中国社保模式创新的实践与启示——以河南社保“洛阳模式”为例

王立娜

（湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410081）

社会保障体系乃民生之根、固国之本，而社会保险在社会保障体系中居于核心地位，是实现社会保障的基本纲领。依实施范围、享受条件、保障水平、基金来源及管理机构等不同，当今社会保险典型模式主要有以英国和北欧国家为代表的国家福利模式、以德国和法国为代表的市场经济国家模式，以及以新加坡和智利为代表的强制性储蓄积累模式。[1]中国社会保险模式（以下简称“社保模式”）在短短几十年内也历经了巨大变迁。新中国成立至改革开放之初，中国实行的是与计划经济体制相适应的“国家保险模式”，但该模式片面强调公平而忽视了效率；随着经济体制的转轨，在兼顾借鉴市场经济国家成熟经验和结合基本国情的思路下，中国探索出了与原有社保模式存在本质区别的社保新格局，即逐步建立起以养老、医疗、失业等社会保险为主体，与社会救助、社会福利相结合，覆盖广、社会化程度高、资金来源多样化的具有中国特色的社会保障体系。[2]虽自《社会保险法》出台后，中国社保模式仍未最终确立，但其雏形应为“偏向社会保险的混合保障模式”，即强调保障金的筹集由单位（雇主）、职工（雇员）、国家分担，保障待遇分配带有一定程度的互济性，政府要对社会保障承担主导作用等。

然而，中国社保模式脱胎于传统模式，时至今日仍或多或少带有传统模式的色彩，需进一步创新与完善；而借鉴他国经验也有一个与中国国情，特别是与中国独特的社会主义市场经济体制的磨合问题。由于历史原因，我国养老、医疗、工伤、失业、生育保险等社保制度的启动时间不同，设立的相应经办机构也相互独立，导致社保经办机构各自为政、内设机构重叠、经办效率低下、财政经费浪费、参保单位负担重、群众办事较难等诸多问题，这在很大程度上阻碍了中国社保模式的良性发展。[3]面对诸如此类的问题，河南于2005年在全国率先推出了社保“洛阳模式”，在洛阳创新实践后成效显著。通过对河南洛阳社保模式的分析与研究，本文试图为中国社保模式的创新发展提供一个新的思路。

一、河南社保“洛阳模式”的创新与实践效应

“洛阳模式”是洛阳市社会保险事业管理局从2005年开始，依据科学发展观的要求，以人为本、贴近民生，在服务理念与管理体制上勇于探索、大胆创新，陆续推出的“五险合一”、“委托管理”和“购买服务”的管理模式。[4]其实践创新主要体现在以下几个方面。

首先，“洛阳模式”体现了理念创新。由管制型政府转向公共服务型政府。“洛阳模式”体现了以人为本、关注民生的理念，本着试点必争、先行先试的原则，率先争取城乡居民社会养老保险试点，提前实现社会养老保险制度全覆盖；首批成功申报工伤康复试点，扩大了受益人群；主动推行“五险合一”、“异地结算”等服务新举措。“洛阳模式”体现了建立服务型政府的理念，摒弃了传统的“权力至上”的管制型政府的工作理念，将“群众是主体、服务是核心”、“小政府、大社会”、“精简机构、提高效率、优质多样和服务群众”等作为转变政府职能、提供公共服务质量的基本指向。

其次，“洛阳模式”体现了体制创新。由政府多家机构合并整理为统一机构实现政府体制机制的新转换。“五险合一”从一开始就围绕体制改革的核心展开，“洛阳模式”整合社保经办机构，实行经办资源和程序重新调配的体制创新。为顺应社会保险经办改革发展方向，洛阳市在实行“五险合一”的基础上于2011年开展全省首家社保一体化管理试点，并进行从“大保险”向“大保障”体制转变的新探索，且借助市场机制和社会的力量来减少社保管理成本，提高工作效率，以更为便捷地服务人民。

第三，“洛阳模式”体现了管理创新。由政府独自进行社保管理转向政府、市场和社会共同经营社保事业。为解决业务量迅速增加、经办人员和场地有限等问题，洛阳市采取了一系列新举措，核心是政府购买服务，实行委托管理。为适应委托管理的需要，洛阳市社保局积极推行信息化管理。它率先争取到全国“金保工程”试点，积极推进社保软件上线联网运行。这就高效地将原来重复采集的信息变成统一采集、集中处理和实时共享。专网延伸到各县市区社保经办机构和社区、定点医疗机构和药店、商业银行等，极大方便了参保群众，提高了工作效率，也为推进“五险合一”提供了技术支撑。

第四，“洛阳模式”为理念创新、体制创新和管理创新提供了制度保证。如果说社保“洛阳模式”的前提是理念创新、核心是体制创新、关键是管理创新，那么制度创新则是重要保证。为确保委托管理工作的顺利运行和加强基金安全，洛阳市坚持“三不变”和“三统一”原则。为确保这些原则，它们制定并实行社保经办机构“一票征收、分账管理”和社保业务经办“八统一”的工作制度，制定并实行着《洛阳市社会医疗保险委托管理制度》、《洛阳市社会医疗保险待遇支付初审管理制度》和《洛阳市城镇居民医疗保险审核支付程序的通知》等制度，制定并实行着联审联批、业务委托企业零距离办理、取消医保定点行政审批业务、一站式服务等经办制度。

根据中央党校研究生院对“洛阳模式”所做的调研报告数据显示，至2012年6月底，洛阳市总人口约685万，各险种参保总数累计达到771.41万人次，比2005年底“五险合一”前的264万人次增长了近三倍。征缴各项社保基金231亿元，较“五险合一”前，增长近10倍。在不断提高保障范围和社保待遇的同时，市社保局还根据社保基金收支情况，最大限度惠及于民，支付各项社保待遇182.4亿元，各项社保待遇按时足额支付率达 100%，养老金、失业金社会化发放率100%。[4]按照这种模式，洛阳市已基本建立了“老有所养、失业有助、病有所医、伤有所治、生有所补”的社会保险体系，其日趋结实的社会保障安全网为城乡居民无后顾之忧撑起了一片蓝天。

二、“洛阳模式”对中国社保模式发展的启示

当前，中国社保事业的发展面临新的机遇和挑战，转变经济发展方式，推进城镇化建设进程，人口老龄化趋势迅猛，人民群众多层次、个性化的需求日益增加，均对加快推进社保体系建设提出了新的更高要求。为适应新的发展要求，进一步深入探索社保中国新模式，“洛阳模式”的实践为中国社保模式作出尝试与努力提供了示范与指导。

（一）注重分阶段、有计划地走渐进式的改革路线

从洛阳社保制度发展的进程来看，经历了从城市到农村、先医疗保险后养老保险的发展过程；从洛阳社保项目和覆盖范围来看，经历了一个保险项目由少到多、保险范围由小到大的发展过程；从洛阳社保体制设计来看，各项体制多为分阶段、有计划地推出的。考衡到中国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力发展水平比较低，人口多，底子薄，城乡和地区之间发展差距大，人口老龄化来势迅猛的基本国情，[5]需要我们必须一切从实际出发，量力而行，既要实现应保尽保，又要规避在发展水平较低条件下实行福利赶超的后果，防止使之成为和谐社会的一个包袱。因此，建立统一的社保模式只能分阶段、有计划地走渐进式的改革路线。如对于那些基本上已经具备了建立统一社保模式经济条件的省市，可以借鉴“洛阳模式”的经验制定适合本地区实际的切实可行的办法。

（二）注重建立统一的社保模式

由于中国各险种都是为满足不同时期的需求制定的，随着经济的发展，当前中国社保模式和制度在运作过程中的各种矛盾和不足已逐步显现出来。首先，在机构设置和业务办理上，由于缺乏统一的政策指导，各地社保经办机构设置差异较大，有些是按险种“分散”设立经办机构，有些是“集中与分散”相结合，这导致广大社会成员在接受社保公共服务时无所适从，来回奔波于多个经办机构也相应的增加了其参保成本和降低了其参保意愿。甚者，由于各险种内设机构基本类似，造成了人才、经费和其他资源配置不合理和重复浪费等后果。其次，在管理体制上，传统的社保管理体制造成参保群众与社保经办机构“一对多”和“多对一”的局面，既给参保群众和单位带来诸多不便，也增加了行政成本和降低了行政效率。

当前，“十二五规划”明确提出的加快推进社保事业跨越发展保证了建立统一的社保模式的可行性，而在“十二五”期间所要实现的信息化建设四个全覆盖又为建立统一的社保模式提供了可操作性。①因此，建立统一的社保模式是中国社保模式改革与发展的大方向。通过建立“五险合一”的社保平台，使得养老、医疗、工伤、失业、生育保险均在统一的公共平台上实行，采用统一的社会保险卡，避免人员在跨省调动时社保关系衔接困难、人员身份发生变更时待遇不同的尴尬，以彻底打破人才流动的坚冰，真正使中国社保模式实现从“碎片化”走向“大一统”，从“大保险”走向“大保障”。

（三）注重在社会保险基金的运营管理中引入公益信托机制②

社会保障基金是社会保障制度顺利实施的物质基础和物资保证，作为社会保障基金的核心构成部分，社会保险基金（以下简称社保基金）能否有效管理和运营就显得十分重要。当前，我国社保基金支出压力很大，可能会出现入不敷出现象，而更为严重的是，我国社保基金运营管理也存在不少问题，如缺乏对社会保险基金的监管，缺乏基金保值增值的渠道，缺乏能够成功运作基金的专业人才和管理经验等。[6]这些都表明社保基金的管理模式亟待改革，而“洛阳模式”通过购买银行、企业、商业保险公司、会计师事务等机构的服务，委托其经办社保的非核心业务的实践和良好效应证明，公益信托应是社保基金运营管理的发展方向。采用公益信托机制运营社会保险基金，通过以信托资金为核心，实现社保基金组织、公益信托机构、社保基金监督组织三者的科学统筹，通过三者的协调配合，形成我国社保基金的全新运营管理模式。

（四）注重建立公共服务型政府

我国社保制度的完善与实施离不开政府的支持和参与，各级政府不但要增加财政投入，还要制定和完善各项政策措施，积极组织和引导广大人们参与到社保中去，同时保证社保基金的健康发展也离不开政府的协调与管理。“洛阳模式”体现了围绕中心服务大局并促进社会和谐的理念，它的成功与洛阳政府主导的以人为本，服务群众的理念息息相关，这种理念应在全国大力推广。由此推及，中国社保模式在维持中国特色的基础上能否得以进一步发展也将得益于政府组织的大局意识、责任意识和服务意识。因此，转变各级政府的工作理念，建立公共服务型政府乃是加快推进中国社保新模式发展的当务之急。

注释：

①所谓“四个全覆盖”，即实现对各项社会保障业务工作全覆盖，实现对各类社会保险服务人群全覆盖，实现管理服务机构网络应用的全覆盖，以及实现信息系统功能全覆盖。

②公益信托是委托人通过信托契约把自己的合法财产委托给受托人，使其为了受益人的利益而对资产进行管理或处分，所得利益给付给受益人。简言之，公益信托是一种以信任为基础，以资产为核心，以委托为方式的财产管理制度。

[1]郑功成.社会保障学[M].北京:中国劳动社会保障出版社，2009：170.

[2]严运楼.中国社保模式是否该明确[J].中国社会保障，2011（4）：37.

[3]宋立伟.实行统一社保制度是完善社保体系的必由之路[J].同煤科技，2012（1）：50.

[4]韩庆祥,许韬,刘彦.服务惠民生 创新促和谐——关于社会保险管理“洛阳模式”的调研[N].人民日报，2012-09-19.

[5]徐志彬,中国社会保障制度建设的基本经验和主要问题探析[J].经济研究导刊，2010（1）：85.

[6]刘青峰,巩建华.公益信托:社会保险基金运营管理的全新模式[J].行政论坛，2011（2）：79.