论农村土地制度改革若干重大问题＊

於忠祥，王佳丽，王 畏

（1.安徽农业大学 经济管理学院，安徽 合肥230036；2.安徽农业大学 国土资源研究所，安徽 合肥230036）

举世瞩目的中共十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》），提出全面深化改革，包括涉及地籍管理制度、土地产权制度、土地市场制度、土地征收制度和农村宅基地制度等方面改革的农村土地制度改革。2013年10月28日，为了迎接中共十八届三中全会的召开，安徽省人民政府下发了《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》（皖政［2013］69号），提出建立多元统一的农村土地市场，要求从农村土地确权登记发证、探索土地流转新机制、建立宅基地退出补偿激励机制、建立完善土地市场交易规则和建立完善土地交易平台等方面着手推进。

深刻理解《决定》和皖政［2013］69号文件精神，对于把握农村土地制度改革的方向和澄清一些模糊认识具有现实意义和历史意义。本文拟从农村土地制度改革若干重大问题入手，略抒己见，以供商榷。

一、中国农村土地制度改革回眸与评述

（一）“大包干”缘起：生存环境胁迫下的农民首创

1978年以前，中国实行了20多年的人民公社制度，名义上是 “按劳分配”，实质上是 “大锅饭”，即公社社员参加农业生产，无论男女老少还是体弱体壮，均一律按时记工，极大地挫伤了社员的生产积极性，导致农业生产效率低下，农村普遍出现了 “吃粮靠返销，用钱靠救济，生产靠贷款”的“三靠村”。为了摆脱贫困，改变生存环境，以小岗村为代表的“大包干”，即“分田到户”的农村土地经营方式便悄然兴起在江淮大地上。

（二）“大包干”政策：农民的首创上升为农村改革的方向

1978年，中共十一届三中全会全面把握国内外发展大局，尊重农民的首创精神，率先在农村发起改革，即“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的中国农村改革以磅礴之势迅速推向全国。这种改革的实质就是将“大包干”由农民的意愿上升为国家政策，满足了农民在“自家地里种地”的愿望，极大地调动了农民的生产积极性，适应了当时的生产力发展水平。因此，中共十七届三中全会决定，要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”（《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（中发［2008］16号）。

农村土地使用制度改革，即“大包干”政策实行35年来，之所以成为长久不变的政策，是因为取得了有目共睹的巨大成功。主要体现在“一、三、四”：“一”是“一条真理”，即只有坚持把 “三农”问题作为工作的重中之重，夯实农业发展的基础地位，发展社会主义市场经济，走中国特色的农业发展道路，保障农民物质利益和民主权利，才能不断解放和发展农村社会生产力，推动农村经济社会全面发展；“三”是“三个极大”，即极大调动了亿万农民积极性，极大解放和发展了农村社会生产力，极大改善了广大农民物质文化生活；“四”是“四个为”，即为建立和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度和社会主义市场经济体制进行了创造性探索，为实现人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越、推进社会主义现代化作出了巨大贡献，为战胜各种困难和风险、保持社会大局稳定奠定了坚实基础，为成功开辟中国特色社会主义道路、形成中国特色社会主义理论体系积累了宝贵经验。

（三）改革盲点：农村建设用地资产沉睡与“以乡养城”的土地征收制度一直延续

1.农村建设用地资产沉睡

1979年，中国农村改革全面铺开，中国城市仍然实行“无偿、无限期和无流动”的土地使用制，导致巨额的城市土地资产沉睡，国家对城市投资越多，负担就越重，形成了城市发展举步维艰的局面。如深圳立市之初，堪称一穷二白。1987年12月，在窘迫的环境胁迫下，深圳敲响了我国城市国有土地公开拍卖第一槌，拉开了我国城市土地使用制度改革的序幕。这一槌，促使对《宪法》相关条款的修改，出台了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年国务院55号令），确立了“有偿、有限期和有流动”的城市土地使用制度，建立了城市土地市场，闯出了一条用土地经营城市的路子，实现了城市的快速发展。1979—2012年，我国城市由193个发展658个，建制镇数量由2 713个增至19 881个［1］。

相比之下，我国农村土地制度改革虽然先于城市土地制度改革10年，但只是单一的农用地使用制度改革，集体建设用地上市仍然是禁区，宅基地禁止交易，导致农村建设用地资产沉睡。2006年以来，我国一些地方开始实行“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的所谓“增减挂”政策，并冠以“以工补农”的美名，但现实是大量的土地级差收益进了城市政府财政和开发商的腰包，农村和农民仅仅获得少得可怜的补偿。我国有2亿多亩宅基地，近5 000万亩的农村经营性建设用地，价值超过100万亿［2］。因此，借鉴我国成功的城镇国有土地使用制度改革经验，探索显化和实现农村建设用地资产的方法和途径，闯出一条用农村土地经营农村的路子，是一个令人向往的农村梦。

2.“以乡养城”的土地征收制度

我国征地制度源于计划经济时代，可追溯到新中国成立初期［3］。目前，虽然已经初步形成了以《宪法》为基础、以《土地管理法》及相关政策、法规为中心的征地制度法律体系，但其几大基本原则仍然来源于计划经济时代颁布的法律法规。

用途原则：1950年颁布的《城市郊区土地改革条例》规定：用于“市政建设需要和其他需要原则”；1954年《中华人民共和国宪法》规定：用于“公共利益原则”。

补偿原则：1950年《土地改革法》规定：政府定价原则；1953年《关于国家建设征用土地办法》规定：实行补偿上限原则；1982年《国家建设征用土地条例》规定：保障被征地者收入和水平不下降的原则。

审批权限：1982年《国家建设征用土地条例》规定：实行分级审批制度。

上述原则，有些仅进行了小的调整，如提高征地补偿标准、土地审批权限实行两级审批制等，但基本制度框架没变。

众所周知，我国计划经济推行的是城市偏向政策，其征地制度的基本框架沿袭至今，自然而然地会出现诸多问题。一是征地范围过宽，对农民的补偿偏低；二是土地收益分配明显偏向城市、偏向非农部门，失地农民长远生计缺乏保障；三是在土地问题上不是以城带乡，而是以乡养城。

《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，实际上，改革开放以来，我国城市征收农村的土地，有80%都用于房地产；调查显示，改革开放以来，我国利用“计划经济的征地方式”和“市场经济的卖地方式”从农民手中拿走了“土地出让和补偿安置的差价”超过了10万亿人民币，而失地农民得到的补偿不超过5 000亿元，农村为城市建设奉献了9万多亿元的资产［4］；由于补偿标准偏低，加之安置方式不当，导致很多失地农民沦为“无土地、无工作、无社保”的“三无”农民。

二、农村土地制度改革若干重大问题解读

（一）深化农地经营制度改革切忌急于求成

中国农村的改革与发展，按照邓小平的预料，会出现“两个飞跃”，第一个飞跃就是“废除人民公社，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，这个飞跃中共十七届三中全会总结为 “以磅礴之势推向全国”，是我国农村基本经营制度，必须长期坚持。农村改革与发展的第二个飞跃，是“适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济”。邓小平指出：“这是又一个很大的前进，这是很长的过程。”［5］

“大包干”政策的核心是分田到户，采用的是“人人有地，户户分田”的均包制，适应了当时我国农村“作业靠人力，耕作靠畜力”的生产力水平。土地均包制采取的是数量均包和质量均包两种形式。数量均包就是在同一个集体经济组织内部，无论男女老少，均获得同等面积的土地承包经营权，实行的是“增人不增地，减人不减地”的长久不变政策；质量均包是指优等地和劣等地每人都得均摊一份，结果造成田块分割，形成了超小规模的农地经营状况，在农村普遍出现 “一块地分几家，不好犁也不好耙，经营方式多样化，放几次水打几次架”的现象。显然，这种超小规模的生产方式已经不能适应当今的生产力水平。因此，深化农地经营制度改革，放开与搞活农地承包经营权流转，既可让流转土地的农民获得收益，又为农业规模经营提供了条件，奠定了现代农业发展的基础，是适应科学种田和生产社会化，发展适度规模经营，发展集体经济的需要，是农地经营制度改革的方向。但是，目前和今后相当长的时期，土地仍然是农民生存与发展的基本保障。所以，改革必须循序推进，不能一蹴而就。因为，在具有9亿农民的农村，压倒一切的是稳定。

（二）农村土地制度改革必须坚持中国特色的原则，走综合改革的道路

我国农村土地制度改革必须坚持中国特色，即在坚持土地集体所有制的原则下推行土地使用制度改革，就是寻求符合中国国情的方法和途径破除制约城乡发展一体化的土地制度障碍，全面推进地籍管理制度、土地产权制度、土地市场制度、土地征收制度和农村宅基地制度等综合改革。唯此，才能实现以确权为核心的土地制度改革目标。确权就是要明晰农村土地产权，强化土地物权，让农民充分享有土地用益物权。

1.地籍管理制度改革：地籍调查与测量是基础，确权发证是目的

推进农村地籍管理制度改革的目的是保障农民土地财产权不被侵犯。因此，当务之急是要在做好农村集体所有的农地和建设用地的登记、确权和发证工作的基础上，加快推进农地和宅基地的地籍调查与测量，做好农地承包经营权、宅基地及其附属设施用地用益物权的登记、确权和发证工作（下称农民土地权利证书）。

我国农地承包由于实行的是均包制，所以细碎化问题很普遍。据调查，一户承包的土地，少则上十块，多则十几块，最多的达56块，这给地籍调查、测量与登记发证工作造成了很大的阻力。因此，推进农村地籍管理制度改革的前提是在地籍调查与测量的基础上进行权属调整，最大限度地减少农户承包的地块数，以便登记发证。权属调整要充分利用农用地定级与估价成果，对于优地调劣地的农户，要按级差给予补偿；对于劣地调优地的农户，要动员其按级差支付相应的费用；如果集体经济发达的村集体，可以免除农户的支付费用；对于经济欠发达地区，政府可以通过财政转移支付提供土地权属调整所需资金。

2.土地权属厘清：弱化集体土地所有权是前提，强化农民土地使用权是关键

现行的农村集体土地所有制，类似于“物权法”中讲的“共有产权”，是几乎不能退出的“共同共有”。目前，只要讲土地是农村集体所有，那么集体的“代表”即村干部就可能会行使自己的控制权，农民土地承包权面对集体所有权，显得十分脆弱。因此，必须改变这种局面，使“共同共有产权”的适用范围减少到最低限度。今后，土地关系的调处可以逐步实现社会化、法制化，避免由少数村干部说了算，即使有了土地纠纷，当事人可以通过仲裁机构或者法院解决问题，行政村或农村社区干部只管居民授权的公共事务。改革后，现有土地承包经营权的归属不变，仍可以长久享用，可以抵押和继承；运用规划规定土地用途，制约产权，实行农地农用；运用法律和政策，完善流转机制，规定受益标准和受益方式；采取土地整治手段，逐步实现土地集中经营，居民集中生活，为政府提供基本公共服务建立平台，为城镇化发展奠定基础。

3.土地职能的发挥：完善土地职能是基础，发展壮大集体经济是目的

发展壮大集体经济，可以解决农村基本公共服务建设的投入问题，是全面建成建设小康社会的坚强支柱，是实现农民共同富裕的重要手段，是增强服务功能，促进经济发展的物质基础，是加强农村基层组织建设的迫切需要。因此，发展壮大集体经济，是深化农村改革的重要基石。从土地制度改革的视角来讲，就是通过进一步完善农村土地职能，实现发展壮大集体经济的目的。首先是在符合规划、严格用途管制的基础上，要把更多的农村建设用地留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益；其次是国家要放开政策的口子，允许农村集体经济组织，在不违反规划的前提下，利用集体建设用地置换指标在城镇发展工业园区、商业园区甚至房地产业，尤其是鼓励建设农民创业园；第三是成立多种形式的农业合作社，通过农地流转，发展规模农业、休闲农业和乡村旅游等。

4.农地流转与经营：家庭经营是主体，其他形式是补充，准入与监控制度是保障

家庭经营不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应先进科学技术和生产手段的现代农业，是最适宜的农业经营方式。美国的10个农场中有9个是家庭农场，合伙制农场和公司制农场占很小的比例。即使是公司制农场，家族公司占的比例也很大，达85%。

我国的资源禀赋决定了我国农业现代化既不能采用北美等发达国家以大规模农场为特征的发展模式，也不能采用拉丁美洲的大公司农场与小农户并存的“双元化”发展模式，应该根据中国国情，发展中国特色的现代农业，即在土地流转过程中，要确保农民家庭承包经营的主体地位。让公司法人大规模地流入农地，成为农业的经营主体，把农民变成农业工人，只是农村土地流转的一种方式，不是方向。因此，应该设置门槛，限制在有限的耕地上工商企业以资金雄厚的资本实力去和弱小的农户争夺耕地经营权。《决定》虽然指出“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业”，但并不意味着所有的企业家都允许投资农业，即农地流转要设置条件，防止形成新一轮掠夺农村土地资源的运动。因此，必须建立土地流转准入制度和监控制度，保障流转土地的用途不变和高效利用。准入制度的核心是对土地流入者的资格进行认证，包括资信条件、经营能力、管理水平等。通过建立土地流转准入制度，规范土地流转行为，培育大批农场主；监控制度就是对土地用途和经营水平进行监控，发现流转土地的利用违反规划用途，或利用效益低下的，采取警告、整改、罚款和收回流转土地的惩罚措施，确保农地农用和高效利用。

5.建设用地资产显化和实现：建立城乡统一的市场是途径，市民购地做房是禁区

遵循同权同价，即国有土地与集体土地权利平等的原则，以建立农村建设用地储备制度为平台，构建城乡统一的建设用地市场，城镇建设用地的“增减挂”指标必须通过市场，采用“招拍挂”的方式获得。目前，可以尝试以行政村或农村社区为单位成立农村建设用地储备中心，负责本集体建设用地包括宅基地的回收、整治、出让、出租和分配等，以显化、盘活和实现农村建设用地，主要是宅基地资产价值，走用土地经营农村的发展之路。

建立城乡统一的建设用地市场是指将农村建设用地，尤其是农民退出的宅基地，整治复垦成耕地，获得的建设用地指标一部分用于规划的新村建设，一部分可以上市交易，上市交易购买的建设用地指标必须在城镇规划区内按照规划的用途和容积率进行使用。农民可以凭借宅基地权利证书按市价获得应有的收益，包括到新村等价换房，也可以到城镇换房。城镇居民没有宅基地权利证书，没有资格到新村购房，更不谈违反规划随意购地做房。

6.征地制度：综合改革扩权利，释放红利归农民

必须改革现行土地征收制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。首先是改革补偿安置标准。补偿标准的确定不仅要考虑农地质量、规划用途、土地投资利息、有害或不良影响、干扰损失和重新安置的困难等，而且还要权利补偿，包括征地集体和农民的土地所有权和土地承包经营权的补偿，以及征地农民的生存保障权、发展权、生态安全权的补偿；其次是改革分配方案。主要包括调整分配比例、让农民“保权增利”、消除“同质异途”补偿安置悬殊的弊端等；第三是改革安置方式。要区别不同地区和安置对象，采取包括保险安置、创业安置、就业安置和货币安置等多种形式。

三、结语

中国农村土地制度改革是农村人民公社“大锅饭”体制下，小岗村农民在生活环境胁迫下的发明创造；中国城市土地使用制度改革是在城市国有土地“无偿、无限期和无流动”的体制下，深圳市政府在囊中羞涩的窘迫环境胁迫下的发明创造。中国共产党始终代表中国先进生产力的发展要求，始终代表中国先进文化的前进方向，始终代表中国最广大人民的根本利益，及时地把群众的发明创造上升为国家政策，使改革获得了举世瞩目的成就。如今，我国成为经济强国、政治大国，均得益于改革开放。当前，我国改革已经到了深水区，面临着一个历史性的攻坚期，必须以攻坚的勇气进一步推进改革。中共十八届三中全会及时作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，表明了中共共产党带领全国人民进行改革攻坚的勇气和决心。当今的改革，深化农村土地制度改革是重中之重，即只有通过深化农村土地制度改革，才能破解新型城镇化过程中地从哪里来、钱从哪里来和人到哪里去的问题；唯有深化农村土地制度改革，才能为城乡发展一体化，推进“四化”同步建设提供强大动力。

［1］《中国城市发展报告》编委会.中国城市发展报告（2012年）［M］.北京：中国城市出版社，2013.

［2］郑风田.沉睡的资产开始苏醒［N］.上海证券报，2013－11－21（A1）.

［3］於忠祥.论中国征地制度 ［J］.安徽农业大学学报：社会科学版，2005，14（6）：17－22.

［4］於忠祥，李学明，朱林.论农地征用的补偿与安置［J］.农业经济问题，2004（12）：21－25.

［5］邓小平.邓小平文选［M］，北京：人民出版社，1993：355.