国际视野下的公用事业治理体系与治理能力

文/罗莱特·罗瑞坦（Rolet Loretan）

罗莱特·罗瑞坦：国际行政科学学会（IIAS）总干事

一、引言

近几十年来，提供公用事业的各类组织的治理正经历深刻变革。同时，政府及各层次的地方政府需要掌控公用事业和服务，以确保目标不同的各参与主体之间的妥善协调，尤其是当公用事业是由私营部门提供时。

对于在许多经合组织国家出现的公用事业私有化的世界性趋势，我们应予以重视。一系列影响因素，比如经济哲学、对高效率的追求、宏观经济形势、在财力不足时引入私有资本和管理以及其他因素，强化了公用事业私有化的趋势。

此外，由于公共服务供给的复杂性和动态性，需要服务提供者拥有自主权、合作能力，并获取公众信任。这些都需要新的安排和治理工具。

在对世界不同地区的一般趋势和一些近期发展情况进行简短论述之前，我首先介绍有关公用事业供给和管理发展演变的一些历史背景。

二战以后，经合组织国家曾大力投资公用事业，如发展航空、公路、铁路、水路组成的密集交通网；为家家户户提供电、天然气、自来水、远程通信网络以及邮政服务等。

一般而言，这些公用事业的经费筹集、维护和商业开发都由政府负责。然而近年来，政府已经逐渐从大多数这类领域中退出。

最早退出的领域是维护职能。受1973年和1979年石油危机的影响，政府公共财政面临着极大压力，要弥补财政赤字且不对选举人的财富产生直接影响，削减公用事业的维护费用似乎是一条捷径。

20世纪70年代末至90年代初，政府对公用事业进行商业开发的能力开始面临越来越多的质疑。根据新公共管理理论原则，与政府的垄断经营相比，由多个竞争者对公用事业进行共同开发，可使社会获益更多。在一些国家，执政党对此观点持拥护态度，并开展多项改革，其目的是去除政府垄断。由欧盟引导的以实现单一欧洲市场为目的的一系列改革，也朝着同一方向行进，目前这些改革仍在进行中。

同时，公用事业需要新的投资，一方面是填补前些年的维护费用短缺，另一方面则是解决新的公共需求。一般来说，政府的资金筹集能力并不足以满足这一需求，因此，倾向于向私营部门寻求合作。公私合作的模式因此得以推进。根据该模式，私营部门负责公用事业的设计、建设、筹资和维护，并向市民收取相关设施的使用费。

国际行政科学学会（IIAS）已经就以下分论题展开了大量的研究，包括财政管理体制，新公共管理和其他原则，公用事业运营商行为规范，公私合作模式，公共服务绩效评估等，该学会的区域组织为这些问题的研究投入了大量精力。然而，整体而言，公用事业的发展仍然较为落后。

二、如何研究公用事业供给这一重要问题？

如前所述，有关公用事业和公共部门管理方面的文献极其丰富。考虑到管理模式和文化的多样性，我们提出一种区域性方法。

我们还必须分析制度与管理安排，以确保公用事业的供应。而且，我们还必须明确作为关键参与者的政府、私营部门（私人运营商）、公民、非政府组织的作用及其相互关系。我们还要分析相关的法律框架、法律背景和法律法规以及适应管理体制演变的重大进展。

IIAS研究公共行政历史的小组已经就水资源管理和食品安全等案例展开了研究。较为普遍的问题包括，哪些管理行为的目标是既定的，通过何种特定方式实施管理以及如何实施。比较视角是一个双重视角，在时间上，是近两百年来某个国家内部的演变；在空间上，是对不同地区的几个国家进行比较。

第二种方法可能更为务实，其目标在于从执行者（解决方案小组）的角度来分析问题，即分析针对具体问题的解决方案，以及分析公共部门为满足其公民或人口需求时在组织、协调、管理公用事业和服务面临的挑战。

三、什么是公用事业？

对公用事业及其特征的定义十分繁多。公用事业是维护公共服务基础设施（同时也向公众提供使用该基础设施的服务）的组织。公用事业受到各种形式的公共管理和规范，监管部门包括地区性的社区组织，以及全国范围内的政府垄断机构。

“公用事业”一词涵盖很多行业，包括客运火车和客运航空、电信、石油、天然气、电力、货运、有线电视和铁路。这些行业都呈现出一种“网络”结构。

四、公用事业和治理体系：新的模式？

在世界各地的许多国家，提供公用事业的责任通常在各国政府，但各国政府提供服务的方式不同。公用事业服务的提供可由国家、私营部门或双方通过公私合作的方式实现。

由于管理文化和政治背景的不同，有时要求抛开政府的层级管理模式，采取一种新治理模式，这种治理模式主要基于与不同参与主体和利益方合作的组织结构。

公用事业供给有公用事业生产私有化、服务市场自由化、国有企业发展、公司治理模式发展、监管或去监管等趋势。

也可以对不同治理模式和监管模式进行观察：

——受政府管制的公共运营方；但有时公权力与公共运营方之间会交叉。

——与政府签订合约的运营商，受使用服务用户的管控。

——代表政府并受控于独立委员会的私营运营方。

我们还发现存在另一种趋势，即分权化趋势或“分权治理”，即建立一个共同承担责任体系，依据“辅助”原则，由中央/国家、区域和地方各级层次的各类组织与公共、私营或民间利益方共同参与。

在多层级、多层次治理的背景下，公用事业管理已成为确定和衡量治理质量的至关重要的一环。

在探讨公用事业交付/生产，公民期望和满意度调查时，我们还会提及另一个概念，即公民联合（Associating Citizens）。

目前，政府不仅面临较大的财政压力，还需应对多元化社会背景下涌现的各种新需求和政治优先事项。削减预算极大地限制了各国政府维持现有公用事业服务提供模式的能力。

全新的、复杂的社会问题也带来了新的挑战，要求公职人员利用更少资源实现更多产出。寻求高效、可持续的方式来提供公共服务，为重新思考传统服务供给模式、重新定义国家与市场和社会的边界提供了新的机会。

各国政府期望将公民参与作为创新和改变的来源之一。与现有私营部门参与的解决方案相比，新的解决方案更强调公民参与的深度和系统化，它改变了服务使用者与供给者的关系（这种关系也被称为“合作”），并能确保用户的控制权和所有权。

有时，政府试图让公民参与公共服务的供给，其目的在于提高公共服务的效率、公共策略的有效性，促进公民授权、公民参与和民主等其他社会目标。

五、公民/用户/客户在公用事业生产中的作用？

如今，在公共服务供给领域中将公民和民间社会联合起来，已成为一种新的替代方案。它可以促进公共部门的改革创新，提高公共服务的供给质量，并进一步推进已出现在许多经合组织国家的一些趋势。

合作生产是否有助于提高服务效率？一些国家以降低公共部门成本和提高用户满意为目标，将合作生产引入特定的具体领域。一些地区和城市还设立了公用事业委员会，赋予一些公民参与、质询的权力。

但几项研究对公民在这类委员会中所能发挥的作用进行了分析：在有关科技的复杂决策中，如涉及（用于电力生产的）核能中心、环境问题等，普通公众的参与能否发挥有意义的作用；如果能，作用能有多大？

有人认为，在各地区，使用公共服务的公民/用户可以通过其个体选择引导公用事业服务的发展方向，这些用户也可从市场逻辑出发，以及由此产生的最佳供给中获益。由于政府垄断主导下市场制度并不完善，私有化和自由化并不足以保证服务质量，透明度和业绩指标的标准化和系统化。结果，各种“失灵”状况促进了一个用户消费者信息与保护系统的出现。

在世界范围内，政策制定者都在寻求与用户合作生产公用事业。他们认为这是一种更高效、更有力的方法，可以改善客户体验和公共服务的使用效用。

专家们不仅将公民参与共同生产/共同评价公用事业或服务的能力，与公民对政府的信任联系起来，还将其与公共行政机构或政府对市民的信心联系起来，因为公共行政机构或政府对公民参与此类进程的能力表示信任。

六、减少资源和公用事业提供

自金融危机以来，削减公共开支的压力日益增大，这种压力导致政府减少了对国有公司的资源投入；更普遍的是，多元利益主体开始出现，迫使公用事业运营在降低成本、满足社会需求和改善服务之间取得适当平衡。

而且，公用事业已经从行政部门分支机构转型为更多地由私人控制的组织实体，但这种私有控制并非完全私有化，它仍然处在一定程度的政府管控之下。

这种进程要求国家和地方政府增强监管能力，以便指导和控制公共服务供给的过程。

七、公用事业供给的规制

在发展公用事业及对用户和利益方的保护上，对公用事业生产及提供的规制是另一个重要问题。

公共服务必须满足两个目标：经济竞争力和社会稳定。在不同时期和不同地区，为达到这些目标而采取的策略存在显著差别。由于市场结构和技术进步，监管方式经历了多个阶段的发展。监管机构主要对公司规模及其垄断范围进行监控。第一阶段的监管是对公共利益的监管，第二阶段是对垄断的监管，第三阶段是自由化（或去监管化）时期。

监管可能涵盖几个方面：

——用户使用基础设施和公用事业服务的平等权利；

——服务定价（竞争和价格控制）；

——不同提供主体之间的金融分配（与私有化）；

——对用户的透明度；

——伦理因素。

此外，公用事业的性质也在不断变化。同时，诠释公用事业管制的经济和法律概念也在不断修改。

政府一般按标准化原则为公民提供服务，但最近对公共服务及其监管体制的改革，则强调了对用户需求的重视。

由于认识到了公众和社会的多样性，服务的差异性不断加大，尝试以最理想的价格确保对公用事业的供给，并根据用户的特定需求调整服务供给，同时鼓励用户的参与。这些举措体现了对用户的重新定义，以及参与体制的发展。

要重塑公用事业和服务，就必须将公民/用户（不只是政府）作为服务的所有者，这也将涉及问责制的引入以及对其的影响。还涉及到公平、社会生态、透明度、可持续性、人和劳工团结等标准的引入。