地方供用电立法的制度创新与探索

白如银

(国网宁夏电力公司 经济法律部，宁夏 银川 750001)

地方供用电立法的制度创新与探索

白如银

(国网宁夏电力公司 经济法律部，宁夏 银川 750001)

当前，国家层面关于供用电的立法修订滞后，一些规定与社会发展不适应，与上位法不协调，在此背景下地方立法先行先试，补充完善了供用电法律制度。文章从电力普遍服务、节能减排、强制缔约、电力需求侧管理、用电计量装置、供用电合同、预购电、中止供电、用电检查、窃电规制、电力应急预案、供电故障抢修、供用电事故、禁止非供电企业拉闸停电等14个方面介绍了地方立法中关于供用电法律制度的创新与突破以及供用电立法的新趋势。

电力;地方立法;法治

《电力法》及与其配套的《电力供应与使用条例》、《供电营业规则》、《用电检查管理办法》等国家层面的供用电立法，在维护供用电秩序、推进电力发展、满足经济社会需要方面发挥了积极作用。但是，这些立法出台时间较早，一些规定已与社会发展形势不适应，与电力体制改革不衔接，与上位法不协调，实践中出现的一些新问题也缺乏法律解决方案。一是以往主要依靠行政手段、依据政策文件管电的观念应当摈弃，亟需树立依靠民事手段、依据法律和契约调节供用电关系的理念，比如电费交纳、欠费停电、窃电处置等应更多交由双方在法律框架下自主协商约定。二是电力立法应与时俱进，更加注重履行社会责任，回应经济社会发展的需求，如需求侧管理、节能减排、普遍服务义务等都应在电力法中得到体现。三是国家新出台的立法和政策需要电力立法与其对接，如《反垄断法》中禁止滥用市场优势地位、《突发事件应对法》和《电力安全事故应急处置和调查处理条例》中电力事故应急处置等法律制度需要在电力立法中细化和“落地”。

一、地方供用电立法进入快车道

国家层面的供用电立法修订停滞不前，各省(自治区、直辖市)充分利用地方立法权，积极推动地方电力立法，先行先试，不失为解决立法缺位的可行选择。

规范供用电关系方面的地方立法①本文讨论的“地方立法”，其范围限于省(自治区、直辖市)人大及其常委会和省(自治区、直辖市)人民政府制定的地方性法规和政府规章。，始于1999年10月27日颁布的《江西省反窃电办法》，这是我国首部反窃电地方立法，此后有15个省(自治区、直辖市)纷纷出台以“反窃电”、“查处窃电”或者“电能保护”为名的单项法规或规章。2004年3月26日《云南省供用电条例》出台后，又有10省(自治区、直辖市)相继出台以“供用电”或“供用电秩序维护”为名的综合性法规或规章，主要规范电力供应与使用、电能保护等方面的供用电法律关系。这些地方立法立足当地实际、突出地方特色，在制度设计上大胆探索，力求创新与突破，立法技术更为成熟、立法内容也更为完善，灵活性、针对性和操作性更强，进一步充实、完善了供用电法律制度。

二、供用电法律制度的创新与突破

(一)关于电力普遍服务

普遍服务是国家为了维护全体公民的基本权益，缩小贫富差距，通过制定法律和政策，使得全体公民无论收入高低，无论居住在本国的任何地方，包括农村地区、边远地区，都能以普遍可以接受的价格，获得满足基本生活需求和发展的服务，起始于电信行业并逐步向邮政、电力、供水、供气、供热、公共交通等公用事业拓展。

电力普遍服务是电力企业履行社会责任的基本义务。国家实行农网改造、户户通电、“两改一同价”等，就是电力普遍服务的具体实践。《电力法》、《电力供应与使用条例》有相关内容，但没有明确规定普遍服务义务。《天津市供用电条例》、《甘肃省供用电条例》、《宁夏回族自治区供用电条例》、《河南省供用电条例》等立法都明确规定供电企业应当履行电力普遍服务义务，提高供电服务水平，保障用户能够按照国家规定的质量和价格获得供电服务。电力普遍服务是对供电企业最基本的要求，主要强调在技术和经济能承受的情况下让尽可能多的人用上电，电价政策能让大多数用户承受得起，电能质量还须达到国家规定的标准。其他省的立法虽然没有使用“普遍服务”一词，但其内容也都包含了推进电网建设与改造、加强供电设施维护管理、按规定电价计收电费、提高供电能力和服务水平，保障供电质量和连续可靠供电等要求，这都是普遍服务的必然要求。电力普遍服务义务的确立，有利于促进经济社会协调发展，提高人民生活水平。

(二)关于节能减排

能源问题是制约经济社会发展的主要瓶颈，节能是其主要解决手段，即指加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理及环境和社会可以承受的措施，降低消耗、减少浪费和污染，合理有效地利用能源，提高能量利用效率。《节约能源法》指出“节约资源是我国的基本国策”，《电力法》提出“合理用电，节约用电，”都把建设资源节约型、环境友好型社会放在突出位置。

电力企业和用户也是主要的节能主体。地方立法积极响应时代的呼唤，在电力供应领域落实节能减排政策做出了具体安排。如《天津市供电用电条例》、《宁夏回族自治区供用电条例》、《海南省电力建设与保护条例》等都对各级地方政府制定政策措施、扶持节能技术和节能产品的推广应用，供电企业和用户应制定节约用电计划、推广和采用节约用电的新技术新设备、优先支持可再生能源发电、优化供电用电方式等方面提出要求。同时，《江苏省电力保护条例》、《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》、《海南省电力建设与保护条例》等立法对高耗能产业也提出相关限制措施，提出要优化电能资源配置，对于高能耗、环境污染严重等列入国家限制类、禁止发展类的企业或者生产设备的用电实行差别电价、限制用电或者终止供电。这些规定显示地方政府利用立法推进绿色发展和产业调整的政策导向。

(三)关于强制缔约

合同自由原则不是绝对的，国家立法赋予公用事业单位承担强制缔约的义务。所谓强制缔约义务，是指公民或法人依据法律的规定，负有应相对人的请求，而与其订立合同的义务。规定强制缔约义务的原因在于这些事业具有独占经营的性质，如果允许其享有缔约自由或者选择相对人的自由，必将危害一般公众的日常民生需要。因此，法律必须规定公用事业负有强制缔约义务，非有正当理由，不得拒绝消费者的缔约请求，以平衡双方权益，保障民生需求，实现社会公平。《反垄断法》第17条规定:“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为:……(三)没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易”。《电力法》第26条规定“供电营业区内的供电营业机构，对本营业区内的用户有按照国家规定供电的义务;不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电”，就是对供电企业强制缔约义务的基本要求。

《电力供应与使用条例》以及11个省的地方供用电综合性立法中都有供电企业应当“在批准的供电营业区内向用户供电”、“连续向用户供电”、“不得无正当理由拒绝向用户供电”等类似意思的条文，着重强调供电企业非有法定理由，不得拒绝用户合理用电的请求，不得拒签供用电合同，这就是对强制缔约义务的阐述，通过法律对供电企业意思自治进行了限制，取消了其不订立契约的自由，也不允许对缔约的相对人(即用户)进行任意的选择。因此，用户依法申请报装接电的，供电企业必须与其签订合同，向用户供电，不得强迫另一方接受其交易条件，不得设置额外的条件作为签订供用电合同的先决条件，不得拒绝供电。

(四)关于电力需求侧管理

电力需求侧管理(DSM)，是指采取有效的激励措施，引导用户改变用电方式，提高终端用电效率，优化电力资源配置，改善和保护环境，实现最小成本电力服务所进行的用电管理活动，是加强电力综合节能，实现节能减排目标的一项长期的战略任务和管理措施。国家发改委先后出台《加强电力需求侧管理指导意见》、《电力需求侧管理办法》等文件，明确了各级政府部门的责任，规定电网企业是电力需求侧管理工作重要的实施主体，自行开展工作并为其他各方提供便利条件。

为了推进电力需求侧管理政策的“落地”，一些地方立法规定了相应条款。如《宁夏回族自治区供用电条例》第4条规定:“县级以上人民政府应当加强电力需求侧管理，将其纳入电力发展和资源综合利用规划，并组织实施。”《天津市供电用电条例》专设“电力需求侧管理”一章用6个条文规定了电力需求侧管理的概念，电力需求侧管理应纳入电力规划和资源综合利用规划，市和区、县人民政府、电力管理部门、电力企业和大电力用户的职责以及电力需求侧管理专项资金的设立与使用等内容，对电力需求侧管理做出比较完善、全面的规定。电力企业应当落实电力需求侧管理政策要求，切实提高电力资源利用效率，实现科学用电、节约用电、有序用电。

(五)关于用电计量装置的装设与检定

用电计量装置是安装在用户处用于计量用户所用电量的仪器。从一般商品交易规则来说，安装计量装置的服务对象是供用电双方，供用电双方都是用电计量装置的安装主体。《电力供应与使用条例》第26条规定:“用户应当安装用电计量装置。用户使用的电力、电量，以计量检定机构依法认可的用电计量装置的记录为准。用电计量装置，应当安装在供电设施与受电设施的产权分界处。安装在用户外的用电计量装置，由用户负责保护。”该条规定用电计量装置的安装主体为用户，在实践中引起质疑不断。基于供电企业的公用事业性质，在设定权利义务时可以向用户倾斜，越来越多的地方电力立法将安装维护用电计量装置的义务转移给了供电企业，天津、山东、江苏、安徽、辽宁、湖南、河南、湖北、重庆、宁夏、青海、云南等省(市、区)立法都直接或间接规定供电企业购买、安装用电计量装置，办理移动、更换、校验、拆除、表计接线等业务，并承担相关费用，实践中这些业务也实际由供电企业负责。安装在用户处的用电计量装置，用户负有保护其不遭受破坏的义务。

国家规定了计量装置检定制度，只有经法定检定机构或其授权机构检验合格的用电计量装置才是法定计量装置，用电计量装置必须经检定合格方可使用。法定的用电计量装置包括两种情况，即计量检定机构依《计量法》和职权认可的用电计量装置和计量检定机构依法授权的单位认可的用电计量装置。供电企业用于结算收费的用电计量装置应当经质量技术监督部门或者其授权的计量检定机构(如各省电能计量检定中心)检定合格。为了方便执行、节约成本，各地立法都明确了经授权的供电企业计量检定机构对用电计量装置的合法检定权，质量技术监督管理部门行使监督权。

(六)关于供用电合同

1.关于供用电合同的补签

供用电合同是供电企业与用户之间确立供用电权利义务关系的法律文件，没有供用电合同，也就没有供电的义务。《合同法》第十章对供用电合同有专门的规定，但条文较为原则。各省地方电力立法对供用电合同有关问题进行了细化。如《云南省供用电条例》专章对供用电合同进行规定，强调供用电合同以书面形式签订，全面细化完善了供用电合同的内容构成，要求单位用户与供电企业已经建立供用电关系但尚未签订供用电合同的，应当自该条例施行之日起6个月内补签供用电合同;逾期不补签供用电合同的，供电企业或者用户均有权依法单方终止供用电关系。天津、河南、广西、宁夏、青海、陕西、重庆的立法也都明确供电企业和用户必须签订书面供用电合同，未签订的要及时补签。《天津市供电用电条例》还强调“逾期不补签的，供电企业可以终止供电用电关系。”这些规定符合合同法精神，有利于督促解决用户拒绝签订供用电合同的难题。

2.关于供用电合同权利义务概括转让的规定

实践中一些电力用户将其用电设备在内的不动产租赁、出售给他人使用，但未办理供用电合同变更手续，导致交纳电费相互扯皮、推诿。《合同法》第88条规定:“当事人一方经对方同意，可以将自己在合同中的权利和义务一并转让给第三人”，这里权利和义务一并转让又称为概括转让。供电企业与用户在供用电活动中是平等的民事法律主体，二者之间的供用电关系实际上是一种典型的以电能为标的的买卖合同法律关系。用户因故将供用电合同的权利义务一并转让给他人，也就是变更用电主体(《供电营业规则》称之为“用户更名或过户”)，应当与供电企业协商变更合同。用电主体变更后，原用户与供电企业之间的供用电合同终止，用户不再使用电能，也不再履行交纳电费义务，由受让的新用户承继享有权利、承担义务。如果未在变更用电主体的同时与供电企业协商签订新合同的，那么其用电义务并未转移，原用电人应继续承担交纳电费等合同义务，《供电营业规则》规定了具体的变更程序。各地方立法将《供电营业规则》的相关规定上升到了地方性法规层面，提升了法律效力层级。如《天津市供电用电条例》第31条规定:“依法与供电企业签订供用电合同的用户需要将合同中约定的其权利和义务转让的，应当到供电企业办理供用电合同变更手续。不办理变更手续的，由原用户继续承担其权利、义务;原用户不存在的，实际用电人应当承担合同的相应权利、义务。”《宁夏回族自治区供用电条例》第15条规定与其同义，也符合《合同法》第88条规定，同时转让供用电权利义务，应经供电企业同意，并办理变更用电手续，未同意的，视为合同主体未变更，原合同当事人有义务继续履行原合同约定的义务。

3.关于供用电合同的终止

根据《合同法》关于合同主体必须具有民事权利能力和民事行为能力的规定，与供电企业签订供用电合同的用户，购买、使用电力，应当具备民事权利能力和民事行为能力。对于企业用户，一旦破产终结、解散或者被吊销营业执照，用电主体就不存在，或丧失权利能力，主体资格不适格，签约资格受限制，履行供用电合同的基础不存在，即属于不合格的用电者，应当解除供用电合同，终止用电，以保护供电企业利益。对此，《天津市供电用电条例》第32条规定:“用户依法破产、被注销营业执照或者关闭的，供电企业应当予以销户，终止供用电合同。”《宁夏回族自治区供用电条例》第23条规定:“企业用户依法破产、解散或者被吊销营业执照的，应当自破产终结、解散或者被吊销营业执照之日起七日内到供电企业办理拆表销户和电费结算手续;逾期未办理的，供电企业可以对其生产经营场所终止供电。涉及生活用电的，应当重新办理用电手续。”这样规定，有利于解决实践中常见企业用户依法破产、解散或者被吊销营业执照停产停业但普遍不办理销户而形成“死户口”，或擅自转让、租借给他人使用形成实际用户与签约用户不一致，存在拖欠电费风险隐患的非正常用电问题。

(七)关于预购电方式

拖欠电费为供电企业主要债权，也是主要法律风险源。电力消费的特点就是只有用户使用之后才能准确计量出一段期间的实际使用电量，其交易价格才可以确定，导致电力产品的结算自然适宜采用“先用电、后交钱”方式，可以形象称为“赊电制”。《供电营业规则》第82条虽然规定了“预收电费”的方式，但仅限于对用电时间短、无法采用用电计量装置计量用电量的临时用户使用，并非普遍适用于所有用户。《电力法》、《合同法》的条文隐含的主流交易方式就是赊电制。“先用电、后交钱”是传统的电费交纳方式。《电力供应与使用条例》第39条关于欠费30日后经催交仍不交纳且必须再提前3～7天通知方可停电催交电费的规定，更加剧了回收电费的困难。欠费难题长期困扰供电企业，催生供电企业更加注重在合同法中寻求法律支持，在电费回收实践中探索尝试预付电费方式，并积极推动预付电费法律制度在电力立法中得到确立，有效防范欠费风险。

《合同法》第182条规定:“用电人应当按照国家有关规定和当事人的约定及时交付电费”，该条款已经明确交付电费的方式也可以由供用电双方自愿协商约定。从市场交易角度来讲，电具有商品属性，应有赊电制(“先用电、后交费”)与预付电费(“先交费、后用电”)两种。一些地方电力立法及时吸纳了成功的实践经验，坚持市场交易规则和《合同法》的公平、自愿原则，规定了购电制、预存电费等预付电费方式。《云南省供用电条例》第17条规定:“供电企业对用户可以预收电费”，在全国电力立法中首次对“预付电费”予以明确规定，此后天津、湖南、河南、广西、青海、重庆、宁夏等省都规定了预付电费方式，进一步又可细分为“购电制、预存电费”两种方式。购电制主要采用负荷控制装置、IC充值卡方式(主要适用于居民用户)、预购电装置等手段，用户先交费购电再使用。预存电费，是用户先预交、预存一部分电费(如预存电费银行代扣、电费储蓄等)后即使用电能，在约定时间结算时直接抵顶电费或划拨电费到供电企业收费账户的电费支付方式。

实行预付电费方式，同时受强制缔约义务与合同自由原则这一对相互矛盾的制度的双重规范。根据《合同法》第4条规定的合同自由原则，供电企业和用户是否采用预付电费方式以及其具体操作内容都应由双方自愿协商确定，任何一方不得强迫对方，其他单位和个人也不得干涉。同时，供电企业承担强制缔约义务，目前出台预付电费制度的9部地方电力立法中，大多强调供用电双方在平等自愿、协商一致的基础上签订供用电合同、由用户选择交费方式等内容，是否采用预付电费方式，应由用户选择，用户不同意采用购电制、预存电费的，只能采用先用电后交费的传统方式。但是对于电力产品，供电企负有强制缔约的义务，对于履约能力不健全、信誉不佳、欠费风险较大的用户，法律也不能坐视电费被长期拖欠，国有资产大量流失，允许供电企业可要求预付电费，如《重庆市供用电条例》第34条规定:“对于有拖欠电费记录的用电人，供电企业可以选择收费方式。”预付电费方式以及电量数量根据双方合同约定，一般预存电费金额以不过重增加用户负担、足够保证供电企业权益为原则确定，如《云南省供用电条例》、《青海省供用电条例》都规定预付电费不超过用户一个月预计用电量的电费。

(八)关于中止供电

供用电合同是一种持续履行合同，在发电、供电系统正常的情况下，供电企业应当连续向用电人供电，不得中断，否则应当承担违约责任。但在某些法定情形下，为了保证电网安全，维护广大用户的权益，对严重影响供电质量、电网安全或者破坏供用电秩序的行为，供电企业在按照相关规定履行通知义务后，可以中止供电。中止供电是指出现法律规定或供用电合同约定的条件，供电企业暂时停止对用户供电，待原因消除后再恢复供电的一种法律行为，是供电企业通过断电强制用户履行义务、纠正欠费、窃电等违法违章用电行为的自力救济手段，是打击欠费、窃电等危害供用电秩序的行为和督促用户依法安全用电的有效手段。

1.关于供电企业可中止供电的情形

根据《电力法》第29条规定，因供电设施检修、依法限电或者用户违法用电等原因，供电企业可以中断供电;《电力供应与使用条例》第28条、第39条、第40条、第41条也规定在因供电设施计划检修或临时检修需要停止供电，因发电、供电系统发生故障需要停电、限电，因用户逾期未交付电费经催交仍未交纳、窃电或违章用电的，供电企业都可中断供电。为了限定和规范中止供电情形，保证持续供电和安全用电，各省地方立法对国家有关规定进行了细化，进一步完善了中止供电制度。综观重庆、甘肃、宁夏、江苏、云南、湖南等省(市、区)关于供用电的立法，主要规定以下情形下可中止供电:(1)遭遇不可抗力或者紧急避险;(2)用电人确有窃电等危害供用电安全、扰乱供用电秩序的行为拒绝检查或拒不改正;(3)受电设施不符合安全规范和标准、整改仍不合格;(4)用电人的用电设备对电能质量产生干扰与妨碍、经整改仍不合格;(5)非居民用电人在限期内不拆除私增用电容量设施或者设备;(6)用电人擅自转供电能或未按照规定取得《供电营业许可证》而从事电力供应业务;(7)用电人违反安全用电规定用电;(8)未缴纳电费;(9)因电力设施计划检修、临时故障检修;(10)用户注入电网的谐波电流、冲击负荷、非对称负荷等超过国家标准，对电能质量产生干扰和妨碍，在规定期限内拒不交纳违约使用电费; (11)违反安全用电规定拒不改正;(12)违反调度纪律，不执行、变相执行或延迟执行电网调度指令; (13)在电力设施保护区内实施违法作业，在供电企业通知后，用户不予改正。(14)违反安全用电规定用电，或者拒不执行政府制定的有序用电方案，扰乱供用电秩序。

在上述情形下，供电企业可中止供电，不承担违约责任，但前提是应当按照国家有关规定承担提前通知、中止供电事由消灭后及时恢复供电、防止停电损失扩大等义务。中断供电的原因消除后，供电企业应当及时恢复供电，有些立法限定了恢复供电的时间，如《江苏省电力保护条例》规定严重影响电力安全的行为消除后，供电企业应当在两个工作日内恢复供电。不能及时恢复供电的，应当向用电人说明理由。这些都是行使自力救济权利必须承担的法定义务。供电人认为停电违法的，有权对供电企业提出异议或者向电力管理部门进行投诉来维护自身的权益。

另外，在负荷高峰期，为防止电网事故，确保电网供需平衡和安全稳定，必须对局部区域临时减少用电负荷限制用电。限电须按照限电序位实施。限电序位表是经各地区政府机关批准的根据本地不同的电网结构、负荷特性、电力供需而制定的在电力供应平衡破坏后有序拉限电的参考标准。这种限电行为与其他情形下的中止供电行为的性质不同，前者属于一种行政行为，后者属于民事行为。对于停限电，各地立法都专条规定，如《宁夏回族自治区供用电条例》第19条规定“设区的市、县(市、区)人民政府电力行政主管部门应当组织供电企业制定电力供需平衡方案和限电、停电序位，经自治区人民政府电力行政主管部门审核，报自治区人民政府批准后实施。”

2.关于停电通知的时间

中止供电应按国家规定的程序执行。《合同法》第180条规定:“供电人因供电设施计划检修、临时检修、依法限电或者用电人违法用电等原因，需要中断供电时，应当按照国家有关规定事先通知用电人。未事先通知用电人中断供电，造成用电人损失的，应当承担损害赔偿责任”。湖南、河南、重庆、云南、宁夏、江苏等地方立法都依据《电力法》、《合同法》规定并沿用了《电力供应与使用条例》、《供电营业规则》的具体规则，对依法中止供电时应履行提前告知义务的制度予以补充完善。如《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》第37条规定提前通知的时间为:因供电设施计划检修需要停电时，应当提前七日通知用户或者进行公告;因供电设施临时检修需要停电时，应当提前二十四小时通知重要用户或者进行公告;因发、供电系统发生故障需要停电、限电或者按计划停电、限电时，供电企业应当按照确定的停电、限电序位进行停电或者限电。停电、限电序位应当事先向用户公告。用户对供电企业中断供电有异议的，可以向所在地县级人民政府电力行政主管部门投诉。电力行政主管部门应当依法受理，并在三个工作日内作出是否恢复供电的决定。

(九)关于用电检查

用电检查是电力法赋予供电企业的权利和义务，是依法对用户受电装置进行检查的企业行为，属民事行为，其目的是预防和查处违法违章用电行为，规范供用电活动。《电力法》授权供电企业有权制止危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序的行为。建立用电安全检查制度，授予供电企业发现窃电行为时立即制止、保护现场、收集证据的权利，一定程度上弥补了电力行政执法缺位薄弱的问题。查窃电是用电检查的重点，但不是全部。

目前出台的关于反窃电和供用电的一些地方立法都无一例外地规定了供电企业用电检查的权利。如《宁夏回族自治区供用电条例》规定“供电企业应当建立用电安全检查制度”，并规定了检查范围和检查程序。《重庆市供用电条例》严格限定供电企业用电安全检查范围，仅限于:一是受(送)电装置中电气设备、用电计量装置、电力负荷监测装置、继电保护和自动装置、调度通信等安全运行状况;二是用电人的用电设备是否影响电网电能质量，谐波干扰、无功补偿等是否符合国家规定标准;三是保安电源、非电性质的保安措施，并网电源、自备电源并网安全情况。

关于用电检查的程序性规定各项立法基本一致，比如检查人员不得少于二人，向用户出示用电检查证件，进入居民室内检查须经用户同意，以保护公民的隐私(《重庆市供用电条例》规定不得进入居民室内检查);用电检查人员遵守有关安全与保密规定，不得干扰用电人的生产生活秩序;用电人对供电企业依法进行的用电安全检查应当予以配合，等等。检查人员违规操作给用户造成损失的，供电企业应当承担赔偿责任，符合《侵权责任法》的规定，《青海省供用电条例》对此予以强调和重申。《用电检查管理办法》另有具体详尽的规定。

(十)关于窃电行为的处置

处理窃电违法行为的突出问题是窃电行为的界定难，窃电时间和窃电量认定难两大问题，地方立法也主要围绕这两个问题力求突破。

1.窃电行为日益详尽

窃电在《电力法》第71条称“盗窃电能”，从本质上讲是一种盗窃违法行为。窃电无法以电能实物验证，而只能以行为认定。《电力供应与使用条例》第31条规定了五种窃电行为，即:(1)在供电企业的供电设施上，擅自接线用电;(2)绕越供电企业的用电计量装置用电;(3)伪造或者开启法定的或者授权的计量检定机构加封的用电计量装置封印用电;(4)故意损坏供电企业用电计量装置;(5)故意使供电企业的用电计量装置计量不准或者失效。这些是常见情形，现实中的窃电行为不断发展变化，尤其是以高科技手段或者更隐蔽方式窃电的手法层出不穷。为了更清晰地界定窃电行为，各省地方立法均注意吸收实践经验，对窃电行为作出更为明确具体的规定，新增加了以下几种具体情形:(1)安装使用窃电装置;(2)使用非法充值卡用电;(3)擅自增大计量变比用电;(4)删除、修改供电企业计量电费的信息系统中存储、处理或者传输的数据或者应用程序用电;(5)未安装用电计量装置的临时用电户超过约定的时间和条件用电;(6)在电价低的供电线路上擅自接用电价高的用电设备或者私自改变用电类别;(7)改变用电计量装置计量准确性，或私自调整分时计费表时段或时钟，使其少计量或不计量;(8)私自更改变压器铭牌参数用电;(9)改变用电计量装置接线或二次回路用电。

窃电行为形形色色，据了解已发现的窃电方法有70多种，现行立法不可能将所有窃电手段和行为列举完整。判断其是否是窃电行为的三个条件:一是行为人主观上具有非法占用电能的故意，“电能”包含电量和电力两个方面含义;二是行为人客观上实施了非法占用电能的行为;三是造成了不计量、少计量或者少计算电费的后果。如私自更改变压器铭牌参数、私自调整分时用电计量装置的参数，尽管电量未变，但都可达到少交电费的目的，也为窃电行为。

2.窃电量计算方法多样化，日趋科学

对于窃电量的计算，因电能的物理特性只能推算窃电量，其依法律据只有《供电营业规则》第103条规定:“窃电量按下列方法确定:(1)在供电企业的供电设施上，擅自接线用电的，所窃电量按私接设备额定容量(千伏安视同千瓦)乘以实际使用时间计算确定;(2)以其他行为窃电的，所窃电量按计费电能表标定电流值(对装有限流器的，按限流器整定电流值)所指的容量(千伏安视同千瓦)乘以实际窃用的时间计算确定。窃电时间无法查明时，窃电日数至少以一百八十天计算，每日窃电时间:电力用户按12小时计算;照明用户按6小时计算。”其效力层级太低，法院采纳意见不一，且计算办法简单，仅仅区分是否属于擅自接线用电二分法推算，其精确性难以保证。

各省立法在《供电营业规则》规定的基础上，进一步区分不同窃电行为规定不同的计算方法。如湖北、新疆规定以下计算方法:窃电时间如果能够确定的，则按照以下方法计算:(1)在供电企业的供电设施或者其他用户的用电设施上擅自接线用电的，所窃电量按照私接设备额定容量(千伏安视同千瓦)乘以实际窃电时间计算确定;(2)以其他方式窃电的，所窃电量按照计费电能表标定电流值(对装有限流器的，按照限流器整定电流值)所指的容量(千伏安视同千瓦)乘以实际窃电时间计算确定。对于窃电时间不能确定的，则按照以下方法计算:(1)按照窃电前正常月份用电量与窃电后抄见电量的差额计算;(2)在总表上窃电的，按照各分表电量之和减去总表抄见电量的差额计算;(在总表上窃电的，若分表正常计量，按分表电量及正常损耗之和与总表抄见电量的差额计算;专线供电，安装关口计量装置的，可以依据关口计量与用户端抄见电量的差额计算;)(3)能查明产量的，按照同类型用户的同类产品的单位耗电量和窃电单位的产品产量相乘计算用电量，加上其他辅助用电量，减去抄见电量;(4)装有电力负荷监控装置并正常计量的，按照抄见电量与电力负荷监控装置的记录电量的差额计算;(5)装有高压组合计量装置并正常计量的，按照抄见电量与高压组合计量装置考核表记录电量的差额计算。安装负荷监控装置等用电现场管理终端设备的，可以按照负荷监控装置等设备记录的负荷曲线计算。(6)按照窃电后用电计量装置的抄见电量与窃电前正常的月平均用电量的差额，并根据实际用电变化确定;窃电前正常用电超过6个月的，按照6个月计算月平均用电量，窃电前正常用电不足6个月的，按照实际正常用电时间计算月平均用电量;(7)用自制、改制以及无铭牌容量的用电设备窃电的，按照可实测的电流值确定设备容量乘以窃电时间计算。私自增加电力容量的，按照超过合同约定的容量乘以使用时间计算。按照前述规定仍不能确定窃电时间及窃电量的，各省立法都吸收了《供电营业规则》的规定，在明确规定窃电时间无法查明时，窃电日数以180日计算。每日窃电时间:照明用户按6小时计算，其它电力用户按12小时计算的基础上进一步补充规定:窃电日数至少按照180日最多不超过365日计算;三班动力制用户按照24小时计算。这样的规定应该说更科学合理，计算出来的数据更接近客观存在“真实”状态，更易为司法部门接受，对于追究刑责奠定科学的基础。

2013年出台的新的盗窃罪司法解释就是“以盗窃前六个月月均正常用量减去盗窃后计量仪表显示的月均用量推算盗窃数额;盗窃前正常使用不足六个月的，按照正常使用期间的月均用量减去盗窃后计量仪表显示的月均用量推算盗窃数额”的方法来推算窃电量的，当然这种方法并不排除利用前述各类办法计算。

(十一)关于电力应急预案

“安全第一、预防为主、综合治理”。《生产安全事故报告和调查处理条例》和2013年颁发的《电力安全事故应急处置和调查处理条例》都提出要分级制定电力事故应急预案，规定由国务院电力监管机构依照《突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》，组织编制国家处置电网大面积停电事件应急预案，报国务院批准;有关地方人民政府应当组织制定本行政区域处置电网大面积停电事件应急预案;电力企业也应当制定本企业事故应急预案。应急预案是针对可能发生的各类突发事件，为迅速、有序地开展应急行动而预先制定的行动方案。

各地电力立法积极响应前述立法规定，对电力应急预案的制定以及应急演练作出规定。如《宁夏回族自治区供用电条例》第13条规定:“电力行政主管部门和供电企业应当制定电力应急预案，定期开展应急培训和应急演练，预防和处置电力安全事故灾难、自然灾害等突发事件，保障供电安全。”第27条还要求:“高危和重要用户应当制定电力事故应急预案，定期开展电力事故应急演练。”此外，天津、上海、江苏等省立法都对电力突发事故应急预案的制定、定期进行演练、完善预警机制提出具体要求。电力行政主管部门和供电企业都有义务应当制定电力应急预案，定期开展应急培训和应急演练，提高事故应急意识和处置能力，预防和处置电力安全事故灾难、自然灾害等突发事件，保障供电安全，维护社会稳定和人民生命财产安全。

《河南省供电用电条例》第36条还进一步规定了供电企业的相关应急职责，即:“供电企业应当制定电力突发事件应急预案，完善预警机制，及时处置危及用电人权益和电力设施安全的紧急情况。遭遇不可抗力或者突发事件等危及电力设施安全的紧急情况时，电力设施产权人应当采取下列措施，防止事故发生或者减轻事故危害，并立即报告当地电力行政管理部门和电力监管机构:(1)消除危险源，控制事态发展;(2)立即抢修受损电力设施;(3)组织应急电力供应，保证重要单位用电;(4)其他恢复电力正常供应的措施”，为电力应急处置提供了方案。

(十二)关于供电故障抢修

供电故障抢修是供电服务的重要组成部分，也是供电企业应尽的一项主要法律义务。《合同法》第181条规定:“因自然灾害等原因断电，供电人应当按照国家有关规定及时抢修。未及时抢修，造成用电人损失的，应当承担损害赔偿责任。”也就是说，因不可抗力，人为破坏、偶然事件等原因导致断电，虽然不是供电企业违约造成的，供电企业对此也勿需承担违约责任，但供电企业有义务及时抢修，尽快恢复供电，减少用户因断电所造成的损失。

1.关于到达现场抢修的时限要求

甘肃、重庆、江苏、上海、宁夏、河南、山东等省立法都承接《合同法》，明确要求供电企业建立供电故障报修服务制度，公开报修电话，明确故障报修服务工作流程，加强供电故障报修服务值班，配备供电故障报修服务交通和通信工具、抢修工器具和设备材料，保证供电企业抢修人员在规定的时限内到达抢修现场，履行抢修义务，如《上海市保护电力设施和维护用电秩序规定》第7条规定:“电力企业应当建立供电故障报修服务制度，公开报修电话，接到报修后应当在向社会承诺的期限内派员到达现场抢修。”《供电监管办法》第14条对抢修的基本规定是:“供电企业应当建立完善的报修服务制度，公开报修电话，保持电话畅通，24小时受理供电故障报修。供电企业应当迅速组织人员处理供电故障，尽快恢复正常供电。供电企业工作人员到达现场抢修的时限，自接到报修之时起，城区范围不超过60分钟，农村地区不超过120分钟，边远、交通不便地区不超过240分钟”。供电企业作为被监管企业，应严格执行前述规定开展抢修。在因天气、交通等特殊原因无法在规定时限内到达现场的，应当及时向电力用户做出合理解释。

2.关于相邻关系

相邻关系实际上是在斟酌相邻各方的利益和公共秩序后，对行使所有权的一种限制或节制。《物权法》第84、86、88条规定不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系;不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的，应当提供必要的便利;不动产权利人因建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等必须利用相邻土地、建筑物的，该土地、建筑物的权利人应当提供必要的便利。这些法律规定是处理供用电设施相邻关系问题的基本规范。供电企业的线路、变压器台等设施散居户外各处，其日常维护和故障抢修少不了要利用相邻的土地通行或短暂占用，处理该问题就得依靠前述规定的相邻关系制度。部分省立法衔接《物权法》，特别规定供电企业维护和抢修供用电设施利用相邻不动产的，不动产权利人应当提供必要的便利，造成财产损失的应予补偿。如《河南省供用电条例》第43条规定:“供电企业维护或者抢修供用电设施利用相邻不动产的，不动产权利人应当提供必要的便利。供电企业造成不动产权利人财产损坏的，应当依法给予补偿。”

(十三)关于供用电事故

供用电事故是指供电企业、用户或者第三人在供用电过程中，因违反法律、法规、规章和国家有关技术标准或者其他原因，造成停电或者人身损害、财产损失的事故。根据《电力安全事故应急处置和调查处理条例》，供用电事故根据事故性质、大小由电力监管机构或政府安全生产监督管理部门组织调查处理，依据《电力法》、《安全生产法》、《电力供应与使用条例》等认定责任。

1.关于供用电事故的调查处理

《生产安全事故报告和调查处理条例》、《电力安全事故应急处置和调查处理条例》对事故报告、事故应急处置、事故调查处理及法律责任作出明确规定。发生供用电事故，应根据事故性质、大小由电力监管机构或政府安全生产监督管理部门组织调查处理。供电企业要做好组织配合工作。为了衔接、落实上述规定，部分地方立法做出了具体规定，如《宁夏回族自治区供用电条例》第42条规定:“发生供用电事故时，供电企业或者用户应当按照产权归属对供用电设施进行事故抢修，并按照国家和自治区有关规定及时上报。供用电事故的处理按照国家安全生产事故调查处理的有关规定执行。”

2.关于供用电事故责任

关于供用电事故的责任认定部门、责任的划分方式、纠纷的处理程序及赔偿标准，主要依据《电力法》、《安全生产法》、《侵权责任法》等法律规定处理。部分省地方立法对供用电事故法律责任的划分以及免责事由也作出规定，可以促进用户规范自身行为，避免危害电网安全事故的发生。如《云南省供用电条例》第六章规定了供用电事故处理，界定了供用电事故，确立了供用电事故责任的认定部门，规定了供用电事故责任的认定及划分依据，明确了解决纠纷的程序和途径，对承担供用电事故的责任也作了规定，这是地方立法对国家尚未立法领域的尝试。该条例第39条还规定产权人免责事由，即:“在供用电设施上发生的人身损害和财产损失有下列情形之一的，产权人不承担民事责任:(1)不可抗力;(2)受害人以触电方式自杀、自残;(3)受害人盗窃电能，盗窃、破坏供用电设施或者因其他违法行为而引起触电事故;(4)受害人或者第三人从事法律、法规所禁止的行为”，在原触电赔偿司法解释废止之后，为妥善处理触电人身损害案件提供法律依据。对于供用电事故，电力设施产权人不承担民事责任的情形，《青海省供用电条例》也有相同规定。

(十四)关于禁止非供电企业拉闸停电

当前，受委托的转供电单位、住宅小区物业公司和其他代收电费单位，侵害用户权益的问题比较突出，比较常见的是以拉闸停电为手段要挟、逼迫用户履行物业合同相关义务(如交纳物业费)，或者擅自提高电价或者在电费中加收其他费用，既损害了用户的利益，也损害了供电企业的声誉，由此引发的一些纠纷也导致用户在不明真相的情况下怪罪于供电企业。转供电合同、物业合同和供用电合同是不同的法律关系，而且合同主体也是不同的。根据合同的相对性原理，只有在符合国家明确规定的法定条件(如用户欠费、窃电等)时，只有受供用电合同约束的供电企业才有权拉闸停电(也就是“中止供电”)，其他任何单位和个人都没有此项权利，这也是基于供用电合同才有的一种违约责任承担方式。

另外，我国对电价实行国家定价，不管是供电企业还是代收电费的其他单位，都必须执行国家电价政策，依据价格行政主管部门批准的电价计收电费，不得违反国家电价政策等乱收费，不得在电费中向用户分摊其他名目相关费用，不得擅自改变收费项目、提高收费标准，否则违反《价格法》、《电力法》的规定，应承担因其侵权行为造成的损失。

因此，受委托转供电单位、物业小区和其他代收电费单位无故拉闸限电和乱收费都应为法律所禁止，宁夏、河南、青海、甘肃立法都对此作出明确规定。如《青海省供用电条例》第29条规定:“供电企业应当按照国家核准的电价和用电计量装置的记录计收电费，不得擅自变更电价，不得自立名目或者标准收取费用。受委托转供电的单位、物业小区及其他代收电费的单位不得擅自提高电价或者在电费中加收其他费用。”第32条规定:“禁止受委托转供电单位、物业小区和其他单位擅自对其辖区内的电力用户拉闸停电。”这些规定都为了保护电力用户的利益。

三、地方供用电立法的新趋势与展望

地方立法的特点是从属性、针对性、实施性、补充性、实验性。电力立法中的重点和难点问题在一些地方先行突破，为国家层面电力立法提供了实践经验。

目前地方供用电立法呈现几点趋势:一是在坚持供电企业与用户平等原则的基础上，更加注意细化政府部门的监督管理职责，强化供电企业服务义务，突出保护用户的利益，充分体现了立法为民的主旨。二是注意在与上位法保持一致的基础上适当突破与完善。各地方电力立法都注重细化落实《电力法》和国务院有关行政法规的规定，增强了可操作性，同时针对各地供用电领域中出现的新问题进行了规范，是对电力法等法律、行政法规的有力补充。三是立法框架从单一立法向综合性立法发展。从最初立项重点解决窃电问题的单一内容逐步向关注民生，平衡供用电双方关系方向发展。

我们期盼国家层面的《电力法》、《电力供应与使用条例》等电力立法在修订过程中能将各省共性的立法条款、立法创新和实践经验吸收进来，充实完善电力法律制度，保障电力立法的统一性、权威性和适用性。

［1］华北电力大学电力立法研究中心.电力常用法律法规选编［M］.北京:中国电力出版社，2013.

［2］华北电力大学电力立法研究中心.地方电力法规规章选编［M］.北京:中国电力出版社，2013.

［3］王重阳，赵海荣.法治视野中的地方电力立法［J］.安徽电气工程职业技术学院学报，2013，18(2):30-36.

［责任编辑:朱子］

Innovation and Exploration of Local Power Supply and Consum ption Legislation System

BAIRu-yin
(Department of Economy and Law，State Grid Ningxia Electric Power Corporation，Yinchuan 750001，China)

At present，the legislation revise about power supply and consumption is lagging in the national level，some rules don't fit in with the social development，don't coordinate with the higher-level law.Under this background，the local legislation is tried and carried out to supply and perfect the legal system of power supply and consumption.In the paper，the innovation and breakthrough on the legal system of power supply and consumption and its new trend in the local legislation are introduced，from fourteen aspects such as electric power universal service，energy conservation and emission reduction，forced contracting，power demand sidemanagement，electricitymetering device，power supply contract，purchasing electricity in advance，shutting off power supply，electricity inspection，stealing electricity regulation，power supply emergency plan，power supply breakdown repair，power supply accident，forbidding power cut except for power supply enterprise.

electric power;local legislation;rule of law

DF469

A

1672-9706(2014)02-0025-11

2014-04-10

白如银(1977-)，男，宁夏中宁人，国网宁夏电力公司法律顾问，国有企业二级法律顾问，高级经济师。