西方公共企业民营化改革及其启示

惠 晶

（江苏师范大学 法律与公共事务学部，江苏 徐州 221116）

随着人类社会的发展，政府的经济职能不断加强。保证经济秩序的稳定，促进经济的持续发展，已经成为现代政府履行公共管理职能的一项重要内容。作为市场经济微观体的企业，是现代社会商品和劳务的提供者以及市场竞争的主体，是构成国家国民经济的一种基本组成单位。而企业中的公共企业是作为社会公共经济部门的一个重要组成部分，也是政府履行公共管理职能，干预社会经济事务的一个重要手段。

1 政府与企业关系的定位

所谓政府，是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。当然在市场经济下，各国政府与企业的关系也有不同模式，世界上典型的政府与企业的关系有四种[1]。

一是美国式的，可称“警民”关系，在这种关系模式中,政府的任务是维护正常的市场秩序,只需要给企业划定一个活动范围,使企业明白什么可以做,什么是被禁止的,在活动范围内企业拥有经营活动的全权,政府不进行干涉。

二是日本式的，可称“朋友”关系，政府和企业“穿一条裤子”，在这种关系模式中着重告诉企业应该怎样干，政府协助和支持企业发展，日本政府与企业的协调措施上，采取四种方法：会议[2]、行政指导、银行低利贷款、管理官员。[2]

三是德国式的，可称“仲裁”关系，这种关系模式强调的是效率和公平的合理取舍，政府按照竞赛规则对企业进行公平裁定。在德国，政府与各种利益集团进行会谈，由此来界定出共同体的优先顺序以及如何实现的政策，让企业公平竞争。

上述这三种不同关系，由于国别和文化传统不同，所以它们的政企关系也相应的有所区别，但有以下两点是一致的，一是企业地位完全独立，二是政府和企业都按一个标准来处理相互关系，即什么不该干，或该怎么干，或按什么规则干。

四是传统的中国式的，可称为“父子”关系，也有人称“婆媳”关系。企业没有独立的地位,成为完全意义上的政府附属物,政府制定计划直接对企业进行协调,直接干预企业的经营管理。[3-4]

因此，对政府与企业之间的关系进行正确的定位，对国家的经济发展和企业的活力会有很大影响。

2 在公共管理活动中政府与公共企业间的关系

一般来说，从出资主体的角度看，企业可以分为两类：一类是由个人主体出资，企业的生产资料属私人所有，企业以获取利润为目的为市场生产商品或提供服务，这类企业通常被称为私人企业。当今世界上大多数国家都实行以私有制为基础的市场经济体制，因此这一类由个人主体出资的私人企业构成了这些国家国民经济的主体。另一类企业则是由国家或政府出资，企业的生产资料归国家所有，其所有权或控股权归政府所有，这一类企业通常称之为国有企业或公有企业。如果国有企业不完全以营利为目的，还负有其他社会公共政策义务，就称为公共企业。

为了保障市场经济有效运行、弥补市场失灵，则需要政府建立公共企业。具体说来，公共企业在政府公共管理活动中的作用主要表现在以下几个方面。

一是提供公共产品。所谓公共产品，就是集体消费的产品。一般而言，它具有非竞争性和非排他性的特征。公共产品的特性决定了人们不需要购买仍然可以进行消费，因此公共产品不会进入市场交易，需要依靠公共部门来提供。

二是实现产业结构协调，促进经济发展。产业的协调是经济持续稳定发展的重要条件，因此对于那些刚刚走上市场经济发展道路，经济开始起飞的国家而言，采取政府财政投资的方式建立公共企业，大力发展基础设施，对于实现产业结构的协调，促进经济持续稳定发展可以起到积极的作用。

三是协调区域经济发展，缩小地区差距，保持社会稳定。政府可以在经济落后地区建立公共企业，发展基础产业、基础设施等，来实现区域间的经济协调，这对促进社会的政治稳定同样也具有重要的意义。

四是纠正自然垄断。自然垄断是规模经济造成的一种状况。所谓规模经济，是指某些行业具有生产量越大，平均成本越低的特点。这一特点决定了这些行业只有在一个企业生产的时候才是最有效的，但如果只有一个企业，又会出现垄断定价，而垄断定价往往会高于边际成本，这样就会造成资源配置的无效率。因此，为了纠正自然垄断，各国普遍采取的一种做法是建立公共企业，进行公共生产。

五是缓解经济的周期性波动。由于公共企业直接受政府控制，在相当程度上能够实现生产与经营的计划性，克服一般私人企业在生产经营方面的某种盲目性和无政府状态。

六是推进技术创新，提高科技水平。依靠国家力量进行投资，建立公共企业，可以在高新技术领域来弥补私人企业人力、财力不足的缺陷；并承担起大型科研项目的开发和应用，从而不断提高国家的科学技术实力和科技创新能力。

公共企业对经济的干预往往具有成本较低、更为直接灵活、贯彻政策意图更加有效等优势。由于公共企业的所有权主体是国家，国家追求的不仅仅是利润目标，更主要的是宏观社会目标，因此公共企业就可以突破狭隘的利润目标，为资源在整个社会范围内达到优化配置创造必要的条件。[5]对于政府来说，只有通过公共企业和其他政策手段的灵活运用，才能共同完成满足社会公共需要，实现社会公共利益的社会资源配置任务。

不同国家对于公共企业的管理方式多有差异。一些国家，特别是西方发达资本主义国家，在长期管理公共企业的实践中，积累了较为丰富的经验，形成了一套比较完善的管理体制以及管理手段。一般来说，市场经济条件下政府对于公共企业的管理，主要包括以下几方面的内容：第一，政府有关部门以国有资产所有者身份行使所有者权能。第二，实行分级所有，分类管理。第三，严格依法管理企业。第四，行使出资者权利，建立严格的资产监管机制。

从总体上来看，政府对于公共企业的管理，其基本原则是既保证国家对企业的所有权和领导权，又要保证企业拥有足够的经营自主权，不过多地干预企业的生产经营活动，从而使大多数公共企业与私人企业一样，能够按一定的经济法则和市场规律运作。

就如春兰集团一样，从一个县级市的小厂成长为国家大型企业，再到享受国有企业300强待遇的企业，春兰集团的兴盛是在与政府的互动中实现的，它是政府与企业完成良性互动的成功范例。春兰集团原是县属小厂，隶属于县机械局。到了1989年，它又成为市直属企业。由于春兰集团不断地快速发展，到了1991年，泰州市委专门成立了春兰服务小组，组长由市委书记担任，成员由政府各有关部门的“一把手”组成。也就是说，在泰州市的权限内，春兰集团已经享受了最大限度的优惠政策。1991年—1997年，春兰集团连续7年在中国空调市场上产销量排名第一，并上升为省属重点企业，享受省一级企业的待遇，特别是在支持额度与立项项目上。1995—1996年，国家分别制定了单独扶持春兰集团的政策文件，这种情况可以说是很少的。1992年与1998年，江泽民总书记两次视察春兰集团，这也是春兰集团与政府互动层次进一步提升的标志。1997年，春兰集团享受中国企业300强的待遇，它在国家专控的领域，也是市场竞争激烈、意味着更大投入如汽车、高效能源等领域获得立项权。到了1998年，可以说，春兰集团享受了中国企业所能享受到的所有层次的最大的优惠政策。[6]

春兰集团取得巨大的成功主要是有以下几方面的原因：一是提升春兰集团的管理层次。市委书记亲自担任春兰服务小组组长，下面由各有关部门组成若干工作组，负责及时处理解决春兰集团生产、经营等各方面遇到的问题。凡是企业解决不了的，需要协调条块关系的,都由服务小组给予解决。二是扩大企业自主权。1994年，泰州市政府下文，正式解除春兰集团与市主管部门——市机械局的关系，春兰集团直属市委市政府管理。同年，市委还做出决定：春兰集团成立党委,实行常委负责制。不仅如此，政府还围着春兰集团转：春兰集团在发展过程中曾进行过多次重大技术改造项目，其投资决策往往超过市政府的审批权限，在这种情况下，市政府领导往往主动与春兰集团领导反复讨论研究技术改造的各种可能方案，采取分步实施，分披上马的灵活方式；市委领导还曾多次奔走地、省之间，为春兰集团的发展、设想去游说，使春兰集团的决策得到了各级领导的支持和理解。三是政策上的扶持。企业的大环境是国家的宏观政策，小环境是地方政府的扶持。多年来，上至江苏省，下至泰州市委市政府，都通过了一系列旨在“放水养鱼”的财税金融政策以及深化体制改革的具体意见，给企业发展提供了一种较为有利的宏观的政策环境和条件。20世纪80年代中期，江苏省委省政府提出了“积极提高苏南,加快发展苏北”的战略，春兰集团被列入江苏省十大重点企业集团之后，江苏省委省政府还特别制定了支持春兰集团发展的若干政策措施。泰州市根据省委省政府的政策精神也先后制定了一系列的相关文件，这些政策包括免税费、优惠贷款、财政补贴、优先技改等优惠政策。四是支持企业兼并重组。数年来，春兰集团顺利兼并各类大、中、小企业十多家,并通过改组，使这些企业迅速融入到春兰集团的发展中来。对于被兼并的企业，市委市政府与春兰集团协调了几项原则，首先被兼并企业与原主管部门脱钩，人、财、物完全由春兰集团实施经营管理权；其次被兼并企业原有资产作为政府投入，并享受所有者收益,其债务由春兰集团承担；第三，这些企业被兼并以后的改造由春兰集团投入并享受收益权。这三条原则即保障了所有者的权益，也调动了春兰集团兼并及改组改造的热情，同时使被兼并企业或效益大增，或起死回生扭亏为盈。

3 西方国家公共企业的民营化改革及其途径

20世纪80年代以来，公共企业民营化的浪潮席卷全球。首先在西方发达国家，此后许多发展中国家相继效仿。从全球来看，公共企业民营化的动因十分复杂，最主要的一个原因是公共企业效率长期低下，亏损有增无减，给政府财政支出带来了沉重负担，这也是造成20世纪70年代西方国家预算赤字和通货膨胀的一个重要原因。另一方面，随着科学技术的蓬勃发展，使得一些自然垄断性部门逐渐适合于竞争性经营，一些原本事关国民经济和社会发展全局的关键性领域或国民经济的命脉部门，其重要性相对下降。因此，公共企业通过民营化改革，引入竞争机制和市场力量，以提高公共企业的运营效率，减轻政府的财政压力，就成为很多国家的当然选择。

从西方国家公共企业民营化改革的过程看，其民营化改革主要有以下三种形式，即国有民营、公私合营和民有民营。国有国营是国家在保留公共企业所有权的前提下，将企业的生产经营权利剥离出来委托给私人部门的一种形式；公私合营的改革涉及所有权结构的变动，企业的所有者已不再只是政府，而是形成了多元化的所有者结构；而民有民营下的所有者性质已变成私有，在这种情况下国家已没有必要占有或国家已没有能力继续经营和改造公共企业。

不同国家，由于国有经济规模结构方面的差异，民营化的形式、途径往往也不尽相同。一般来说，西方国家公共企业民营化改革主要采取以下一些基本途径。

3.1 放松管制

放松管制是指政府对公共企业分布领域控制强度的弱化。一方面表现为政府对公共企业经营过程干预程度的减少；另一方面体现为行业垄断的打破。一般来说，放松管制比较容易操作，政府只要取消以前存在的禁止私人部门参加与国有垄断组织竞争的法令，或者制定新的竞争法令来改变竞争环境就可以了。放松管制在西方发达国家公共企业民营化改革的早期曾为许多国家所采用，如1985年日本政府取消了日本电话电报公司的垄断地位、加拿大政府于1985年放松对运输业尤其是航空运输业的管制以及1986年荷兰政府放松对电信设备销售的垄断等。

3.2 承包和租赁

承包和租赁主要表现为公共企业的部分管理职能向民间的转移。由民间资本按照市场规则运营，这种方式被西方理论界称为职能民营化。主要的操作过程是以公开招标方式由民营企业对公共企业某个环节进行投标，中标者与政府签订合同，并按合同提供服务，政府提供相应的资助。

3.3 出售

出售是西方国家公共企业民营化的主要途径。根据出售国有资产的比重，可将出售分为部分产权转让和完全产权转让两种形式。部分产权转让就是出售公共企业部分国有股份，在公共企业中引入民间资本形成国家私人合资的股份制企业。国有股份比例的下降使国家对企业的干预力量逐渐减弱，政府只是作为普通的股东之一行使权力，企业也逐渐转换成为市场经济条件下一般意义的微观经济体。

西方国家公共企业的民营化改革，从整体上来看应该说是成功的。民营化后的公共企业由于完全按市场机制运行，国家控制的力度大大减弱，其劳动生产率和经济效益得到了提高。政府则摆脱了民营化之前维持公共企业正常运转的财政负担，而且通过公共企业股票上市，获得大量资金，也极大地改善了政府的财政状况。

但是，西方国家公共企业的民营化改革，也出现了一些问题。在其民营化过程中，由于政府对国有资产估算不准，导致国有资产流失或贱卖，政府因此受到民众的指责。另一方面，垄断并未完全打破，很多情况下只不过是由政府垄断变成了私人垄断，而私人垄断的危害性甚至比政府垄断更大。一些民营化的公共企业把经济利益放在首位，往往采取解雇工人、削减服务项目、降低服务质量、提高价格等手段来提高效率，而把为公民提供公共服务的目标放在次要位置，因此导致了民众的极大不满。[7]

4 西方国家公共企业民营化改革对中国国有企业改革的启示

中国的改革从1984年由农村转入城市以来，国有企业改革就一直是中国经济体制改革的重中之重，也是难中之难。尽管这些年来，国企改革已经取得了显著进展，但是国有经济规模过大、结构不合理、国有企业经营管理不善、经济运行质量和效益不高、大量国有资产资产流失等问题仍很突出。切实提高国有企业的竞争能力，改善国有经济的运行质量，仍然是中国国有企业改革的一项艰巨任务。因此，借鉴西方国家管理公共企业及公共企业民营化改革的经验，对于进一步深化中国的国有企业改革无疑具有现实意义，有如下几条。

4.1 国有制经济是实现资源配置的一种必要的方式，但不是主要的方式，更不是惟一的方式

无论是从社会主义实践还是从资本主义的发展来看，国有制不过是社会资源配置的一种形式。国有企业之所以有存在的必要，就因为它是资源配置的一种重要手段，能为资源在全社会达到优化配置创造必要的条件。

4.2 需要重新认识市场经济条件下国有企业的职能和目标

从世界各国特别是西方发达国家的实践来看，国有企业是作为政府实施其社会政策的一个重要工具而存在的，其中利润只是国有企业众多目标中的一个，并且没有哪个国家会把利润目标放在首位。在改革进程中，必须明确意识到市场经济条件下，国有企业的主要职能应当是弥补市场失灵，稳定宏观经济，促进经济发展，其主要目标不是利润目标，而是其他的社会政策目标。

国有企业的职能和目标决定了国有经济的规模不能过大。在市场经济条件下，国有企业的数量、规模必须控制在一个合理的限度和范围之内。我们必须坚持“有进有退，有所为有所不为”的原则，国有企业应当从一般性竞争领域退出来，降低国有资产的数量和规模。

4.3 转换政府职能，真正实现政企分开

首先，要严格界定政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能，实现政资分开。其次，需要把政府的行政管理职能与企业的经营管理职能分开，取消企业与政府之间的行政隶属关系和企业的行政级别。

4.4 调整国有经济布局，对国有企业进行分类改革

首先，极少数关系国家安全和社会稳定的特殊行业可以采取国有独资公司的形式，实行国家独资经营。其次，提供公共产品的公用基础设施，可以采取国有国营模式。第三，资源型企业和基础产业部门，采取国有国控模式。第四，对于大多数处于一般竞争性行业中的国有企业，尤其是中小企业，则主要采取退出战略。[8-11]

总之，国有企业改革是一项庞大的系统工程，错综复杂，涉及方方面面的利益关系，改革不可能一蹴而就。对于国有企业所存在的问题，我们只有不断探索，转变观念，积极进行制度创新、体制创新，在改革的实践过程中加以解决。

5 结语

政府的公共管理职能与企业的运营有重要关系，而为了弥补市场的失灵，政府则建立起了公共企业，公共企业有其优势，但也有其缺陷，因此公共企业民营化的浪潮席卷全球，不同国家根据各自的情况纷纷对公共企业进行调整与改革。西方的改革经验无疑是对我国国有企业改革有着重要的意义，我国应借鉴、吸收国外改革的经验，对国有企业的性质及其职能进行重新定位，进一步转换政府职能，建立起适应市场经济体制要求的现代企业制度。

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