固定交易费用的计量。如果流域生态补偿的交易费用只是由一个部门产生,这种情况下可以直接采用宏观计量方法[7]。但有的部门或单位的工作目标不仅仅是流域生态补偿(如流域各跨界断面的水文监测机构、某一政府职能部门等),其所从事的工作中流域生态补偿只是占有一定的比重,对这部分固定交易费用以一定的比例系数对这些单位的运作费用进行分摊,则该部分的交易费用可以用下述公式表示:
C1=∑ki(Wi+di)
(1)
式中:C1是流域生态补偿机制中各部门的固定交易费用;调整系数0 b. 可变交易费用的计量。流域生态补偿中还有一部分交易费用是不能直接计算的,此时主要通过比较分析的方法加以确定,如流域生态补偿中协议的起草、谈判、确保合约得以履行的费用以及流域生态补偿实际实施中出现纠纷进行处理的费用等。这部分交易费用无法直接根据市场定价的方式计量,且会随着生态补偿模式的选择、外部环境的变化而变化。对于这部分可变交易费用可以通过借鉴相似活动所耗费的成本确定一次监测或者纠纷处理的成本,进而确定这一部分交易费用的估算值。这部分交易费用可以用下述公式表示: C2=T+n1M+n2H (2) 式中:C2是可变交易费用;T为生态补偿机制协议制定的谈判成本;n1为需要进行水文监测分析的次数;M为一次水文监测分析的成本;n2为纠纷发生的次数;H为纠纷处理的平均成本。 c. 交易费用中机会成本的计量。为保证流域生态补偿机制的运作及有效实施,所占用的资源不仅仅包括这些人力、物力、财力等直接成本,还应当包括这些资源占用所对应的机会成本,即资源的时间价值。人力资源产生的机会成本可以参照当地城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入的数值,将其折算成现在的价值;资金部分所对应的机会成本也可以用时间价值进行衡量。投入的设备、仪器等也可以进行折现。按照复利计算方法,该部分的交易费用为 C3=(P1+P2)(1+r)m-(P1+P2) (3) 式中:C3是机会成本;P1是当年投入的人力成本;P2是当年投入的资金;r是报酬率,可参照银行存款利率;m是折现年限。 至此,可以得到流域生态补偿中交易费用的计量公式: TC=C1+C2+C3=∑ki(Wi+di)+T+n1M+ n2H+(P1+P2)(1+r)m-(P1+P2) (4) 式中:TC表示总的交易费用,其他符号的含义与前面所述相同[8]。 流域生态补偿机制实施的最终目的是要实现流域生态资源使用过程中的外部性得以内部化,最终实现流域生态环境的持续改善。交易费用是衡量机制运作效率的重要指标,但是在选择流域生态补偿模式时不能单纯考虑交易费用的绝对大小,同时也要考虑流域生态补偿机制的运作所带来的效果,看其对于流域生态环境改善的贡献程度。因此,单位交易费用对流域生态环境改善的贡献(即所带来的效果)才是衡量一种模式是否优越的合理标准。也就是说,单位交易费用取得效果最佳的模式才是最优的补偿模式。 在政府补偿模式中,交易费用受不确定因素的影响较低,交易费用的主要集中于执行和监督过程,有政府政策和国家强制力保证实施,能够较为迅速的实现生态补偿机制的建立以及生态补偿资金的落实;在市场补偿模式中,补偿主体以及补偿关系的确定程序具有不确定性,补偿机制中谈判以及契约的制定过程中交易费用所占比例较高,实际的执行过程所产生的效果较为明显,合适的条件下能够更为有效地实现生态补偿中资源的优化配置;准市场补偿模式结合了政府补偿和市场补偿的特点,交易费用介于两者之间(表1)。 表1 不同补偿模式下交易费用比较 同时考虑交易费用大小和所取得效果的前提下可以发现:市场补偿适用于产权较为明晰,补偿参与主体数量不太复杂的情形。此时生态补偿主体易于确定,搜寻和谈判成本相对较低,因此这一情形下达到同样的效果市场补偿中的交易费用要低于政府补偿。而在产权不明晰,交易主体较为复杂的情形下,政府补偿可以有效克服搜寻、谈判过程交易费用过高的问题,综合考虑整个过程中的交易费用,政府补偿要低于市场补偿,但是所能取得的实际效果不佳。结合国内实际环境,目前流域生态补偿更适合于准市场模式,因为随着市场经济的发展,经济和法律机制逐渐完善,流域生态补偿的许多环节更适合于市场机制的参与,但同时由于流域生态资源的公共物品属性,政府的组织安排能够减少契约制定过程的成本,因此目前准市场模式下,单位交易成本能够取得更好的效果。3种补偿模式下要取得相同的效果所需要的交易费用会随着不同的时期、不同的流域现状发生变化。 参考文献: [1] 张五常.交易费用的范式[J].社会科学战线,1999(1):1-8. [2] 科斯.论生产的制度结构[M].上海:上海三联书店,1994. [3] 陈晓华,张红宇.中国农村劳动力的转移与就业[M].北京:中国农业出版社, 2005. [4]赵玉山,朱桂香.国外流域生态补偿的实践模式及对中国的借鉴意义[J].世界农业,2008(4):14-17. [5]葛颜祥,吴菲菲,王蓓蓓,等.流域生态补偿:政府补偿与市场补偿比较与选择[J].山东农业大学学报:社会科学版,2007(4):49-53. [6]袁庆明.微观与宏观交易费用测量的进展及其关系研究[J].南京社会科学,2011(3):15-20. [7]胡浩志.交易费用计量研究述评[J].中南财经政法大学学报,2007(4):20-26. [8]潘娜,葛颜祥,侯慧平.流域生态补偿中的交易费用研究[J].水利经济,2013,31(2):9-13.4 流域生态补偿模式的比较和选择