食品安全问题中的政府监管失灵研究——以寻租为例

卢照坤

（天津科技大学经济与管理学院，天津300222）

食品安全问题中的政府监管失灵研究
——以寻租为例

卢照坤

（天津科技大学经济与管理学院，天津300222）

对我国食品安全问题的政府监管进行研究，认为政府监管也存在效率不高和政府失灵的问题，然后以寻租为例建立博弈模型进行分析，发现只要寻租成本低于处罚成本，食品生产者就有可能向监管者寻租，因此政府监管行为本身也要受到社会监督，才能更好地解决食品安全问题。

食品安全；政府监管；政府失灵；寻租

1 食品安全问题与政府监管

民以食为天，二十一世纪我国的食品安全状况有了显著改善，食品数量的供给已经不必担心，但是食品质量的问题却不容乐观，近年来，我国食品安全问题越来越突出，三聚氰胺事件之后，“毒血旺”、染色馒头、牛肉膏、地沟油、塑化剂等等问题又接踵而至，各种食品添加剂违规事件层出不穷，食品安全事件接连发生，愈演愈烈，给消费者的食品安全信心带来巨大打击。生产者之所以提供问题产品的原因主要有两个，一个是降低成本，以次充好，另一个是美化外观，促进销售。最近的一次食品安全事件发生在我国台湾地区，2014年9月4日，台湾地区爆发一起大规模地沟油事件，已查明有超过800吨劣质地沟油流入台湾及港澳地区，200余家企业受影响，其中包括众多食品品牌。

食品安全问题之所以不断发生，究其原因，是食品生产者与经营者为了追求个体利益，违规生产，漠视生命健康，在疯狂牟取暴利的过程中，广大消费者成为最直接的受害者，其合法利益遭到公然侵害，社会公众对食品安全的担心与日俱增。为了对食品安全加强管理，2009年6月1日起我国正式施行《食品安全法》，同时废除了已实施了13年的《食品卫生法》，确立了我国食品安全分工负责与统一协调相结合的监管体制。

目前，我国食品安全监管主体主要是政府及其所属各食品安全监管部门，这里的政府包括中央政府以及地方政府。中央一级的食品安全监管工作由国务院食品安全委员会、国务院卫生行政部门、国务院质量监督部门、国务院工商行政管理部门、国家食品药品监督管理部门等机构负责；除此以外，食用农产品的质量安全管理由国务院农业行政部门负责。所有这些部门对国务院负责并汇报工作，对下则各成体系，在各级地方政府都有各自相关的机构。

面对食品安全问题，我们尽管已经制定了相对完善的法律法规，但是执行效果却依然不尽人意。这里面，除了食品安全监管工作本身存在信息不对称问题和外部性问题，给政府监管造成了一定难度以外，政府失灵也是一个重要原因。

2 食品安全问题监管中政府失灵的表现

食品安全问题的发生首先是食品生产企业的问题，而问题的解决却主要依靠政府相关部门而不是分散的消费者。但是政府部门在对食品安全进行监管的时候，也并不是万能的，因为政府部门会遇到不同的困难而导致政府监管的最终效果不能令人满意，甚至会发生政府失灵。一方面，由于信息不对称以及外部性等等原因，政府对食品安全的监管难度很大，不能面面俱到；另外一方面，在具体的监管行为中，无论是政府官员，还是政府机构，都有自己的行为目标。他们的利益和行为目标并不必然和社会公共利益相一致，因为他们只是社会公共利益的“代理人”。当两者发生矛盾时，就有可能出现政府官员为了追求自身的利益而做出有害于公共利益的决策，也就产生了政府失灵。政府失灵的具体表现包括以下几方面。

2.1 政府监管的效率不高

目前我国现有的食品安全监管体系包括产业、质量、卫生、商业等多个部门，出发点是为了加强管理，但是这样一来就导致监管体系分割严重，职能分散，形成了同一种食品、同一环节的监管职能为多个监管机构所分割，但具体的部门问责却划分不清的尴尬局面。比如动植物检疫即按内外贸易分别由农业部所属的畜牧兽医总局和出入境检验检疫局负责监管；食品生产环节的卫生监管同样按内外贸易分别由卫生部所属的卫生防疫机构与进出口食品安全局负责监管；酒类的监管则由国家工商行政管理局、质量技术监督局等多个监管部门负责。

这样的监管体系其结果是一方面各监管机构相互越界，竞相争夺监管权（其背后的动机是经济利益的驱动），而在出现问题时又都不承担责任；另一方面则形成了同一种食品、同一环节有多个监管机构同时监管，但又各自为政的局面。这个现象本身就说明作为监管者的政府，有时候并没有把食品安全本身作为第一目标，而是更加重视利益的驱动，这样的监管效率必然低下。

2.2 政府监管的信息不对称

由于对具体的食品生产过程和生产技术无法做到完全的监督，所以食品生产经营者与政府监管之间存在信息不对称。俗话说，买的不如卖的精，很多食品中存在的问题很难用肉眼分辨出来，即使作为政府监管部门如果不了解详细生产情况也不能确定问题食品的不安全因素到底是什么。具体来说，问题食品中的不安全因素主要有4个方面：化学，物理，生物，转基因。化学因素包括农药、兽药、化学肥料、食品添加剂、环境污染物、毒素，物理因素包括杂质、放射性污染，生物因素包括细菌、病毒、寄生虫、过敏物质，转基因产品则由于风险的不确定性而构成了不安全因素。

政府部门虽然能够通过技术手段检测出食品质量方面存在的问题，但是这种检测的成本高，速度慢，再加上我国目前小农经济体制下，食品分散生产，生产技术比较落后，又缺乏标识，食品安全责任的可追溯性差，这就给政府监管造成了一定的难度。另外，随着现代科技的发展，类似转基因等技术从不同渠道进入我国，而生产者对这些技术本身并不了解就盲目使用，也进一步加深了监管过程的信息不对称。

2.3 政府监管可能存在寻租现象

布坎南认为，寻租是个人或组织耗费资源，通过控制或影响资源分配的管理者，攫取一种额外的利益或好处的行为，这种额外的利益或好处是一种人为创造的财产的转移。寻租理论认为，市场的运作并不一定是完备的，市场的功能也可能受到各种因素的妨碍，这时政府就会介入市场。政府介入市场，用权力配置资源，其结果就会产生各种各样的额外收益，即权力导致的租金，而寻租则是一种为了寻求租金而采取的活动，政府的行政权力越大，就会诱导越来越多的寻租活动。

在食品安全监管过程中，有些监管机构以及个人，可能会利用其在信息上的优势地位垄断信息，积极寻租、设租，只要生产者投其所好满足其个人需求，就会在出现食品安全问题时，忽视问题甚至包庇生产者，有时候还会想尽办法帮助有问题的生产者免于受到处罚。这是一种典型的政府失灵。这样一来，生产者和监管者互相勾结，损害了消费者的权益，损害了社会公共利益，也损害了社会对政府监管机构的公信力，导致食品安全问题不能得到有效治理。下面我们用一个博弈模型来分析寻租问题。

罗莎唯一的姐姐艾伦，同样没有给予她姐妹之间的温暖和关爱。罗莎出生时艾伦已经出嫁7年了，她的整个生活重心都在自己的儿女身上，根本无瑕顾及妹妹的生活甚至她的存在。对于艾伦而言，“罗莎现在准是等于根本算不上什么了”[2]62。而对罗莎来说，艾伦也是“不真实”的，“是那个逃避现实进入了一个里面全是玩偶的没有生气的世界的成年妇女”[2]63。艾伦完全忽视了自己妹妹的存在，他们最后唯一的联系是在她生命即将终结的时候请求罗莎照顾自己的两个孩子。

3 寻租问题的博弈分析

寻租问题的博弈树分析见图1。

图1 寻租问题的博弈树Fig.1 GaMe treeof Rent-seeking problem

博弈的参与人包括食品生产者E（enterprise），政府监管部门G（government）；食品生产者首先行动，在生产合格产品与问题产品之间进行选择，由于信息不对称的存在，政府部门在监管之前并不清楚市场上的产品到底哪些是合格产品，哪些是问题产品，因此最常用的检查办法是抽查，假设抽查的食品是合格产品的概率为P*，是问题产品的概率为1-P*。然后政府部门选择策略，是监管还是不监管。政府部门如果不监管，博弈结束；政府部门如果监管，生产者最后选择是寻租还是不寻租。这是一个不完全信息动态博弈。

括号内第一个得分是生产者的，第二个得分是监管者的。具体得分假设如下：企业生产合格产品利润为R1，企业生产问题产品利润为R2，政府监管成本为C1，政府监管之后企业的寻租成本为C2，企业不寻租时的处罚成本为C3；政府监管效果明显获得的声誉收益为B，政府不监管或者监管不力的声誉损失记为-B。

采用逆向归纳法求解此博弈，政府监管之后，生产者寻租的期望收益为，不寻租的期望收益为

令两者相等：

令两者相等：

4 结论

1）根据食品安全监管博弈的分析，我们发现只要C2≤C1，生产者必然寻租。也就是只要寻租成本小于处罚成本，寻租就有可能发生。而这个条件是很容易满足的。对于生产者来说，用很小的成本就可以避免处罚，当然是愿意的。所以，寻租现象的本质就是，生产者以次充好生产问题产品，获取高额利润，一旦政府部门对此加以监管，生产者为了保住高额利润，拿出一部分利润向监管者寻租，造成双方分享高额利润，却给消费者造成巨大损失的结果。

当然，在现实生活中生产经营者寻租的时间可能发生在政府监管之后，也可能发生在政府监管之前，提前打点各种关系，未雨绸缪。而且寻租的方式也不仅仅是简单的行贿，是更加复杂而且多种多样的，甚至是政府监管者设租在前而经营者寻租在后。

2）作为监管者的政府，只要C2-C1≥p*B，政府会选择监管，否则不监管。影响政府监管的因素包括寻租收益C2，监管成本C1，产品存在问题的概率p*以及政府的声誉B。现在政府需要在寻租的收益和政府的声誉之间做一个权衡。事实上，在食品安全问题的监管中，政府对食品安全的监管是由具体的政府官员来行使的。这样在出现食品安全问题时，政府官员就可能担心个人官职和利益而设法向上级隐瞒或拖延不报。这样的例子并不少见。这说明对于监管者，我们也需要更加透明的监督制度，来保证监管工作落到实处。

3）美国联邦航空管理局第16任局长巴比特曾经推行一项独特的制度——重金奖励那些迅速上报自己在工作中犯了错误的飞行员、机械师等等，还免除本来应该实施的处罚（除非坠机和叛逃）。巴比特的新制度为了奖励及时上报失误的行为已经支出高达6100万美元的奖金，但是后果是大大降低了美国民航的飞行事故率，并且避免了相当于奖金4～5倍的经济损失。因为这样的奖励制度，是为了相关人员可以从同行的错误中有所收获，吸取教训，避免同样的错误，从而减少事故发生率。而且，如果一味采取处罚来对待操作失误，就有可能导致瞒报漏报，这样的后果更加严重。这个案例值得我们政府监管者的思考和借鉴。

[1]张维迎．博弈论与信息经济学[M]．上海：上海三联出版社,2009：265-268

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[3]张朝华．市场失灵、政府失灵下的食品质量安全监管体系重构——以“三鹿奶粉事件”为例[J]．甘肃社会科学,2009(3)：248-251

[4]胡光景．我国食品安全问题监管研究——基于地方保护主义视角[J]．管理学家：学术版,2012(2)：41-50

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Research on the Government Regulation Failure of Food Safety ProbleMs——Example of Rent-seeking

LU Zhao-kun
（Tianjin University of Science and Technology College of Economicsand Management，Tianjin 30022，China）

Ithas found that there hasbeen low efficiency and government failure in government regulation after the research ofgovernment regulation of China's food safety problems.Then it takes rent-seeking asan example to build the gamemodel and makes the analysis to find that，as long as the rent-seeking cost is less than the penalty cost，food producers are likely to seek rent froMregulators.Therefore，government regulation behavior itselfmustbe supervised by publics tosolveproblemsof food safety better.

food safety；government regulation；government failure；rent-seeking

10.3969/j.issn.1005-6521.2014.18.044

2014-09-17

卢照坤（1975—），男（汉），副教授，经济学博士，研究方向：博弈论，食品安全。