我国地方政府社会治理机制创新研究

刘东杰

(江苏淮安行政学院 科研处，江苏 淮安 223003)

2013年党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化，要实现这一目标，创新地方政府社会管理机制是重要抓手。

一、地方政府社会治理机制创新的意义

（一）社会治理机制创新是实现“善治”的重要途径

“善治是公共管理中的帕累托最优。”[1]“善治”一种社会治理的理想状态，其通常的衡量标准为政府的合法性、法治性、透明性、回应性、责任性、廉洁性，公众的参与性，社会的稳定性和公正性等。在“善治”状态下，社会公共利益得以最大程度上的维护和增进，社会公共问题得到最低成本的有效治理，社会步入一种低风险的秩序化发展轨道。现实中，要实现“善治”，既要对治理主体进行培育、治理工具进行创新选择，也需要对治理客体进行适度改造。这一培育、创新和改造的过程中蕴含着对社会治理机制创新的诉求。在这里，社会治理机制创新，一方面包括社会治理主体的创新；另一方面还包括社会治理工具的创新。从社会治理机制创新的内容来看，它是具有“善治”因子的：社会治理主体的多元化和平等化，可以使政府更具透明性、合法性和回应性，社会参与的效度也会大大提升；从社会治理工具的创新来讲，无论是民营化、社会化抑或是自治化，都能在一定程度上减缩政府的公权范围，减小政府运作成本，使政府的合法性得到一定程度上的提升。

（二）社会治理机制创新有助于增强政府公共管理能力

在历经了古典自由主义、福利国家及新自由主义等思潮后，人们越发地认识到，“执政无能即政府能力弱化和政府公共政策质量走低是导致国家经济发展乏力和国家间经济差距扩大的主要原因之一。”[2]496因此，一个有效的政府，换句话说，即一个有较强公共管理能力的政府是社会进步不可或缺的重要基元。因此，提升政府公共管理能力也就成为现代化语境下不可回避的话题。如何提升政府公共管理能力？我们既可以从政府组织机构优化调整、政府公共管理工具选择创新、公共管理者素质培育提升等方面着手，也可以从政府公共管理行为和过程着手，通过研究政府公共管理机制的优化创新，来为政府公共管理能力的提升提供动力。社会治理作为政府共公共管理职能的重要维度，其机制的创新优化，必定成为政府公共管理机制优化创新的重要内涵，也必将在结果上提升政府公共管理能力。

（三）社会治理机制创新是降低社会治理成本的重要手段

在现实中，社会治理成本的高低，既取决于社会公共问题本身，也受到社会治理活动本身的重要影响。一个结构良好的社会公共问题，在遇到糟糕的社会治理过程时，则有可能会变得更为复杂恶化，使管理成本大幅提升，甚至形成大量沉积成本；一个结构不良的公共问题，在经过科学的社会治理后，则有可能成为可控可防可治的结构良性的公共问题，在治理过程中管理成本也会大幅下降。以社会治理机制创新中的主体创新而言，是要实现管理主体的多元化和管理主体之间关系的平等化。这一目标的实现可以使社会治理活动摆脱过去政府单枪匹马，单向发力的局限，使社会多元主体积极介入到社会公共事务中来，同时，政府与多元社会主体平等化后，各类社会主体对于社会公共事务的介入可能会变得更为主动，也更愿意与政府沟通协作，而不是过去的在政府统领下，被动地参与。这更容易使各类社会治理主体凝聚合力，采取更能激发活力的合作、参与、自治等社会治理机制，从而使社会治理的各项资源得以优化配置，削弱盲目配置的管理成本。

二、当前地方政府社会治理机制存在的问题及原因

（一）社会治理机制形式单一

当前，我国地方政府普遍存在社会治理机制形式单一的问题。这一问题在当下主要是指，地方政府更多的是将各类社会公共问题纳入政府公共管理范畴，以公共权力为驱动，公权机构为主体来开展社会公共问题治理活动，事实上形成了政府单一主体主导下的封闭性“公权”治理结构。这一形式单一的社会治理机制为当前社会公共问题的治理带来一系列的现实问题：一是带来公共问题的可治性问题。对于一些不适合公权治理的问题，政府却将其纳入治理范畴，带来可治性问题；二是侵蚀政府的治理合法性。“公权”治理机制驱动下，社会治理通常外在表现为一种自上而下的“权力流动”，这种“权力流动”很容易压抑民主，使公共问题所涉主体各自诉求难以得到充分的表达和申诉，政府基于公共问题迅速解决的需要，往往也会罔顾利益主体的诉求。这很可能带来公众对“公权”治理机制下社会治理的反感和不满，长此以往，这种不满和愤懑必将触及到对政府“公权”治理的认同性问题；三是必定带来沉重的财政负担。在“公权”治理机制下，政府事必躬亲，管了过多管不好也不该管的公共问题，使政府背上了沉重的“问题”包袱。

（二）社会治理机制僵化

社会治理机制僵化，是指地方政府在治理公共问题时，还未能培育起一种“情景”思维能力，面对不同的公共问题及问题情景的转换，难以及时改变、调整现有治理机制，建构、运用新的治理机制，任由原有治理机制继续运作的情况。当前，地方政府社会治理机制僵化主要表现在三个方面：一是社会治理主体间关系僵化。在公共问题特别是跨地区公共问题的治理上，政府间缺乏除“权力”之外的合作动力，政府间关系“权力化”现象严重。这导致一些公共问题的治理机制必须经由权力线路才能启动，因而有延误治理良机之虞。政府与其他社会治理主体之间的关系，还存在“两张皮”的现象，即政府社会治理主体与其他社会治理主体之间的泾渭分明，在治理公共问题时的合作多流于形式化、机械化，远未形成利益共享、责任共担的交融式灵活的合作态势。造成这种结果的原因，一方面是由于政府对待社会化管理主体的态度还不够积极并与我国公民社会发育尚未成熟、公民意识尚未完全确立有关；二是社会治理手段僵化。公权手段作为治理公共问题的一种重要工具，具有权威性和强制性。而现实却存在将公权工具作为泛化手段的现象，似乎公权手段放之四海而皆准，其他诸如市场化手段、社会化手段、自治手段等皆被忽略或忽视。公权手段是一种自上而下的非平等性治理工具，其运用通常只能遵循既定的程序线路，显得僵化而缺乏灵活；三是社会治理过程僵化。由于存在社会治理主体关系与社会治理工具的僵化现象，也致使社会治理过程的外在表现僵化：在社会公共问题出现时，人们倾向于将公共问题归责到政府头上，政府在知悉公共问题时经由法定程序再进行公共问题的治理，在这一治理过程中，社会各类主体多数情况下作为看客或者外围参与者浅层介入公共问题，使公共问题的治理成为政府为核心主体、经由法定行政程序加以处理的一种固定化、模式化的过程。

（三）社会治理机制运作后续乏力

社会治理机制作为社会治理活动得以成行的核心驱动，只有在具备长效动力结构的情况下，才能使社会公共问题的治理成为一种持久性活动。现实中，由于地方政府以公权为特征的社会治理机制存在形式单一化和运作僵硬化的问题，使得现存的社会治理机制在驱动社会治理活动时，更多的是依赖权力的强制力，而权力的强制力太弱，则社会治理活动难以驱动，太强，则容易引发“侵权”问题，带来管理对象的激烈反弹，一个适合的度通常是难以把握的，即使存在一个合适的度，且能够把握，仍会存在公权对公共问题的可治性问题，因此，可以说，带有公权特征，特别是公权作为核心驱动的社会治理机制都会存在一个持续有效性的问题。具体而言，单一的社会治理机制难以应付多元复杂的社会公共问题，“公权”治理机制可能在短时期内使某些公共问题“高效率”地“解决”，但却很可能使一些先前显性的矛盾隐性化，进而酝酿出更多更大的矛盾和问题，在预防和治理隐性矛盾和问题时，“公权”治理机制明显乏力。在具有明显善恶性质的公共问题上，如社会治安问题的治理，“公权”治理是一种有效机制。在涉及到处理多元平等主体的复杂利益问题时，则更好的治理机制应是市场化和社会化的机制；地方政府治理机制的僵硬化也使当前的社会治理机制结构乏力。政府间关系、政府与社会多元主体之间的关系，如果只存在权力纽带或者泾渭分明，那么地方政府通常会将公权作为首要的甚至唯一的可选治理机制。这必将带来政府治理的封闭性及政府与社会的割裂。在有限的公共资源条件下，在缺乏自下而上的参与背景下，政府想要治理好所有公共问题，或者想将要形成一种长效的公共问题治理机制几乎是不可能的。

三、地方政府社会治理机制创新政策建议

（一）确立多中心的社会治理格局

1.政府要适度放权。政府适度放权不仅要作为政府未来改革的目标，还应作为一项重要的行政原则进行法制化。在新公共管理风头正劲的当下，应当积极汲取新公共管理中有益的养分，运用到我国公共行政改革中来。政府的适度分权，不仅包括纵向的政府体制内分权，还包括政府向体制外分权。在这里，建设多中心的社会治理格局，就是要求政府向社会分权，减缩微观干预市场的权力，将政府无力承担，或者承担成本过高的公共事务和公共问题交给社会和市场，运用社会的自治机制和市场的效率驱动机制来进行有效解决。

2.积极培育社会多元主体。第三部门“常常能够，而且也应当能够以更为有效的方式为我们提供大多数我们在当下仍然以为必须由政府提供的服务。”[3]因此，社会治理主体的多元化必须加大培育以第三部门为主要特征的公民社会。但是，我们不得不承认，经历了一个较为长期的计划体制，我国的公民社会尚未发育成熟，一个积极介入公共问题的社会组织形态还未形成。虽然目前我国已经登记在册的社会组织已近 50万个，但总体上规模小、公共意识不强和资源有限等问题还较为突出，难以在公共问题的治理中独当一面。未来，我国应当对各类社会组织的注册放低标准，甚至要给予一定的政策和财政上的支持，使各类非政府组织能够迅速发展壮大起来。另一方面，我们还应积极培育公民的自治意识，逐步祛除“凡事找政府”的惯性思维，强化自我治理能力。

3.充分利用市场体制。目前，在我国一个逐步健全的社会主义市场经济体制已经确立。市场体制在公民私人物品的需求满足中，已经替代了原来的计划方式。许多公共服务和公共问题的治理也通过市场的运作得以进行，如政府公共服务的外包、政府公共服务的购买等，这是可喜的变化。虽然变化趋势令人振奋，但这种变化依然面临重重阻力，特别是来自政府自身的阻力。由于对市场的偏见及对公共权力独享的冲动，许多地方政府并不愿意将更多的公共事务基于市场机制运作。这在很大程度上阻碍了一个更为高效机制介入社会治理事务。因此，在健全市场机制的同时，我国还应通过立法等多种手段，逐步填平政府与市场之间的鸿沟，使政府与市场能进行有效的资源流动。

（二）弱化社会治理中的权力驱动

1.建立社会治理的协商机制。“20世纪80年代开始，随着社会其他部门与等级制度分道扬镳，新公共管理学派也开始关注公共管理当中‘等级制度的没落’问题，提出‘集思广益的协商’模式取代‘命令控制’模式是一种必然趋势。”[2]103在协商机制下，面对公共问题，公权力驱动机制只能作为政府的备选之一，而不再是必要选择。在这一情状下，政府应淡化“管制者”角色，主动承担起以下几种角色：一是裁判者角色。在独立于政府之外的公共问题上（如地区性水权争议），政府可以担负起公共问题治理的居间权威裁判者，依据相关规范和公平原则，建立公平的谈判机制，使各利益主体能以协商谈判的方式形成各自的意见和建议，再由政府借助权威性裁判方式形成问题治理的措施；二是谈判者。在政府成为所涉主体的公共问题上（如城市拆迁问题等），政府应弱化权力思维，以普通谈判者的身份在既定的法制框架内与其他所涉利益主体进行平等协商，以促进相互理解，达致问题的解决；三是诉求者。在政府成为利益主体之一的公共问题中，政府也可以与其他所涉主体一起寻求具有社会公信力的第三方裁决主体进行居中裁判。政府与其他利益主体在第三方裁判的规范下，进行利益的诉求。在社会治理的协商机制下，政府不再作为超脱于公共问题之外，享有公共权力的单向度社会治理者而存在，而变为一种基于公共问题治理“权利”而参与社会治理的“平权”参与者。

2.收缩地方政府权力范围。弱化权力驱动的最好的方法，就是使政府公权作用范围不断缩小。在无政府公权干预的领域，公权驱动机制是不存在的。这需要政府重新审视自己在公共领域中的活动范围、介入深度。在利用市场和社会机制的基础上，不断减缩政府相关职能，使政府活动限定在基本公共服务和公共管理范围。将交由市场和社会治理更为有效和合理的公共事务转交出去，从而使公权相对于民权处于不断减缩的状态。这一点是与政府放权具有一致性的。

3.建立社会治理机制甄选制度。现实存在的四类社会治理机制下，具体的微观运作机制数量众多，这是社会治理机制创新需要发掘和重视的。要弱化地方政府社会治理中的权力驱动，就需要对这为数众多的微观运作机制进行甄选，而不是遇到公共问题首选启动“公权”治理机制。建立社会治理机制的甄选制度，召请专家依据客观标准对解决公共问题的适宜管理机制进行预测性评估，寻找效度最强，效率最高，次生问题最少的社会治理机制。执行严格的社会治理机制甄选制度，让公共问题的解决不再惯性的导向政府“公权”治理模式，可有效的弱化地方政府的社会治理“公权”驱动。

（三）丰富社会化治理工具

“工欲善其事，必先利其器。”地方政府进行社会治理，必须借助一定的社会治理工具。在一元管理格局下，政府在选择社会治理工具时，视野通常较为狭窄，且所选择的社会治理工具多数会带有公权色彩，如行政命令、行政管制等，而往往忽视效率更高的市场化的“利益调节”工具、民主程度更高的“志愿者服务”工具等。这也相应的带来了社会治理机制的单一、运作僵化和后续乏力的问题。陈振明将政策工具划分为三类：“即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。”[4]在这三大类中又可分为若干小类别。社会治理工具的存在形式既受到既定的政治经济和社会背景的影响，也与政府的建构有关，可以说，很多政策工具都是建构设计的结果。在建立多中心的社会治理格局的同时，政府也要积极建构和开发多元社会治理工具。依据社会治理的核心驱动为标准，可以将社会治理工具分为政府工具、社会化工具和市场化工具。政府工具中，包括了政府直接管制、行政命令等，社会化工具中包括志愿者服务、第三部门、自治等，市场化工具包括服务外包、竞争、使用者付费等。三类不同的社会治理工具，需要不同的社会治理机制相匹配。

当然，这些社会治理工具通常并不是单一发挥作用的，更多的是一种多工具的组合，也就是说，在治理公共问题时，政府工具、市场化工具与社会化工具通常是协作并用的，这也必将带来一个多机制的协调组合问题。地方政府进行社会治理，应当不断发掘和建构管理工具，并将工具进行有机组合来匹配多元的社会治理机制，只有这样，社会治理机制的创新才能落到实处，社会治理的效果才能得到保证。

[1]何哲.善治概念的核心要素分析[J].理论与改革，2011（5）：21.

[2]张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007.

[3]弗里德利希·冯·哈耶克.法律、立法与自由[M].北京：中国大百科全书出版社，2000：344.

[4]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：人民大学出版社，1998：172.