论我国消费者公益诉讼制度之构建

刘少军，李奎连

（安徽大学，安徽 合肥 230601）

一、消费者公益诉讼及相关概念

（一）公益诉讼的内涵

公益诉讼是一种为维护公共利益而由特定主体向法院提起的诉讼。日本学者小岛武司认为“所谓的公益诉讼只是民事诉讼领域内特有的概念。”[1]马怀德教授则认为公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。[2]而且，根据《民事诉讼法》的规定只有污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为才在民事公益诉讼的范围之内，笔者比较赞同马怀德教授的分类，其他的没有写人《民事诉讼法》的应属于行政公益诉讼。

（二）民事公益诉讼的概念

民事公益诉讼是指由法律规定的机关和有关组织针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为向法院提起的民事诉讼。根据《民事诉讼法》第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的国家机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。因此，提起民事公益诉讼的主体只限于法律规定的国家机关和有关组织，而不包括公民个人。民事公益诉讼的受案范围只限于污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。

（三）消费者公益诉讼的界定

所谓消费者公益诉讼，是指由法律规定的国家机关和有关组织针对侵害众多消费者合法权益的损害社会公共利益的行为依照民事诉讼法的规定向人民法院提起的民事诉讼。目前，侵害消费者合法权益的行为主要表现为生产假冒伪劣产品、提供低劣服务和市场垄断等，所以消费者公益诉讼的范围主要涵盖了产品质量和市场垄断等案件。

二、我国消费者公益诉讼实践

（一）消费者公益诉讼典型案例

法学硕士郝劲松2年内提起的9个公益诉讼案件仅有2个获得胜诉；而自1996年状告龙岩市邮电局不按夜间长途电话减半收费规定而全价收费以来，被誉为“中国公益诉讼创始人”的丘建东10年中提起了22起公益诉讼，其中胜诉或促使垄断企业改正不合理制度的只有4件。[3]由此可见，我国关于公益诉讼的案件胜诉率并不高，但是它却表明民事公益诉讼已经通过实践进入公众视野，公众的责任意识和权利意识已经觉醒，民事公益诉讼已经成为舆论的焦点之一。

（二）国家机关对公益诉讼运行机制的探索

2005年12月3日，国务院通过的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二十七项指出“健全社会监督机制……发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”贵阳市人大于2009年制定了《贵阳市促进生态文明建设条例》，云南省高级法院于2009年5月通过了《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》。这都是《民事诉讼法》在修改之前各地针对污染环境问题的制度化探索，反映出我国环境污染问题日益突出，社会公共利益亟待维护。全国各地关于环境保护和环境公益诉讼的有益尝试，对于消费者公益诉讼的制度化具有一定的借鉴意义。

三、具体制度构想

（一）诉讼主体

1.受害人的确定

根据《民事诉讼法》及相关法律的规定，人数众多一般是指在10人以上。在有受害消费者的案件中，由于消费者公益诉讼案件涉及面非常广泛，如果案件影响范围相对比较小，人数在10人以上，但是可以明确确定具体人数，那么法律规定的国家机关和相关社会组织在提起公益诉讼之前应当及时通知受害消费者，并进行登记；如果案件牵涉的人员非常广，具体的人数无法确定，那么法律规定的国家机关和相关社会组织在提起公益诉讼之前应当及时通过大众媒体进行公告，说明案件情况和诉讼请求，通知受害消费者在一定期限内到法院登记。如果在市场垄断案件中没有具体的受害消费者，那么法律规定的国家机关和相关社会组织在掌握相关证据后就可以直接提起消费者公益诉讼。

2.原告的范围

根据《民事诉讼法》第55条的规定，法律规定的国家机关和相关社会组织是消费者公益诉讼的原告。《消费者权益保护法》、《产品质量法》和《反垄断法》规定，国家反垄断委员会、工商管理部门、质量监督部门和卫生部门等国家机关可以充当消费者公益诉讼案件的原告。《民事诉讼法》第十四条规定，人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。《人民检察院组织法》第四条的规定，检察机关有义务保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。检察机关作为公益诉讼的原告也是世界上很多国家的普遍做法，所以检察机关作为消费者公益诉讼的原告于法有据。在我国只有经过民政部门登记的社会团体组织才是合法的，例如消费者保护组织、工商业行业协会等等。这些社会公益组织成立的目的就是为了维护相关社会公共利益的，因此他们可以成为民事公益诉讼的原告。公益律师具有专业的法律知识和娴熟的诉讼技巧，并且作为整个社会公益力量的组成部分，社会公益组织可以吸收其作为为公益诉讼主体。

3.被告人的范围

根据《消费者权益保护法》第3条规定，经营者是指为消费者提供其生产、销售的商品或者提供服务的人。根据《产品质量法》第2条的规定，产品质量案件的被告人应当包括产品的生产者和销售者。根据《反垄断法》第2条、第3条的规定，在我国境内从事经济活动的经营者可以成为被告人。因此，可以成为消费者公益诉讼案件被告人的主要有产品的生产者、产品的销售者以及服务的提供者。

（二）受案范围

1.产品质量案件

根据《产品质量法》和《消费者权益保护法》的规定，产品质量案件主要表现为生产和销售假冒伪劣产品、提供劣质服务，严重损害广大消费者的利益。其的特点是案件牵涉面广，涉及的人数众多，而且潜在的受影响的人数是难以确定和估算。消费者购买的产品大部分都是和消费者日常生活息息相关的，如有毒有害食品的问题，不但危害严重，影响广大的社会公众,而且面对有毒有害食品带来的损失，受损害者会被“五难”所困。①所谓“五难”是指“举证难、鉴定难、索赔难、诉讼难、冲破地方保护难”。参见《上半年消费投诉呈九大特点》, 载《法制日报》2002年8月13日版。

2.市场垄断案件

市场垄断主要表现为具有垄断地位的公用企业凭借垄断地位任意抬高价格、收取不合理的费用，损害社会公众利益。目前我国的邮政、供水、供气、通信、交通运输等行业是由政府部门或企事业单位垄断经营的，他们凭借自己的市场垄断地位，通过提高价格、捆绑销售、不合理分摊损耗等各种手段，来维护高额利润，这些行为明显侵犯了广大消费者的知情权、公平交易权和自主选择，而广大消费者个体由于力单势薄，无法与这些具有市场垄断地位的公用企业形成对抗，只好被迫接受价高质次的产品或服务。例如供电部门随意提高电价，所谓的听证会演变成了“听涨会”。

（三）举证责任承担

在民事诉讼中有两种举证规则，包括一般举证规则和特殊举证规则。根据《民事诉讼法》的64条规定：当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。所以在一般的消费者公益诉讼案件中，就要遵守《民事诉讼法》关于举证责任的一般性规定，即谁主张谁举证。

在消费者公益诉讼案件中只有三种情况存在举证责任倒置。一是最高人民法院的《证据解释》第4条的规定，因缺陷产品致人损害的诉讼中，由生产者就法律规定的免责事由承担举证责任。二是《产品质量法》第42条规定，由于销售者的过错使产品存在缺陷，造成人身、他人财产损害的，销售者应当承担赔偿责任。销售者不能指明缺陷产品的生产者也不能指明缺陷产品的供货者的，销售者应当承担赔偿责任。三是《反垄断法》第15条规定，经营者要对其达成的协议就法律规定的免责事由承担举证责任。

此外，最高人民法院的《证据解释》第7条规定“人民法院可以根据公平原则和诚实信用原则综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担”。举证责任的自由裁量只会在在非常特殊的情况下发生，在消费者公益诉讼的案件中，若是存在既无法适用一般的举证规则也无法适用举证责任倒置的规则，那么人民法院也可以根据公平原则和诚实信用原则综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担

（四）诉讼时效

诉讼时效是指权利人于一定期间内部行使请求人民法院保护其权利的请求，就丧失请求人民法院保护期民事权利的权利的法律规定。[4]《民法通则》第135条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为两年，法律另有规定的除外。诉讼时效分为一般诉讼时效和特别诉讼时效。一般诉讼时效，又称普遍诉讼时效，是指民法上统一规定的适用于法律没有特别规定的各种民事法律关系的诉讼时效。根据《民法通则》规定，一般诉讼时效为两年。消费者公益诉讼的时效适用于一般诉讼时效的规定。特别诉讼时效，是指由民法或者单行法特别规定的适用于法律特别规定的民事关系的诉讼时效。与消费者公益诉讼时效相关的特别的法律规定主要有：《民法通则》第136条关于出售不合格商品为声明的，诉讼时效为1年；《产品质量法》第45条第二款之规定，因产品存在缺陷造成损害要求赔偿的请求权，在造成损害的缺陷产品交付最初消费者满十年丧失，但是，尚未超过明示的安全使用期的除外。

（五）判决效力

由于消费者公益诉讼的影响范围广，牵涉牵涉人数多，所以案件就有可能出现受害的消费者数量不能确定的问题。在受害消费人数可以确定的案件中，人民法院做出的裁判对全体受害消费者都具有约束力。在人数不能确定的消费者公益诉讼案件中，人民法院的裁判具有两个层面的效力：第一层，对于已经进行登记的全体受害消费者都具有约束力。这是从法院裁判的既判力角度考虑的，已经登记的受害消费者不可以再就其主张向法院重新提起诉讼。第二层，对尚未参加登记的受害消费者有预决效力。即在案件裁判以后，为参加登记的受害消费者在诉讼时效期间内向人民法院提起民事诉讼，人民法院认为其诉讼请求成立的，可以裁定对未参加登记的受害消费者适用人民法院已经做出的判决、裁定，而无须另行裁判。

（六）激励措施

消费者公益诉讼虽然是一种公益活动，但是仍应该对也消费者公益诉讼案件的原告采取一些激励措施，不仅可以提高他们的积极性，而且还可以解决部分办案经费问题。对于公益诉讼原告给予一定的奖励是国外普遍的做法，我国也可以借鉴，首先可以从胜诉的赔偿金中抽出一小部分给案件的原告；其次还可以建立相应的惩罚性赔偿制度，把这种超出法院作出的赔偿数额的罚款判给案件原告；最后国家还可以建立专项资金，在案件胜诉后给予原件原告一定奖励。这样不仅有利于打击危害社会公共利益的行为以及时维护社会公共利益，而且还可以解决公益诉讼案件原告办案经费问题。

[1][日]小岛武司.司法制度的历史与未来[M].汪祖兴,译.北京:法律出版社,2000:141.

[2]马怀德.公益行政诉讼——维护公共利益的司法方式[J].方圆,2001(11).

[3]许浩.郝劲松：败诉也是好事[J].中国经济周刊,2006(48):32.

[4]郭明瑞.民法[M].北京:高等教育出版社,2007:144.