论欧盟司法与内务合作改革中的“更紧密合作”机制

李若瀚

(武汉大学 法学院，武汉 430072)

随着欧盟一体化的发展，特别是20世纪80年代《申根协定》签订后，欧盟逐渐取消了内部边界控制，成员国居民可以在欧盟范围内没有阻碍地进入其他国家陆地、海域和领空。申根国家范围的扩大在给成员国带来了便利的同时也产生了一些问题，在内部边界不复存在的前提下，成员国不能像以前那样通过边境管理措施控制第三国国民流动，如何消除人员自由流动带来的安全隐患成为欧盟一体化的当务之急。也就是说，在成员国让渡边界控制权力的同时，如果欧盟不能采取有效措施来代替成员国边界管理机制的功能，欧盟就很难使成员国及其民众相信，欧盟一体化可以在促进人员自由流动的前提下，给成员国及整个欧盟带来更高水平的安全保护。为此，欧盟决定在司法与内务合作领域采取进一步一体化改革，以缓解日益严峻的内部人员自由流动同外部边界控制的紧张关系。

一、国家间主义向共同体模式的转变

国家间主义是欧盟司法与内务合作的主要特征。自1975年特里夫集团成立以来，欧盟在该领域的合作主要通过成员国政府间合作的方式展开。[1]但随着建立欧盟内部共同市场政策的确立，以及欧盟“货物、人员、服务和资本自由流动”要求的提出，成员国认识到如果不在移民、边界控制等领域进行协调，他们之间的资本、劳务等生产要素分配将会向不利于欧盟经济均衡的方向发展[2]，同时造成成员国法制分散和社会冲突加剧。

欧盟司法与内务合作机制向共同体模式改革的第一次努力是《申根协定》。由于《单一欧洲法令》要求欧盟在1992年底实现“货物、人员、服务和资本自由流动”，但鉴于当时欧共体12国同步实现自由流动特别是人员的自由流动并不现实，1985年比利时、法国、德国、卢森堡和荷兰五国在申根签署了关于逐步取消共同边界检查的《申根协定》，1990年又签署了在《申根协定》基础上制定的执行规则。《申根协定》和《申根执行协定》制定了消除欧盟内部边界的目标，并针对该目标作出了相应的法律安排，欧盟理事会须采取措施将大约3000页的申根成果同欧盟条约的适当条款加以合并。由于《申根协定》签字国较少，因此一度被认为是比欧共体更有利的决策平台，但是由于持续多年的谈判及实施过程中的种种困难，人们对它的期望大大降低。申根协定签字国与欧盟成员国不一致，不但导致了人们对“多速欧洲”的担心，《申根协定》的纯政府间合作的性质也使其决策缺乏欧盟意义上的民主和法制基础[3]，特别是纯政府间合作在效率上的缺陷，致使《申根协定》在欧共体范围内发挥作用的空间越来越有限。

欧盟司法与内务合作机制改革的第二次努力是《马斯特里赫特条约》(以下简称《马约》)签订之后欧盟对“第三支柱”的共同体化改革。《马约》寻求将欧盟司法与内务合作纳入共同体决策机制，从而打破了欧盟在司法与内务合作方面纯粹的国家间合作模式。《阿姆斯特丹条约》(以下简称《阿约》)生效后，欧盟加大了司法与内务合作改革在操作层面的改革力度。从1999年5月1日到2003年底，司法与内务理事会总共通过了500个文件，而在《马约》生效后的67个月间(1993—1999年)欧盟才只通过了324个相关文件。[4]虽然欧盟司法与内务合作的改革离其共同体化的目标尚有一定距离，但在该领域内有约束力的法案不断增多的事实也说明欧盟在这一领域内的合作正不断深化。然而“第三支柱”相较于严格意义上的共同体决策机制还具有很大特殊性，欧盟成员国在该支柱决策机制中的影响仍十分强大，欧盟机构在处理相关问题方面的权能十分有限。在司法与内务合作行动中占主导地位的是欧盟司法与内务理事会，其司法与内务理事由各国司法与内务部长组成，它实际上扮演政府间行动者的角色，因此欧盟“第三支柱”实际上是以政府间主义为主导的。

2009年生效的《里斯本条约》(以下简称《里约》)在欧盟司法与内务合作改革问题上迈出了重要一步，它取消了欧盟三个支柱的结构，将原来属于第三支柱的司法与内务合作制度纳入《欧洲联盟运行条约》第三部分第五编“自由、安全和公正的区域”之中。为提升欧盟机构在司法与内务合作中的地位和作用，《里约》规定欧盟委员会将享有警务合作和刑事司法合作方面的动议权，欧洲议会可以通过共同决策程序参与所有司法与内务合作领域的决策活动，欧洲法院原则上享有对司法与内务合作领域通过的法案进行评论和解释的权力。同时，为扩大欧盟司法与内务合作改革的成果，《里约》还将申根法律以及联盟在其范围内通过的措施作为希望成为欧盟新成员国的国家在谈判时必须接受的条件。《里约》的改革确立了欧盟超国家机制在司法与内务合作区域中的主导作用。[5]但考虑到成员国在司法与内务合作领域特殊利益的存在，以及他们对自身在该区域权力弱化的担忧，欧盟改革在增强超国家机构作用的同时，也给予成员国根据自身情况决定参与司法与内务合作事项的空间，“更紧密合作”机制的引入在一定程度上缓解了二者之间的矛盾。

二、“更紧密合作”机制的基本构架

随着欧盟的扩大及欧盟机构权能的扩张，尽管欧盟在低层次上的(如技术领域、情报领域等)司法与内务合作取得了一定进展，但成员国间仍缺乏高水平的合作。为提高决策效率，《里约》在“自由、安全和公正的区域”中引入“更紧密合作”机制，该机制介于联盟一体化方式和国家单独行动方式之间，是一种更具弹性的一体化机制，它赋予成员国在特定事项上自主参与欧盟一体化机制的权力。

该机制要求：当出现欧盟理事会无法达成一致的情况时，在至少有9个成员国提出申请的情况下，法令或法令草案应当被提交给欧洲理事会。此时欧盟理事会的立法程序即当中止。在程序中止后4个月内，如欧洲理事会经过讨论达成一致，则应将该法令或草案退回欧盟理事会通过普通立法程序予以通过。如果在4个月期限内，欧洲理事会未能就相关事项达成协议，并且，至少有9个成员国希望在该法令或草案的基础上建立“更紧密合作”，则这些成员国应就此通知欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会。在此情况下，应认为这些国家已经取得了《欧洲联盟条约》第20条第二款以及《欧洲联盟运行条约》第329条第一款规定的准予开展“更紧密合作”的授权，有关“更紧密合作”的条款即可适用，此时欧盟理事会应当授权批准该“更紧密合作”的建立。

该合作框架建立之后欧盟理事会所有成员均可参与合作范围事务之审议，但只有参加“更紧密合作”机制的国家的理事会代表能够参加表决。“更紧密合作”尊重未参与成员国的权能、权利和义务。在“更紧密合作”建立之后，应向所有成员国开放，但成员国参与该合作应当遵守欧盟理事会所规定之参与条件。在遵守参与条件，并遵守在“更紧密合作”框架内业已通过相关法令的情况下，任何其他成员国在任何其他时间有权提出加入之申请。此外，欧盟委员会应向欧洲议会及欧盟理事会定期通报“更紧密合作”的进展情况，并有义务同参与“更紧密合作”的国家一同推动尽可能多的成员国参与该框架。

在《里约》“自由、安全和公正的区域”内，“更紧密合作”适用的范围是刑事司法合作和警务合作领域，在遵守“更紧密合作”的基本运行程序基础上，由于特点和内容方面的差异，上述两个领域内建立“更紧密合作”的条件和程序又有所区别。

在刑事司法合作领域，欧盟刑事司法合作的目的是在相互承认司法判决的原则基础上，就含有跨境因素的刑事司法事项开展合作，促使成员国在刑事司法领域的国内法律和法规的趋同。刑事司法领域的合作措施应遵循联盟的共同决策程序，但如某一理事会成员认为上述决策通过的法令可能会影响其“刑事司法体系的根本方面”，则该成员国可以要求将该法令草案提交欧洲理事会讨论，在此情况下，普通立法程序即当中止。在中止后4个月内，欧洲理事会如果就该问题达成一致，则该草案即退回欧盟理事会，普通立法程序继续进行。如果欧洲理事会未能达成一致，则允许成员国在此领域建立“更紧密合作”机制。

在警务合作领域，欧盟的警务合作政策主要涉及成员国主管机构在警务、海关及其他涉及预防、侦查刑事犯罪问题上展开合作。欧盟理事会根据一项特别立法程序，可就成员国主管机构之间的合作行动制定措施，理事会应当在咨询欧洲议会后以一致通过方式采取行动，一旦理事会在决定采取某项特别立法措施时不能通过一致方式采取行动，则此时《里约》允许成员国在此问题上建立“更紧密合作”机制。但与刑事司法合作不同的是，《欧洲联盟运行条约》规定欧盟在警务合作领域建立的“更紧密合作”不应被适用于对申根法律文件的修改或修正。

三、成员国在欧盟司法与内务合作领域的特殊利益

需要指出的是，虽然《里约》在司法与内务合作领域的改革问题上作出了很大努力，但其改革并非完全彻底。成员国司法和边境管理制度的差异迫切要求他们在欧盟层面上加强协作，但司法与内务又属于独立主权国家的内部事务，因而又不能完全适用共同体方法处理。各成员国不同的利益以及由此产生的分歧使采取国家间合作模式的司法与内务合作决策效率低下。在成员国方面，英国一致极力反对将《申根协定》同“第三支柱”合并已实现一体化。除英国和爱尔兰不是《申根协定》的签字国，不受申根成果的约束外，其他成员国也通过“议定书”和“声明”等形式寻求在司法与内务合作领域的“灵活性”做法，这种“灵活性”的做法无疑将使欧盟建立“自由、安全和公正的区域”的目标产生分离和破碎的风险，但如果缺乏成员国的支持，欧盟的司法内务合作改革同样无法取得进展，如何协调二者关系成为欧盟面临的难题。

鉴于1992年爱丁堡欧洲理事会会议确立了丹麦在与公民资格、经济与货币联盟、防务政策及司法和内务有关方面的特殊立场，以及英国与爱尔兰长期存在的与欧盟国家不同的司法与内务合作传统，如果在《里约》框架下继续沿用这些特殊立场将极大限制欧盟“自由、安全和公正的区域”法律框架的完整性，但如果不考虑这些国家的特殊传统，欧盟司法与内务改革的成果将无法在欧盟范围内得到有效实施。因此，欧盟在《关于丹麦立场的议定书》以及《关于英国和爱尔兰在有关自由、安全和正义的区域方面的立场的议定书》中决定在尊重三国“特殊立场”的前提下，为它们提供一种选择参与欧盟刑事司法合作及警务合作政策的可能性，该议定书首先肯定了丹麦、英国和爱尔兰在自由、安全和公正的区域不受联盟法约束的基本政策。《欧洲联盟运行条约》第三部分第五编(司法与内务合作领域)的任何规定、根据该编通过的任何措施、联盟根据该编与国际社会缔结的任何国际协议、欧洲联盟法院为解释此类条款或措施而作出的任何裁决，对三国均不具有约束力，且除联盟机构的行政开支外，三国不承担联盟为实施上述措施而产生的任何财政后果。

三国在参与欧盟刑事司法合作、警务合作措施方面享有一定的自由立场：(1)在涉及第五编所涵盖的申根法律为基础的建议或动议中，在理事会对已作出决定的6个月内，丹麦应决定是否在国内法上实施上述措施，如果丹麦决定实施，该措施将为丹麦及其他接受此类措施约束的成员国之间创设一项国际法上的义务，否则，上述成员国应与丹麦考虑采取其他适当的措施。(2)丹麦在任何时间，享有在其认为适当的情况下以通知的形式向其他成员国表示其愿意接受欧洲联盟框架下所有或者部分相关措施的权利，一旦上述通知生效，与该接受相关的全部申根法律以及根据申根法律采取的措施将作为联盟法对丹麦产生约束力，且上述丹麦发出的接受通知，一旦作出即具有不可撤销的效力。(3)英国和爱尔兰在符合根据《欧洲联盟运行条约》第70条(对欧盟在自由、安全和公正的区域内政策的实施进行评估的条款)通过的措施为其设立的条件时，可以参与对第三部分第五编所涵盖领域欧盟政策的实施进行评估。(4)爱尔兰的自由立场不适用于联盟依据《欧洲联盟运行条约》第75条(关于预防和打击恐怖主义及其相关活动方面)以普通立法程序确定的行政措施框架以及实施法律保障的必要条款，同时，爱尔兰还可以以书面形式通知理事会表示其不再接受《关于英国和爱尔兰在有关自由、安全和公正的区域方面的立场的议定书》规定之自由立场的意愿。(5)在委员会根据《欧洲联盟运行条约》第三部分第五编向理事会提出建议或动议之后3个月内，在拟议中措施允许的情况下，丹麦、英国及爱尔兰可书面通知理事会希望参与此类任何拟议中的措施的讨论，并适用该类措施；三国也可以在前述措施通过后的任意时间，以通知的形式向理事会及委员会表达其希望接受该措施的意愿，在此种情况下，理事会可以依据“更紧密合作”的程序对该措施作出修订后予以适用。(6)根据《欧洲联盟运行条约》第三部分第五编提议或者通过的某项规则，如果理事会认为由于三国不参加现有该措施的修订版本将导致其他成员国或者联盟无法使用该措施，则理事会可以敦促其接受该措施。如果三国在截止日期之前未发出通知，则现有措施将不对其适用，理事会经委员会提议可以经特定多数方式决定三国承担由于其停止参加现有措施而导致的必要的以及不可避免的直接财政后果。

四、“更紧密合作”机制存在的问题和出路

可以说，各成员国的利益差异和政策分歧，是造成欧盟司法与内务合作发展缓慢的主要原因。相应地，由于缺乏成员国支持，加之成员国内部司法分散的传统，使得欧盟推进司法与内务合作改革变得举步维艰。“更紧密合作”机制的引入旨在为成员国在欧盟领域内采取合作提供更有效的决策空间。它允许成员国就司法与内务问题采取渐进式的合作，通过鼓励一部分成员国率先采取相关措施建立共同体意义上的试行机制，扩大一体化的影响，进而促使具有特殊利益的国家在观察、评估的基础上加入该机制。

这项改革体现了欧盟的灵活策略，但不应忽视的是，“更紧密合作”机制仍存在一些问题，主要表现在：(1)“更紧密合作”机制的适用范围有限，它并不适用于整个司法与内务合作领域，仅涉及刑事司法合作与警务合作两个领域，丹麦、英国、爱尔兰等国在其他领域仍享有绝对的特殊立场，而且可以采取有别于共同体机制作出的独立措施。(2)欧盟机构在“更紧密合作”机制中的权能受到一定程度的限制，这无疑使欧盟超国家机制在决策中的作用大打折扣，如《欧洲联盟运转条约》第276条规定：“在行使与条约第三部分第五编第四章(刑事司法合作)与第五章(警务合作)规定相关权利时，欧盟法院无权审查成员国警察或其他执法部门所采取行动的合法性或否符合均衡原则，也无权审查成员国所负担的维持公共秩序和保卫内部安全的责任。”(3)国家间主义在“更紧密合作”机制中仍具有较大的影响，共同体决策机制虽然在适用范围上有所扩大，但并没有取得主导地位，“一致通过”方式仍是刑事司法合作与警务合作的首选决策方式，在刑事司法合作和警务合作政策的执行过程中，成员国主管当局享有采取强制措施的专属权利。

欧盟在经济领域的一体化已经达到相当高的程度，而政治领域的一体化相对滞后。事实上，欧洲公民对超国家机构的政治认同正在不断增强。经过政治的社会化过程以及学习和习惯的原因，公民逐渐接受和认同欧盟作为整个政治版图一部分的事实。但欧盟成员国之间的差异也明显存在，在欧盟东扩过程中，由于中东欧国家在价值、人权、司法、警务等方面达不到欧盟的要求，欧盟在司法与内务领域向这些申请入盟的国家施加了很大压力，《关于将申根法律纳入欧洲联盟框架的议定书》规定，申根法律及在其范围之内由联盟机构通过的措施应视为候选成员国加入联盟时必须全部接受的法律。必须指出，司法与内务合作发展程度和范围深受欧洲公民的政治认同影响，欧盟提出“欧洲公民”的概念，以及对东欧新加盟国家提出的更高水平的合作要求都是为了塑造成员国对一体化的认同感。自由、安全和公正的区域的建立更大程度上依赖于欧盟作为超国家机制价值理念，成员国在司法与内务合作能够接受欧盟超国家机构的主导地位将是此次改革能否成功的关键。虽然以目前欧盟司法与内务合作的发展水平和性质来看，政府间主义仍然是一个对其具有较强解释力的理论工具，但是，由于欧盟司法与内务合作产生和发展进程本身所具有的多面性和复杂性，以政府间主义为基础的司法与内务合作正逐渐让位于联盟机制控制下的自由、安全和公正的区域。

参考文献：

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[3]方长平.欧盟司法与内务合作：动力、机制与问题[J].欧洲,2000(6):55.

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[5]高利平.欧洲司法和内务运行机制[J].国际资料信息,2011(9):3-4.