中国“社会反腐”的现状与瞭望——以《联合国反腐败公约》为视角

兰翔天

（中国政法大学，北京 100088）

中国“社会反腐”的现状与瞭望
——以《联合国反腐败公约》为视角

兰翔天

（中国政法大学，北京 100088）

社会反腐是国家机关以外的社会主体对反腐败工作的参与，能够弥补国家反腐自身的局限与不足。《联合国反腐败公约》非常重视社会力量对反腐败的参与，要求缔约国采取具体措施保障反腐败的社会参与。尽管中国已经建立起较为完善的社会反腐制度，但仍有改进之处。网络时代的到来促使中国社会反腐进入新的阶段，中国应当采取措施保障、引导社会力量参与反腐败工作。

《联合国反腐败公约》；社会反腐；网络反腐

社会反腐是指国家机关（在我国还包括执政党）以外的公民、组织等社会主体对预防、查处、根除腐败的参与。与传统的国家反腐败相比，社会反腐是一种“异体反腐”，可以很好地弥补国家反腐这种“自体反腐”的局限。在《联合国反腐败公约》中，社会参与反腐败是公约的重要内容，也应当成为每一个缔约国反腐败体系的重要组成部分。在中国国家层面的反腐倡廉体系中，社会力量的作用已经受到了重视，并体现在许多反腐败的具体制度中。近年来，随着党和国家对民意的重视以及信息网络的发展，中国民众参与反腐的热情不断高涨，帮助国家查处一批腐败的大案要案，社会力量在反腐败中的作用进一步凸显，而与此同时，社会反腐本身的软肋和伴随的不良现象也偶有显现。本文将结合 《联合国反腐败公约》的规定，解读中国社会反腐的现状，并对其现存问题的解决及未来发展趋势提出自己的看法。

一、《联合国反腐败公约》中社会反腐的规定

“铭记预防和根除腐败是所有各国的责任，而且各国应当相互合作，同时应当有公共部门以外的个人和团体的支持和参与，例如民间社会、非政府组织和社区组织的支持和参与，只有这样，这方面的工作才能行之有效”，公约序言中的这段内容首先肯定了社会力量在反腐败中应有的地位，各缔约国应当认识到社会力量的参与是预防和根除腐败不可或缺的一环。公约的第2章“预防措施”第13条“社会参与”专门规定了缔约国应当采取适当措施拖动社会力量积极参与预防和打击腐败，这些措施可以概括为两大类：

第一类侧重于腐败的预防和根除，包括：1.提高决策过程的透明度，并促进公众在决策过程中发挥作用；2.确保公众有获得信息的有效渠道；3.开展有助于不容忍腐败的公众宣传活动，以及包括中小学和大学课程在内的公共教育方案；4.尊重、促进和保护有关腐败的信息的查找、接收、公布和传播的自由。在第4项中，公约提到了行使该项自由应受两方面的限制，一是“尊重他人的权利或者名誉”，二是“维护国家安全或公共秩序，或者维护公共卫生或公共道德”，但是这种限制“应当仅限于法律有规定而且也有必要”的情形。

第二类侧重于社会公众参与对具体腐败行为的查处和打击，内容为：“各缔约国均应当采取适当的措施，确保公众知悉本公约提到的相关的反腐败机构，并应当酌情提供途径，以便以包括匿名举报在内的方式向这些机构举报可能被视为构成根据本公约确立的犯罪的事件。”这项规定旨在确保公众能够将掌握的腐败线索交给国家有关机关，这不仅有助于帮助国家打击腐败，还是公众遭遇腐败侵犯自身权利时的重要救济手段。公约第3章“定罪与执法”第33条“保护举报人”承接该规定，要求“各缔约国均应当考虑在本国法律制度中纳入适当措施，以便对出于合理理由善意向主管机关举报涉及根据本公约确立的犯罪的任何事实的任何人员提供保护，使其不致受到任何不公正的待遇。”这类保护举报人的规定在权力制约制度不甚完善的国家显得尤为必要。

纵观公约全文，又可以从另一个角度看将社会力量在反腐败中发挥作用划分为两个方面，第一个方面是提高全民的廉洁意识，建立起社会普通公众对腐败的“零容忍”态度。这一方面体现在加强廉洁教育，促使公民参与决策过程，在监督权力运行的同时，培养公民在反腐败中的主体意识等方面。这一过程接近于一种社会价值观或者文化的形成，注定是一个漫长的过程，但是尽管如此，也不应当对此有任何的忽视，因为相对于直接的反腐败制度和措施而言，这种全民反腐意识的培育更能起到持久且根本的作用。第二个方面则是公民向国家有关机关提供公职人员的腐败线索，参与具体反腐败案件的查处。这种方式是社会反腐最直观的方式，一起案件的查处往往都会造成较大的影响，能够给公职人员形成无形的压力，促使他们廉洁地行使手中的权力。社会反腐的这两方面作用是密切联系的，互相促进的，社会廉洁意识的培养会促使公民自觉地向国家提供反腐败的线索，而具体个案的查处又会增强其他公民参与反腐败的信心和主动性，警醒在任的公职人员以及将来任职的公职人员，从而提高整个社会的反腐意识和廉洁意识。

二、中国社会反腐的现状

在中国，社会反腐并非新的事物，而早在新中国成立之初，执政党就曾发起广大人民群众开展了一次规模宏大的反腐败运动，并在一段时期内收到了良好的效果。[1]中国执政党在其群众路线的指导下，已经通过法律、政策建立起系统的公民监督制度，其中，社会反腐是该体系中至关重要的组成部分。尽管这一制度的现实运行效果不尽如人意，但仍然为中国的反腐败工作提供了重要的帮助，也为今后社会反腐的进一步发展提供了制度依据。

（一）中国关于社会反腐的法律规定

1.宪法方面。中国宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。

对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”该条规定在宪法层面肯定了公民对国家公职人员的监督权，控告、检举公职人员贪腐行为的权利是每一位的公民的宪法权利，对于公民的申诉、控告或者检举，国家机关负有查清事实并予以处理的义务，任何人不得压制和打击报复相关公民。

2.刑事法方面。中国《刑事诉讼法》第108条规定：“任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。”“公安机关、人民检察院或者人民法院对于报案、控告、举报，都应当接受。”中国刑法已经建立起包括贪污罪、受贿罪、挪用公款罪等罪名在内的较为完备的反腐败罪名体系，公民通过公安机关、人民检察院或者人民法院提交腐败犯罪的相关线索，这些机关不得拒绝。中国刑法第254条规定，国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，应该以报复陷害罪处理，最高可判处7年有期徒刑。另一方面，根据中国《人民检察院举报工作规定》，举报腐败案件属实的，举报人最高可以获得20万元人民币的奖励。通过刑法和刑事诉讼法的规定，中国在刑事法方面为社会反腐提供了较为完善的保障。

3.行政法方面。中国《行政监察法》、《信访条例》等行政法规，也都对依靠并保障公民对公职人员的监督权做出了具体的规定。《行政监察法》要求监察机关必须建立举报制度，接受公民和组织的控告举报，对实名举报的，应当将处理结果等情况予以回复；监察机关应当对举报事项、举报受理情况以及与举报人相关的信息予以保密，保护举报人的合法权益。《信访条例》是一部专门规定公民、组织通过信件、走访等形式向各级人民政府反映情况、提出意见的行政法规。信访起到的作用主要是信息接收、转达与工作的协调，具体事务的处理仍然会交给相应的主管机关。信访反应的问题，许多都与地方公职人员的腐败和滥用权力相关。尽管信访并不直接解决问题，但是由于各级政府对信访的高度重视，信访解决问题的效率往往会超过正常的司法行政程序，加上符合中国人传统的维权思维，因而被许多公民选择作为反映问题的方式。

4.执政党纪律方面。除了上述法律法规以外，中国共产党作为执政党，也制定了一系列保障普通公民监督党员的党内纪律规范，如《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、《中纪委监察部关于保护检举、控告人的规定》等。中国的大部分国家公职人员均由中国共产党党员担任，任何贪污腐败都是严重违反中国共产党的党内纪律的，一旦被党内纪律监察部门确定有腐败行为，都会导致该党员公职的丧失以及被追究相关法律责任，因此，公民、组织通过向各级党组织提供腐败线索也是中国社会反腐的重要内容。

应当说，从制度层面来看，中国的社会反腐的支持和保障制度是比较完善的，目前中国的社会反腐制度的最大问题不在于制度的本身，而在于制度的运行。尽管如此，中国在社会反腐的制度建设方面，仍有一些方面需要向《联合国反腐败公约》借鉴。

首先，公约在社会参与反腐败方面特别强调公众对决策的参与以及信息的公开。这些措施更侧重对权力行为的事中监督，有助于预防腐败的发生，而中国的制度更侧重于对腐败的事后查处，而公众对决策的参与程度以及信息的公开程度还缺乏相应的制度保障，最典型的如中国迟迟没有建立官员财产申报制等。

其次，公约在反腐败教育中特别提到“包括中小学和大学课程在内的公共教育方案”，而中国的学堂教育规划还没有将反腐败纳入进去。这有可能会延缓廉洁观念在整个社会的培育与确立。

再次，中国在保障公民对腐败案件的举报权方面存在不足，受制于中国的权力配置现状，中国公民很难在所在区域内对较高级别的公职人员形成有效的举报，而越级举报又受到诸多的制约。例如《信访条例》规定信访只能在本级及上一级进行；再如越是级别高的主管机关案件容量越低，导致实践中形成抓大放小的办案“潜规则”，为许多腐败官员躲避法律制裁创造了便利，公民的举报权难以获得普遍的保障。这也导致了很多中国的腐败官员在退居二线后其腐败行为才受到追究。

（二）中国近年来社会反腐的实践与分析

中国近年来社会反腐实践的最大特征应当是网络反腐的兴起与发展，即使是传统的举报、信访等方式揭发的腐败案件，很多也是由于网络传播而扩大影响才最终受到查处的。中国近年来的网络反腐出现了一系列的典型案例，如2008年的“周久耕天价烟案”、2010年的“韩峰性爱日记案”、2011年的“谢志强微博开房案”，2012年集中爆发的 “表叔杨达才”、“房姐龚爱爱”、“雷政富案”等等。 而在总数上，公民、组织的举报已经成为中国反腐败线索的重要来源，据统计，中国全国纪检监察机关2012年立案调查的案件中，线索来源于群众举报的占到41.8%，这个比例在各种来源中最高。①来源于2013年5月7日中国共产党新闻网，http://fanfu.people.com.cn/n/2013/0507/c64371-21390732.html.整体来看，中国的公民、组织等社会主体为中国的反腐败工作提供了大量的线索材料，为国家查处腐败案件起着越来越重要的作用。

分析近年来的典型案例，中国网络反腐具有以下特征：第一，不再限于利害关系人在网上举报腐败案件，网民开始通过讨论公职人员的不当言行、穿戴奢侈物品等方式发掘腐败信息，说明公民参与反腐败的信心和主动性有所加强，从侧面也反映出公民举报腐败的环境有所好转。第二，网络名人在网络反腐中发挥重要作用，随着微博等社交网络的兴起，网络中兴起一批关注者众多的“大V”，这类名人发布的消息往往能引起众多的关注和讨论，形成广泛的影响，进而吸引国家机关的介入。第三，越来越多的社会公众选择通过网路这种更加安全、成本更低的方式举报腐败信息。第四，为了使自己举报的腐败信息能够获得关注，举报人容易夸大相关信息，甚至虚构部分引人注目的信息，以此来博得网友的关注与讨论。[2]

对于兴起的网络反腐，中国政府的态度是欢迎并支持的，这可以从中国设立专门的网络举报网站，公布举报电话，及时查处通过网路曝光的腐败案件等方面看出。网络方便社会公众参与反腐败工作的同时，也存在一定的负面影响，因为网络同时也是谣言的天堂。[3]中国人民根深蒂固的“无官不贪”的心理，会导致关于腐败的不实信息被制造并广泛散播，如何对待不实或不尽实的反腐败信息成为中国政府的一大难题。从中国最高人民法院最近出台的司法解释②最高人民法院、最高人民检察院最新公布的《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》规定，网络造谣达到一定程度可追究刑事责任。来看，中国政府倾向于严格治理制造、散播不实反腐败信息的公民。尽管这种规定本身并不违背《联合国反腐败公约》的精神和要求，但在实践过程中必须极其慎重，以保证对公民发布、传播反腐败信息的自由 “仅限于法律有规定而且也有必要”的情形。[4]首先，反腐败信息真实与否应当经过法定的程序去核实，不能简单的认定，这种核实程序应当会成为追究不实信息制造传播者相关责任的必要前提；其次，必须坚守“必要性”原则，对于反腐败信息不尽实的或者影响并不恶劣的案件，不应依硬性标准追究相关公民的责任；再次，追究信息制造传播者的责任，应当优先考虑民事、行政处罚，不得滥用刑事制裁；最后，追究制造、传播者的刑事责任时，应充分考虑公民的监督权，入罪标准应高于普通的同类案件，而在犯罪构成要件方面，应当有充分的证据证明行为人具有故意。这也反映网络反腐存在一定的问题，需要有关部门加强监管。如何在对于网络反腐予以监管和控制的同时不破坏网络反腐本身的自由性，需要监管部门把握一个合适的度。[5]

三、中国社会反腐的未来趋势

中国的反腐败一向都是以执政党和国家为主导推行的，这种反腐败模式在取的重大成就的同时，也逐步陷入了困境。一方面是公职系统内的腐败风气并未取得根本改观，另一方面是原本只存在于公职系统中的腐败风气不断向社会蔓延，企业、村委、学校都不能幸免，“送礼”、“回扣”成为中国人办各种事情的潜规则。[6]后一种现象实际上正在不断消解中国并不牢固的廉洁文化和规则意识，对国家的危害更为严重和久远，而且更加难以矫正。在这种严峻的形势下，必须引入一种具有相当威力的、自下而上的力量去与抗衡、消除这种腐败风气，这种力量只能是社会力量。与《联合国反腐败公约》的要求和期望效果相比，中国的社会反腐还有很长的路要走，但是社会反腐的前进趋势是不会改变的。

[1]沈爱妹.社会主义社会反腐倡廉机制有效性的探索[J].理论学习月刊,1996（10）:64-66.

[2]凌同满.现代社会反腐倡廉之新战场——网络监督[J].改革与开放,2011（23）:26-27.

[3]王珉.努力形成全党全社会反腐倡廉强大合力[N].中国纪检监察报,2012-08-25（003）.

[4]安峤.公民社会参与反腐问题研究[D].长沙：中南大学,2011.

[5]范传贵.互联网反腐热情如何纳入法律程序之中[N].法制日报,2012-11-29（004）.

[6]杜治州.当前中国反腐败形势及政策建议[J].北京航空航天大学学报(社会科学版),2009（4）:25-28，64.

Status and Outlook of“Social Anti-Corruption”in China——in the Perspective of“United Nations Convention against Corruption”

Lan Xiangtian
(China University of Political Science and Law,Beijing 100088)

Social anti-corruption refers to the involvement of the communities outside the state organs in the anti-corruption project to compensate for the limitations of the work of the nation.“United Nations Convention against Corruption”attaches great importance to the social factors involving in anti-corruption and requires States to take concrete measures to protect social anti-corruption.Although China has established a relatively complete system of social anti-corruption,more improvements need to be made.Network era promotes China’s social anticorruption to enter a new stage.China should take measures to protect and guide social forces to participate in anti-corruption work.

“United Nations Convention against Corruption”;social anti-corruption;network anti-corruption

DF979

A

1671-5101(2014)04-0013-04

（责任编辑：孙雯）

2014-03-26

兰翔天(1990-)，男，广东珠海人，中国政法大学2012级刑法学专业硕士研究生。