“权力清单”再定政府边界

芦垚+姚亿博

3月5日，十二届全国人大二次会议在人民大会堂开幕，李克强代表新一届中央政府报告政府工作。他再次强调，对于确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批。

一年来，李克强数次强调权力清单制度。而其所指向的行政审批制度改革，也成为过去一年中央政府着力最重的领域。

2月11日，在国务院第二次廉政工作会议上，李克强说，对市场主体是“法无禁止即可为”，而对政府则是“法无授权不可为”。这被舆论解读为中央政府申明依法治国和市场主体的决心。

一年改革，任务完成过半

从2013年3月至2014年3月，国务院取消和下放的行政审批项目已达362项。仅用一年时间，新一轮行政审批制度改革已完成过半任务。

回顾2013年新一届政府的简政放权，可谓紧锣密鼓： 3月17日，在十二届全国人大一次会议闭幕后的记者见面会上，李克强承诺，“现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上”。这一明确量化目标的改革承诺历年少有。

一个月后，国务院会议决定第一批先行取消和下放71项行政审批项目等事项，重点是投资、生产经营活动项目。对取消审批的事项，要相应加强事中事后监管。

5月6日，国务院常务会议决定再取消和下放62项行政审批事项。

5月31日，国务院常务会议讨论通过了《税收征收管理法》等12部法律的修正案草案和国务院关于废止、修改部分行政法规的决定草案。到6月19日机构改革涉及的新组建部门“三定”已全部完成。在这些部门“三定”中又取消和下放了32项行政审批等事项。在接下来的时间里，几乎每个月都有新的审批事项或被取消、或被下放。

9月25日，为深入推进政府职能转变，持续释放改革红利，国务院常务会议决定再取消和下放75项行政审批事项。

10月25日，国务院常务会议部署推进公司注册资本登记制度改革，降低创业成本，激发社会投资活力。例如，会议决定放宽注册资本登记条件，将企业年检制度改为年度报告制度等。

2014年1月8日，国务院常务会议决定推出深化行政审批制度改革三项措施。一是公开国务院各部门全部行政审批事项清单，二是清理并逐步取消各部门非行政许可审批事项，三是重点围绕生产经营领域，再取消和下放70项审批事项。

2月20日，国务院决定主动晒出“权力清单”，向社会公开国务院各部门目前保留的行政审批事项清单。

截至目前，本轮行政审批制度改革用一年时间完成了6成任务，下一步需要取消和下放的行政审批项目约205项。

发改委占比最大

截至2014年2月底，除了国务院办公厅和国务院议事协调机构外，国务院系统的76个相关部门，有 47 个公布了目前保留的行政审批事项，占总数的 62.7%。这 47 个部门，共保留了 1031 项行政审批事项。

在这 76 个部门中，包括发改委、财政部、教育部等近 50 个部门，已经在各自官网挂上了“公开行政审批事项目录”，各个部门的权力职能历历在目。

一年来，在所有取消和下放的行政审批项目中，国家发改委所占比例最大，有14项审批权被取消，12项审批权被下放。另外，国家能源局也有2项审批权被消，而且有关企业投资非主要河流上建设的水电站项目、投资风电站项目等审核权利都将下放到省级主管单位。

不少部委审批制度改革项目超过一半。比如国家铁路局，自 2013 年铁路实行政企分开，先后取消 11 项行政审批事项，目前仅保留 8 项，取消项目约占六成；又如体制改革的重点部门文化部，对原有13项行政许可审批项目取消 3 项，下放 6 项，保留 4 项，取消和下放的项目比例近七成。

一向壁垒森严的电信领域改革，也出现积极变化。两周前，工信部取消和下放了基础电信和跨地区增值电信业务经营许可证备案核准等7项行政审批事项，这将有利于从体制机制上给市场主体松绑，进一步激发市场主体创业的积极性。

此次取消的行政审批还包括“计算机信息系统集成企业资质认定”、“计算机信息系统集成项目经理人员资质评定”和“信息系统工程监理单位资质认证和监理工程师资格认定”等。这是工信部公布的第四批取消和下放行政审批事项，此前3批共取消和下放了10项行政审批事项。

不过，在大批部委晒出权力清单的同时，仍有少数部委没有加入其中。在尚未公开行政审批项目目录的21个国务院系统相关部门中，约14个不涉及行政审批，如监察部、审计署等3个国家部委，以及国务院法制办公室等办事机构和直属事业单位。

其余7个未公开的部门，有外交部、国家安全部，以及国务院5个下设机构，其中不少掌握较为重要的审批权，如海关总署、国家工商行政管理总局、国家中医药管理局。2013年，国家工商行政管理总局开始推行注册资本登记制度改革，放宽注册资本登记条件、经营场所登记条件，被形容为“一元钱可以开公司”。但目前，国家工商行政管理总局尚未公开保留的行政审批项目。

权力清单定边界

行政审批制度改革早在十几年前便已经起步。2001年9月，国务院成立了行政审批改革工作领导小组。

自2002年开始，中央共进行了六轮取消和调整行政审批项目的改革：2002年10月，国务院关于第一批取消和调整行政审批项目的决定，取消789项行政审批项目；2003年2月，国务院取消406项行政审批项目，改变82项行政审批项目的管理方式；2004年，国务院取消和调整495项行政审批项目，2007年10月9日，国务院取消和调整186项行政审批项目；2010年7月4日，国务院取消和下放行政审批项目184项；2012年8月22日，国务院取消和调整314项部门行政审批项目。

这六批改革，共取消2016项行政审批项目，调整超过440项（第一次未公布调整数量）。

其中具有里程碑意义的是，2004年7月1日，《行政许可法》颁布。从1996年全国人大常委会法工委着手行政许可法的调研、起草工作，并形成行政许可法征求意见稿，到2004年颁布，立法过程历经8年。

此前，行政审批设置过多过滥、程序繁琐，很多已成为阻碍经济发展、损害公民权利的制度，有些行政机关将行政许可作为权力寻租的手段。

《行政许可法》对行政审批的范围明确界定，规定只有六类事项可以设定行政许可。比如直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。

对有行政许可的设定权，该法也从严规定：只有全国人大及其常委会、国务院可以设定行政许可，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可。其他部门，包括国务院系统各部门都无权设定行政许可。

有学者就此认为，行政许可设定权上收表明，国务院下定决心要改变和限定部门自我授权、扩大权力的现象。相比前几轮行政审批制度改革，此轮改革不仅在密度和力度上空前加大，更是首次采用“权力清单”这一概念。

中央党校教授周天勇告诉《瞭望东方周刊》：“中央强力推动公布‘权力清单，就是为了明确政府能干什么、不能干什么。这在某种程度上借鉴了部分北欧国家的‘负面清单管理模式，即政府只决定企业创业、投资不能干什么，比如特许的枪炮、在耕地上的建设等，以避免限制企业的活力。另一方面，政府也在用‘正面清单来约束自己，即应当干什么，没列出的就不能做。比如政府在土地、环境和公共服务领域列出其该做的事情。以前常常因为一家企业出问题，全行业停业整顿，这就是不可取的，是公权力的越位。”endprint