新城镇化背景下我国农村教师的核心问题与政策应对

刘善槐，邬志辉

(教育部人文社会科学重点研究基地 东北师范大学农村教育研究所，吉林 长春 130024)

新城镇化背景下我国农村教师的核心问题与政策应对

刘善槐，邬志辉

(教育部人文社会科学重点研究基地 东北师范大学农村教育研究所，吉林 长春 130024)

在新城镇化的背景下，我国农村教师问题逐渐凸显放大：教师数量相对不足与绝对过剩问题并存；农村偏远地区学校教师岗位对年轻教师的吸引力不足；农村教师队伍结构不合理及素质有待提升等。为了破解这些问题，应该深化农村地区教育综合改革：采用“基本编+机动编”的方式来配置教师并科学核定教师编制；建立系统性的农村偏远地区教师岗位利益补偿制度；在区域内把教师从“学校人”变成“系统人”；构建教师退出与交流的长效机制等。

农村教师；核心问题；政策

随着新型城镇化的推进，农村人口的规模和结构将持续发生变化，这势必会对农村教育带来诸多新的挑战。新城镇化对农村教育最为直接的影响是人口的向城性流动导致农村学校的规模在逐渐变小，小规模学校的数量在持续增加；新城镇化也使许多农村学校需要扩充自身的教育与心理关爱功能，农村学生与学校空间距离上的变化促使农村地区兴建了大量寄宿制学校；同时，新城镇化也改变了农村学生的家庭生活环境，大量农村劳动力流向城市，农村留守儿童数量剧增。在这新的社会背景下，农村教育资源的分布特别是教师资源的分布与农村人口现实需求之间的矛盾被进一步凸显放大。而在所有教育要素中，教师的作用具有关键性的作用。当前，国际社会普遍“认可并强调了教师地位与教育质量相互依赖性”，认为“教师是促进教育平等和教育公平的重要保证，是提高教育质量的关键因素，教师是一切重大教育变革的核心力量。”[1]可以说，教师是影响农村教育发展的核心因素，农村地区教育质量的总体状况在一定程度上取决于教师资源的分布形态，而教师资源分布的优化却不能像硬件设施一样通过专项经费投入的增加得到快速改善。因此，深入剖析新形势下我国农村教师的基本问题并寻求政策突破具有重要的现实意义。

一、农村地区教师数量相对不足与绝对过剩并存的问题

城镇化的推进使城市和县镇对农村地区人口的吸纳能力进一步增强，而随迁子女义务教育阶段“两为主”政策的落实和义务教育后异地升学政策的进一步完善使农村义务阶段学生在城市接受教育成为可能，大量农村学龄人口随父母进城上学。到2014年，我国义务教育阶段的农民工随迁子女数量达到1 277万人，占义务教育阶段学生总数的9.3%，其中进入公办学校就读的学生比例已达到80.4%[2]。这也就意味着有1 277万农村学生离开了农村学校到城市上学，此外，近年来农村地区出生率也有所下降，学龄人口的下降使农村地区出现大量的小规模学校。据我们掌握的数据，我国农村地区人数少于100人的学校达到98 196所，人数少于60人的学校达到69 935所，人数少于20人的学校有32 826所。而当前教师的数量核定是以生师比为标准，并且这一配置方式有一个假定性的前提，即假定一个班级的规模能够稳定在40人—50人，这显然与农村学校人数的现实不吻合。目前我国以师生比为标准的教师配置方式会造成小规模学校教师相对紧缺，教师的工作量过大，“一师一校”、“一师多科”和“包班教学”等情况非常严重。另一方面，农村地区出现的一些新情况也加大了学校对教师的需求量，这使农村教师数量相对不足的形势更加严峻。近十多年来，我国农村地区大量学校被撤并，学生的上学距离随之增加，为了应对这一状况，农村地区兴建了大量寄宿制学校，但地方政府并没有增加相应的生活教师编制，寄宿生的管理任务全部需要科任教师承担，教师短缺的问题进一步凸显。近年来随着大量农村青壮年到城市就业，农村地区的留守儿童数量在不断增加。全国第六次人口普查的数据显示，我国的留守儿童数量已经超过6 000万，每5个农村儿童中有2个是留守儿童，这些儿童家庭教育功能缺位，本应由家庭承担的教育任务转移到学校，留守儿童身心关爱的重担又落在了教师身上，这进一步增加了教师的工作负担。与此同时，城镇化使大量学生向乡镇集中，乡镇学校规模在不断膨胀，大规模学校和大规模班级不断涌现，按生师比的教师配置方式，部分学校出现教师富余。按照当前的教师配置方式(乡镇小学生师比为21∶1，村(屯)小学生师比为23∶1)，每个班级人数超过50人时，村(屯)教师的天均课时将小于2.6节，而乡镇教师的天均课时将小于2.4节，随着规模的增大，教师的天均课时将进一步减少，部分教师出现剩余。而随着大量农村小规模学校被合并，农村学校富余教师也会大量产生，富余教师的安置逐渐成为农村教育的一个复杂问题[3]。

为了破解教师数量分布不合理问题，首先，应科学核定科任教师教学基本编制数量。为了保证小规模学校的教师数量，有学者提出要重新设定生师比的数值，也有学者提出构建班师比、科师比等指标来弥补生师比的不足，问题的关键是这些方法无法保证不同规模学校教师的工作量一致化，要么对某些规模学校不利，要么导致教师人力资源浪费。为此，应转变思维，全面客观度量科任教师的常规工作量(包括课前备课、上课和课后批改作业等工作量)，并且确定教师工作量时间常模，以此为依据来配置各个学校各学科的教师编制。其次，探索“基本编+机动编”的教师编制动态配置方式，为教师培训、病产假设置一定比例的机动编。教师除了上课以外，还需定期离岗参加培训，不断更新知识和自我提升。因此，应该依据轮训周期和轮训时间增加相应的编制，使其在培训时能够从工作岗位上替换下来。此外，在设定编制数时应该考虑教师生病、怀孕等特殊情况，以免出现某些教师请假有班级无教师上课的情况。再次，增加寄宿制学校及留守儿童关爱等专业性编制，把科任教师从其他事务中解放出来。寄宿制学校的生活教师与科任教师的职业要求不同，前者需要掌握一定的专业医疗卫生知识、心理知识等，科任教师担任生活教师其实并不恰当，为此，教育部门应该组织专门的职业培训并设定职业准入标准，根据寄宿学生总量聘任一定数量的合格生活教师。同样，教育部门也应该为留守儿童心理关爱设定一定的专业编制。

二、农村偏远地区学校教师岗位对年轻教师吸引力逐渐弱化的问题

为了扩充人口的吸纳能力，新城镇化的推进能够快速改善县镇的基础设施建设，全面提高公共服务的水平。县镇的学校也能够从中受益，主要体现为学校的硬件设施更加完善规范，教育资源的规模效益更加明显，各类专项经费和公用经费更加充足。对于在县镇学校工作的教师而言，他们能够在县镇购房居住，享受便利化的物质生活和丰富化的文化生活，其子女也同样能够享受高质量的学前和义务教育。而对于农村偏远地区的学校却是另外一番景象，学校山高路远，交通极为不便，基础服务设施很差甚至没有，网络通信较为落后，物质生活不便，文化生活单调。学校的规模小，按照当前的教育资源投入标准没有规模效益，硬件设施逐渐老化，公用经费短缺，教师数量少，知识更新慢且水平较低。综合比较不同地方的优劣之后，师范毕业生将选择城市或县镇学校。我国的师范院校大都位于省会城市，师范生在读了几年大学之后，已经习惯了城市的生活，到农村生活将会产生强烈的不适应感。因此，进入省会城市或地级城市等大中城市工作是他们的首选，第二选择是进入县(市)或乡镇工作，当未能在以上几类地区工作，他们才有可能并且极不情愿地选择到村(屯)学校工作。对于师范生群体而言，最有可能到农村工作的是农村生源学生，但他们的家庭希望其接受教育来实现阶层和地域跃迁，最终脱离农村。因此，他们的家庭不愿他们上了几年大学后又重新回到农村工作。目前，越来越少的年轻教师愿意到农村学校特别是偏远农村地区工作，教育系统外诸多因素正在教师决策中发挥越来越重要的作用。我们对多个地方的调查也证实了这一现象，对江西某县的调查发现，有部分师范生毕业后到山区学校工作，但他们的工作时间最长不会超过3年，而对湖北某国家级贫困县的调查发现，虽然该地对年轻教师到农村工作实施了每年3.5万元的年薪制，但依然没有年轻教师愿意到村(屯)学校工作，他们认为即使每年5万元的工资下班后也没有地方可以花钱。农村偏远地区教师岗位对年轻优秀教师已经逐渐丧失了吸引力，最终导致这些地区学校不合格教师比例过大，严重制约了农村教育质量的进一步提升。

要全面提升农村偏远地区教师岗位的吸引力，首先，应研究师范毕业生的岗位选择的决策模式并以此为基础制定利益补偿政策。师范毕业生对岗位的选择受许多因素的影响，如岗位工资与住房待遇、晋升机会、发展空间、学校所在地的发展程度、与家乡的空间距离等，不同的师范毕业生所看重的方面是不同的，并且某些方面具有互补性。农村偏远地区在某些方面显然是不利的，为了弥补学校在这些方面的不足，增强其教师岗位的吸引力，需要以利益补偿的形式提高低层级教师的待遇水平，并且越偏远的学校，补偿的幅度应该越大，以达到教师岗位的吸引力与城镇学校相同的目的，而补偿的标准应由具备教师资格的大学师范毕业生的决策机制确定，即以什么形式进行补偿、补偿的幅度达到多大时会影响其选择，据此可以制定出相应的标准[4]。其次，尽快把义务教育阶段教师从“学校人”变成“系统人”，为教师在区域内轮岗留出政策空间。把优秀年轻教师一直留在农村偏远地区学校并不现实，也不利于其发展。为此，可以采用轮岗的方式，让区域内全体教师参与轮岗并设定轮岗的周期，这样能够保证每一名教师均需下到偏远地区任教并且任教的时间不会过长。实施该政策有一个基本前提，即把全体教师由“学校人”变成“系统人”，教师并不属于某一个具体学校而是属于某一教育区域，教育行政部门可以根据需要调配其任教的学校。

三、农村教师队伍结构优化与素质提升问题

农村教师队伍结构不合理是新城镇化过程中农村学校要面临的难题。由于缺乏标准化的在岗教师资格考核制度，不合格教师难于退出，新教师补充不进去，使农村学校教师年龄和性别结构等问题非常突出。从2012年东北师范大学农村教育研究所对全国东中西9省(市)18个县(区)的大规模的调查结果来看，农村教师“年轻化”与“老龄化”并存，“中年塌陷”现象十分严重。农村教师则出现了“双波峰”现象，以村屯教师为例，30岁以下教师占比达34.3%，超过了1/3，呈现明显的“年轻化”现象，50岁以上教师占比为22.75%，也达到了1/5，“老龄化”问题非常突出；年轻教师“女性化”与老龄教师“男性化”并存，村屯教师“男性统治”特征明显。总体上看，所调查的教师群体基本呈现年轻教师“女性化”和老龄教师“男性化”并存的特征，在“25岁及以下”年龄组中，男性教师仅占19.94%，八成以上的都是女性教师，到了“56-60岁”年龄组，男性教师所占比例猛增到96.25%，女性教师不足4%[5]。此外，农村教师也需面临学科结构不合理问题，农村地区英语、艺术和体育教师短缺现象严重，无法满足正常开课需求，只能由语文和数学等主科教师兼任，教学效果非常不好。2012年基础教育和义务教育阶段，教师总体超编150万人，但艺术教师缺编数高达40%至50%，体育教师缺编数在20%至30%之间[6]。全国体育教师缺编30多万，现在有的学校1个语文老师编制可以配3个语文老师，而3个体育老师编制都不一定配得1个体育老师[7]。新城镇化使人口的向城性单向流动速度加快，最终使农村地区出现了两类规模极端的学校：一类是由超大规模班级组成的学校；另一类是由小规模班级组成的学校。而农村教师长期以来仅总结出了班级规模适中的优化教学模式，并没有做好充分准备改变自身的教学方式以应对这两类学校日常教学，教育部门和学校也没有组织针对性的培训以提升教学能力，最终导致农村地区的教育质量随学校规模呈现倒“U”型变化，班级规模适中的教育质量最好，大规模班级和小规模班级教育质量较差。因此，教师队伍素质提升迫在眉睫，农村教师的队伍优化与素质提升是当前农村教育面临的严峻问题。

为了不断优化农村教师队伍结构，提升农村教师队伍整体素质，第一，应建立不合格教师退出机制，定期对农村教师的知识水平和业务能力进行考核，对于初次考核不过者，让其脱离岗位参加培训，而培训后仍不合格者将不能担任科任教师，让他们从事一些后勤或教辅工作，或者让其转岗或进行清退，同时保障退出教师的合法权益，在程序上做到公平、公正和民主，以免引发社会冲突。第二，探索小科目教师走教制，对于小规模学校而言，按照编制核定标准有许多小科目的编制数不足1个，课程无法开足开齐，为此，区域内多所学校可共用小科目教师编制，让教师轮流到各个学校教课，每个学校的小科课程集中安排某一段时间内，提高教师的利用效率。第三，改变以往的教师培训方式，让农村教师脱离岗位到城市学校顶岗培训，让其在该过程中逐渐掌握小规模班级小组合作学习等先进教学方式，充分发挥小规模班级的教学优势。第四，建立区域内校长教师交流长效机制，使农村学校能够共享优质校长和教师资源，并且能够发挥优秀校长和教师对农村偏远地区教师发展的带动作用。许多地方实施教师交流的制度，但由于缺乏生活保障、工作保障和待遇保障等跟进政策，最终变成了一种流于形式的政策规定，最终未能充分调动优秀教师的积极性[8]。为了调动优秀教师的双向交流意愿，应该充分利用激励机制的杠杆作用，在晋升机会和待遇上向积极交流的教师倾斜，使双向交流能够成为教师的一种自愿行为。最后，对农村教师建立多维增量多维评价体系，把学生的相对进步作为考评的核心指标，充分考虑农村偏远地区的客观物质条件，充分调动农村教师的发展积极性，激发农村教师的发展潜能。为了充分调动学校教师间的互相带动作用，应该把对教师个人的评价转变为对教师团队的评价，发挥团队内部优秀教师对普通教师的带动和监督作用，以形成教师以强带弱、互相监督、共同提高的良好风气，全面提升农村教师的教育教学水平[9]。

[1] [美]马里斯·特雷莎·西尼斯卡尔科.世界教师队伍统计概览[M].丰继平，郝丽平，译.上海:华东师范大学出版社，2007:摘要1，从书前言1.

[2] 张婷.全国超八成随迁子女就读公办校[N].中国教育报，2014-02-21(01).

[3] 赵忠平，秦玉友.学校布局调整背景下农村富余教师安置政策研究[J].四川师范大学学报：社会科学版，2013(9):78.

[4] 刘善槐，史宁中，张源源.教师资源分布特征及其形成——基于我国中部某省小学阶段教师的调查分析[J].教育发展研究.2011(15-16):1-5.

[5] 邬志辉，秦玉友.中国农村教育发展报告2012[M].北京:北京师范大学出版社，2012:226-229.

[6] 蒋萍，吴禄婵.全国艺术教师缺编四成多[N].文汇报，2012-02-14(03).

[7] 晏志成.教师队伍学科结构性矛盾——体育教师缺编调查[J].教育，2013(10):19.

[8] 李宜江.城乡教师交流政策实施中问题与对策——基于对安徽省A县的调研分析[J].中国教育学刊，2011(8):5-8.

[9] 刘善槐.我国义务教育阶段教师资源一体化配置机制研究[C].“城乡教育一体化发展的国际经验与本土实践”国际学术研讨会论文集，2013:220.

[责任编辑：何宏俭]

The Core Issues and Policy Response to the Rural Teachers in China under the Background of New Urbanization

LIU Shan-huai， WU Zhi-hui

(Institute of Rural Education， Northeast Normal University， Changchun 130024，China)

The rural teachers’ problems are gradually enlarged under the background of new urbanization: the rural teachers are relatively insufficient in some places while in other places excessive；the rural teachers’ positions lack attractiveness to young people；the rural teachers’ team structure is irrational and the quality should be improved. We should deepen the comprehensive reform of education in rural areas to solve these problems: adopt the way that is “basic authorized size of teachers + additional authorized size of teachers” and configure authorized size of teachers scientifically；build interest compensation system for the rural teachers who work in remote areas， put the teachers “man of the school” into “man of the system” in the region， construct unqualified teachers dismissing and exchanging long-term mechanism.

Rural Teachers；Core Issues；Policy

2013-12-11

全国教育科学规划教育部青年课题(EGA110355)。

刘善槐(1981-)，男，江西南康人，教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所副教授，博士；邬志辉(1966-)，男，黑龙江鸡东人，东北师范大学农村教育研究所所长，长江学者特聘教授，博士生导师。

G650

A

1001-6201(2014)05-0187-04