论我国商业银行个人理财业务法律监管制度的完善

2014-03-21杜云

安阳工学院学报 2014年5期

关键词：分业理财产品商业银行

杜云

（河南财经政法大学民商经济法学院，郑州 450000）

论我国商业银行个人理财业务法律监管制度的完善

杜云

（河南财经政法大学民商经济法学院，郑州 450000）

我国商业银行个人理财业务在飞速发展的同时各种问题也日益暴露：监管法规不完善；监管模式滞后，监管职能重叠；客户利益得不到充分保障。这些行为不但对于商业银行个人理财业务健康发展有所阻碍，甚至对我国金融稳定也有所影响。我国应从改革金融监管方式、发挥银行业协会的自律监管作用、加强配套法律实施细则的制定、调整监管专业分工等方面完善我国商业银行个人理财业务法律监管制度。

商业银行；个人理财；法律监管

近年来，中国经济快速发展，居民整体财富水平提高，居民对个人理财业务投资及财富管理业务有着大量的需求。由于银行开展个人理财业务具有其天然的优势，很多民众在寻求避险因素的驱动下把目光投向了银行个人理财市场。但是目前我国商业银行个人理财业务监管存在监管法规不完善、分业监管体系造成监管交叉与留白现象并存以及投资者保护滞后等问题。这使得在商业银行个人理财业务蓬勃发展的同时，一系列的问题和纠纷也接踵而至，并且直接影响了我国金融市场的稳定。基于这样的背景，为了保障投资者利益，为了促进金融市场的健康发展完善我国商业银行个人理财业务法律监管制度必须提上日程。

一、我国商业银行个人理财业务法律监管现状及存在的问题

（一）监管协调机制不完善

我国金融监管体制大概经历了三个阶段：1984-1992年间是金融综合监管阶段；1992-2003年间，我国实行由中国人民银行、证监会和保监会开展的分业监管阶段；2003年至今，则是由银监会、保监会、证监会分业监管的阶段。

根据承担金融监管职责的机构的多少来划分，金融监管体制的划分可有一元化与多元化监管体制。一元化的监管体制是由一个统一的监管机构实施对所有的金融市场、金融产品和金融机构的监管，在这种体制下实行的是高度集中的单一型监管体制。我国目前实行的是多元化监管体制即金融分业监管模式，在多元化监管体制下，不同的金融市场以及不同金融机构由不同的监管机构负责监管。这些监管机构之在各自范围内履行自己的监管职责，并不存在相互隶属的关系。

在我国目前分业经营、分业监管的体制下，各个监管机构监管指向的是金融机构本身而不是金融机构的某项业务或某种产品，在对特定金融机构进行指向性监管的基础上，监管机构的监管权力才延伸到该特定类型金融机构所推出的个人理财业务。实践中并不只有商业银行推出个人理财业务，存在着大量由不同金融机构推出的在广泛意义上法律性质相同的理财产品，但是由于多元化的金融监管体制以及法律上的空白，使得作为其开发机构的证券公司、商业银行、信托公司、保险公司、基金管理公司等金融机构接受不同金融机构的监管，造就了理财业务监管规则多头并举的格局。同时，法律法规也没有明确各监管机构之间应当如何协调,这就产生了监管过度与监管不足并存的现象。商业银行个人理财业务理财交易工具多样，涉及行业广泛,这就涉及了多个监管部门。而各金融监管机构属于同一等级,如果缺乏监管协调机制,当理财业务纠纷存在利益冲突时容易产生相互推诿的现象。这就表明对各监管机关的协调机制进行完善的重要性和紧迫性。

我国目前分业监管体制下,商业银行个人理财业务与保险理财业务以及证券公司理财业务的监管标准并不一致,监管标准有所差异，这就造成了各类金融机构理财业务的不平等竞争和金融秩序的混乱。同时我国的金融分业监管体制使金融监管的力量过于分散,各金融监管部门之间缺乏协调,这样,容易造成监管权利的真空或者重叠,不利于商业银行个人理财业务市场的监督和管理,加大了银行个人理财产品的法律风险。

（二）行业自律组织缺失

对于一个国家金融体系的稳定，行业自律发挥着极为重要的作用。“自律是指同一行业的从业者组织，基于共同利益，制定规定，自我约束，实现本行业内部的自我监管，以保护自身利益并促进本行业的发展。”个人理财业务是不同于商业银行传统业务的一类新兴的商业银行业务，其在业务内容、经营特点等方面都有独到之处，这些独有的特点也造就了其蕴含的法律风险的复杂性和法律风险传导机制的特殊性。因此，鉴于个人理财业务的新型性、专业性和法律风险的复杂性，专门设立中国银行业协会理财分会是很有必要的。作为银行业的自律组织，中国银行业协会本应协助政府监管，与政府一同维护银行业的稳定发展，但我国银行业协会并没有将商业银行个人理财业务的行业准入标准、风险提示、信息披露、违规处罚等纳入自律范围，没有很好地履行自律性监督功能以达到强化自律和互律。

另外，银行个人理财业务涉及的法律主体众多，涉及的法律关系复杂，面临着的法律风险众多，然而中国银监会的“理财资格”认证刚刚起步，也没有成立银行个人理财从业人员协会等自律性组织，对于银行理财人员的特殊勤勉义务与忠实义务缺乏规定，这种状况显然不利于商业银行个人理财业务的健康稳定运营。

（三）监管法规不完善

首先，我国目前缺乏关于个人理财业务主体资格、产品设计与销售、风险控制等方面的法律规定，这种状况使得我国商业银行个人理财业务不能得到有效的监管。商业银行个人理财业务通常与金融衍生品交易有密切的联系,承担了类似资产保值增值和风险规避的功能,因而这在实际交易过程中会使得理财业务与金融衍生品交易出现法律法规上的趋同或者混合,如果产生跨行业投资风险,并没有相应的法律法规作为依据来进行规制。理财业务常常涉及跨行业的投资，而这又会有很高的风险,为了有效保障理财资金和客户收益的安全，监管部门需要规范可以开展这类理财业务的商业银行的资质,同时需要规范其理财业务从业人员的专业资质。

其次，我国目前监管法规不完善，各监管机关并不知道应当制定怎样的标准对个人理财业务的各个环节进行监管,同时也使得监管过程中法律依据的欠缺。个人理财业务监管的无法可依,不仅导致了监管行为的无序状态,而且导致了个人理财市场的混乱。比如,银监会并没有具体规定可以从事个人理财业务的商业银行的主体资格,也没有规定严格的资格审查过程和进行必要的资格条件限制,因而目前是任何商业银行都可以从事理财业务,甚至很多银行的分支机构也独立发行理财产品,这不仅导致了我国个人理财产品市场的混乱,而且使得投资者的利益根本无法得到充分保护,也不利于金融市场的稳定和进一步发展。

再者，我国监管法规中规定的信息披露制度不完善。目前我国对于理财产品的信息披露仅仅局限于理财产品的相关信息，并不包括商业银行的相关财务状况信息，以及与理财产品相类似的其他理财产品的相关信息等对于客户进行投资选择十分重要的信息。在理财业务中，与理财业务相关的许多信息如具体负责部门，经营管理人员情况，拟投资产品背景等对客户来说也很重要，并且对于不同类型的理财业务，客户的信息需求也有所不同。因此，进一步拓宽理财产品信息披露范围十分必要。在理财业务中，银行与客户双方信息处于不对称的状态，只有建立完善的理财业务信息披露制度才能有效保障理财客户的利益不受侵害。

（四）分业监管模式滞后

我国目前的这种分业经营、分业监管的模式使得我国政府对金融业的管制力度比较大，严重制约了金融创新的发展速度,限制了商业银行个人理财业务发展的速度和空间。在这种模式下，由于相关法律的限制，商业银行在开展业务与理财筹集资金运营上有很大限制。例如，商业银行被禁止开展证券、信托和保险业务，而商业银行理财业务筹集到的资金也只能在债券市场、货币市场和外汇市场上运营。这一系列的禁止限制不仅制约了商业银行个人理财业务市场的发展，在一定程度上也导致了目前商业银行个人理财产品的同质化。

在这种监管模式下，商业银行不能涉足其他金融业务，不能向其他金融机构、企业或者非自用不动产投资,银行、证券、保险三大市场相互割裂,这就使得一些与资本市场相关联的个人理财业务无法开展,制约了理财业务的发展领域。我国金融监管政策使得商业银行个人理财业务现阶段只能停留在较低的层面操作即咨询、建议或投资方案设计等层面,银行无法直接利用证券和保险这两个市场为客户实现资产保值增值,缺乏真正意义上的综合理财服务,这与发达国家金融机构成熟的个人理财理念相去甚远。

另外，随着近年来商业银行个人理财业务的迅速发展,一些新型理财产品的投资范围已延伸至银行业可直接投资的各类领域，已突破了传统的投资范围。这些新型理财产品有投资于银行间市场的债券型、有投资于已贴现银行承兑汇票的票据投资型、有投资于信托贷款项目的信托投资型、有投资于资本市场的新股申购型和基金组合型、有与汇率利率及各种指数挂钩型等等。除此之外，还出现了投资标的延伸至境外的金融产品、与境外金融机构合作开发的产品以及一系列收益与股价、期货指数直接挂钩的理财产品等。这些新型银行理财产品可以认为是目前我国银行业已经超越“分业经营”体制约束的主要表现。金融监管机构和一些专家学者均认为商业银行这些结构型理财产品的出现实质上已经使我国商业银行迈入混业经营的范围，在这种现实下仍坚持旧有的监管体制不利于进行监管和进行风险控制。

我国应当分析和借鉴发达国家实行的金融混业和宽松的金融管制政策,进一步保障和促进个人理财业务的繁荣和稳定,使其投资领域更加多元化,发展空间和前景更加广阔。

二、完善我国商业银行个人理财业务法律监管的措施

（一）改革金融监管方式

在我国目前的分业经营、分业监管的体制下,各监管部门只是针对其行业内部的各类机构进行监管,即银监会负责监管各个金融机构的业务活动；证监会负责监管各证券公司的各类债券、证券的发行和销售活动；保监会负责各保险公司及保险产品的监管。如前所述，随着理财业务的发展，各种新型跨行业理财产品大量出现,分业监管体制已经不能适应理财业务的发展现状。在这种情形下，我国应该突破“分业经营、分业监管”模式，允许银行混业经营,并建立适应我国的金融市场现状的混业经营银行监管体制,以适应现代商业银行个人理财业务的发展趋势。

第一，我们可以借鉴发达国家金融监管的先进经验,在银监会、证监会、保监会之上设立专门的金融监管委员会,由其对商业银行个人理财业务市场进行全方位监管,由其负责协调各个具体监管部门的协同合作,从而积极预防和解决监管漏洞并尽可能消除各个监管部门利益冲突的产生。为了有效地实施监管职责，金融监管委员会需要设立预警机制，将风险控制在萌芽状态，加强对重大风险的早期识别；需要明晰监管责任，加强商业银行个人理财业务风险管理；需要建立信息交流平台，提高监管有效性。

第二，逐步建立新的监管体制和监管方式，把握好各监管机构监管的力度,进一步鼓励银行进行合理高效的理财产品创新。对于商业银行推出的跨行业理财产品,监管部门应当进行市场准入把关，对这种金融创新行为进行规范和引导,从而使得我国的金融市场既稳定规范又具有活力。对于这种新型的跨行业的理财产品,各金融监管机构还应当在协调一致的基础上清晰界定各自的职责范围,负责好各自行业范围内的相应理财产品内容的监管。

第三，应当适度赋予地方银监局一定的监管主动权。由于地方监管人员对其当地商业银行的了解更加深入,他们在监管过程中收集和处理信息的效率也要高于国家监管机关,因而赋权让地方银监局对商业银行具体理财业务行为进行监管也更加直接和有效。

（二）发挥银行业协会的自律监管作用

自律监管机构是通过制度公约、章程、准则、细则,对金融市场活动进行自我监管的组织。行业协会,在金融产品的交易中承担着非常重要的一线监管责任,通过对共同利益的认可建立起来的自律组织,往往比政府更加了解市场的特点、需求和矛盾,能够在更大程度上协调强制性制度变迁中内在的矛后与冲突。因此,积极培育市场自律组织,充分发挥其积极性和主动性,是现代金融监管的必然要求。

在完善商业银行个人理财业务监管法律法规时,应当明确规定行业协会作为自律监管部门的在监管方面的服务、协调职能,从而保证行业协会能够配合好监管机构依法履行自己职责。其具体职能可以包括:第一，对商业银行个人理财产品交易活动的监管权,包括对商业银行在个人理财产品开发、销售操作中的内控机制、风险管理、信息披露的审查权等。第二，对违法违规的商业银行会员的监管权。银行业协会作为银行业自治组织，维护行业整体利益是其应有之责,对于损害行业整体利益的个别商业银行会员的行为,协会有权进行自律性惩戒。银行业协会的自律性惩戒措施,应当通过会员大会的方式做出并由商业银行会员投票通过,其他任何机构、组织和个人均不得干涉。对于商业银行会员的违法行为，行业协会可以向有权的行政、司法机关提出查处建议;对于损害行业整体利益的行为,行业协会还可以直接代表商业银行会员向人民法院提出代表诉讼。

银行业协会是一种自我管理、规范和约束的民间自治性组织，这种民间组织在商业银行的监管中具有不可忽视的作用。银行业协会可以制定自律性行业规则，成员之间就共同预防和控制商业银行操作风险方面达成共识，共同实施。

（三）加强配套法律实施细则的制定

监管部门应当在《商业银行法》等相关法律法规的基础上,制定具体完善的实施细则，以实现依法监管。

第一，监管部门可以通过颁发理财业务许可证的形式，规范从事理财业务的商业银行的主体资格。对于主要从事固定收益类理财业务和保本浮动收益类理财业务的银行,监管部门可以从银行净资产与其未清偿理财产品余额的比率、资金流动率等指标对其加以规制。对于从事非保本浮动收益类理财业务的商业银行,监管部门应当从其理财资金的实际运作过程和理财业绩等方面对其加以规制。对于承销理财产品的商业银行,监管部门应当根据其承销的理财产品所归属的具体行业去具体确定其应当遵守或者参照的规定。由于商业银行的分支机构缺乏独立性,因此它不能成为理财产品的发行和申报主体,对此监管机关也应当加以明确,从而降低个人理财业务法律风险产生的可能性。

第二,监管部门应当适时制定和出台必要的配套政策和规章以解决法律风险管理中存在的突出问题。比如,对于变相高息揽储等不正当的竞争行为,监管部门应当开展有针对性的监管,防止商业银行借用理财业务进行违法违规操作。对于虚假宣传、误导欺骗客户等行为,监管部门应当对其实行市场禁入等措施,严重的交由司法机关处理,对银行的违法违规行为进行严格处罚,增加其违法违规成本,进而规范个人理财业务的市场秩序。

第三，完善商业银行个人理财业务信息披露制度。商业银行个人理财信息披露应当包括销售理财产品时的告知义务与理财产品存续期间的信息披露。首先，商业银行在销售理财产品时，不仅需要向客户披露理财产品的投资方向、具体投资品种以及投资比例等有关投资管理信息，而且还应当提供理财产品实际运作管理团队人员的组成与资质等相关信息。其次，在理财计划协议签订之后，商业银行应当持续向客户提供其所持有的所有相关理财产品的信息，这些信息应包括理财产品的价值变动、收入和费用、期末资产估值等情况；商业银行自身的重要经营情况、管理运作理财资产团队的重要变化情况；以及可能对投资者权益或者投资收益等产生重大影响的突发事件等。

（四）调整监管专业分工

鉴于当今经济全球化的发展趋势,为了增强我国商业银行的竞争力，金融监管部门应当顺应我国金融创新的趋势,积极推进法律制度政策创新,改革分业经营体制,实行混业经营,逐步扩大商业银行个人理财业务的投资领域和投资范围。这种改革虽然是大势所趋，但是在我国短时间内彻底改变分业经营和分业监管的现状是不现实的,在过渡期内,监管部门可以加强内部机构的专业化分工,以实现对商业银行个人理财业务全方位专业化的统一监管。例如,在监管部门内部,可以根据理财产品所涉及的行业,进行专业化分工,针对行业特点,相应的设立具有证券、保险、基金等行业专业知识和技能的监管队伍。

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