推进宁波相对欠发达区域实现跨越式发展的经验与启示

赵毅++滕颖++周井娟

摘 要：提升欠发达区域经济发展水平是全面建成小康社会的必要举措。在回顾浙江省宁波市近十二年来在推进欠发达区域实现跨越式发展的探索和实践的基础上，总结其成功或失败的经验或教训，结合区域资源现状，提出扶贫政策优化建议，为进一步推进宁波相对欠发达区域经济发展提供参考，同时也为沿海发达城市推进相对欠发达区域协同发展提供指导。

关键词：参与式扶贫；开发式扶贫；区域对口协作；跨越式发展

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）04-0090-05

一、问题的提出

没有欠发达地区的小康就没有全社会的小康，没有欠发达地区的现代化就没有全社会的现代化。对于已步入中上等发达国家水平的沿海经济发达城市——宁波来说也是如此。①加快低收入农户脱贫致富奔小康，推动相对欠发达地区跟上全市发展步伐，以乡镇为区域基本消除面上贫困和欠发达状态，不仅是相对欠发达地区农民群众的热切期盼，也是进入新世纪以来宁波各级党委、政府重大的政治责任，更是建设幸福美丽家园的必要举措。

为推进相对欠发达区域②（简称为“16+3”区域）的发展，遵循以点带面、点面结合的农村扶贫帮困工作思路，宁波市委市政府制定了一系列帮扶政策。从2001年起，先后出台了《关于进一步做好农村扶贫帮困工作的意见》、《关于加快农村经济和社会发展的若干政策意见》等文件；“十一五”规划期间，为进一步推进扶贫项目深入开展，又连续出台了《关于推进相对欠发达地区跨越式发展的若干意见》、《关于开展区域对口协作帮扶活动的通知》等实施意见。经过十余年的探索和实践，宁波“16+3”区域的基础设施建设得到了加强，基本公共服务有了显著提升，低收入农户增收致富能力和潜力不断加大。但总体上“16+3”区域存在的问题和深层次制约因素仍较多，而且，从实际操作层面来看，相同的扶持政策在不同的乡镇效果却有可能大相径庭，因此，该如何因地制宜，实行针对性强的差别化区域政策，分类指导，使有限资源发挥最大化效用成为现阶段关注焦点。鉴于此，课题组采取村民访谈、村干部调研以及主管部门座谈等多种方式，了解政府各类帮扶政策在不同区域做法和实施成效，挖掘成功案例和失败典型，总结成功或失败的经验或教训，结合区域资源现状，提出扶贫政策优化建议，为进一步推进宁波相对欠发达区域实现跨越式发展提供参考，同时也为沿海发达城市推进相对欠发达区域协同发展提供指导。

二、具体做法与实际成效

回顾十余年来宁波市委市政府推出的针对相对欠发达区域的扶持政策，大致分为三个阶段：

第一阶段：参与式扶贫，逐渐从“救济式”分钱分物向“开发式”政策配套扶持转变

从2001年起，在原扶持的贫困乡镇全部达到脱贫目标的基础上，宁波市帮扶重点从贫困乡镇逐步向贫困村、贫困户转变，扶贫帮困工作以扶持薄弱村、贫困村、生产型贫困户为重点，做到点面结合、进村入户。该阶段扶贫特征为“参与式扶贫”，帮扶方式逐渐从救济式的分钱分物向造血式的政策配套扶持转变。

首先，政府每年通过安排一定的脱贫资金，重点支持其欠发达地区发展集体经济项目；选择当地适宜的项目，通过注入扶持资金入股的方式对山海资源丰富的区域进行开发。在加快农业结构调整、新品种开发、产业技术改造、建立农产品商品基地方面，主要以资金支持为主。其次，在人口、劳动力下山转移方面，市财政每年安排一定的脱贫攻坚资金，重点实施下山脱贫基础设施建设项目补助。第三，改善这些地区的基础设施，侧重于居民的生产生活环境，对公共服务支出较少。第四，在对农村弱势群体实施救助方面，大多也是采取资金补助的方式。如发放农村社会临时救助资金，向农村五保困难群体支出供养资金，提高五保供养率。对于困难群体实行门诊、诊疗和注射费、护理费和手术费的减免政策，实为变相的资金补助政策。

由此可以看出，在该阶段采用“分钱分物”手段之余，已逐步开始探索扶持集体经济发展的路子。如在产业扶持方面，拨给贫困村调剂使用建设用地指标，鼓励薄弱村、贫困村在规划指定的城镇和工业园区内，建造标准厂房或经营性用房，培植稳固的村级集体收入财源开发。通过这些造血式的政策配套扶持手段，有些村级集体经济找到了一些新的增长点，如将特色农业与当地旅游业相融合，成为山区、海岛农民增收的重要来源。但覆盖面不广，方式较为单一。

据统计，列入市级帮扶的经济贫困村农民人均纯收入从2000年的2 906元增加到2006年的4 667元，每年平均以8.5%的速度递增；生产生活条件也得到了改善，初步达到了村村通公路，多数通水电的目标；标准海塘、水库等水利工程的建设以及绿化造林工程，有力地改善了当地的生态条件；初步建立了包括社会救济与福利、自然灾害救助、最低生活保障等内容的农村社会保障体系，基本实现了农村贫困人口“应保尽保”的目标。

第二阶段：进村到户，开发式扶贫为主，资金支持为辅

为进一步推进欠发达区域的经济发展，宁波市政府于2007年4月份出台了31号文件（即甬政发[2007]31号《关于加快区域协调发展，构建和谐社会，进一步扶持欠发达镇乡村加快发展的实施意见》，涉及16个镇乡和余姚市东南街道茭湖片、宁海县跃龙街道水车片和黄坛镇双峰片。该阶段性帮扶工作已由乡镇转入“进村到户”，工作重心以开发式扶贫为主，辅以资金支持手段，即以“造血型”对口扶贫为特征。

与第一阶段参与式扶贫方式相比，第二阶段“造血型”的扶贫方式则更有针对性。如在产业扶持方面，对耕地、林地集中流转期限五年以上、十年以上的农户，分别按每亩50元和30元的标准给予一次性补助。对欠发达地区建立农产品加工、养殖基地的企业，根据其投入规模和带动效益给予不同的补助；在基础建设方面，对欠发达村村内道路、小型水库等基础设施进行建设。在“村联网公路”工程基础上，由交通部门安排资金，加强对欠发达村村内“泥巴道路”的改造。同时，加固扩容有供水职能的小型水库，对农民饮用水工程加大投入力度，增加补助标准。对达不到农村环境整治要求标准的村级卫生室，由卫生部门补助运行经费；在对低收入农户帮扶方面，建立低收入农户档案，推行了“一户一策一帮扶”的扶持措施；按照不同档次、不同比例的原则，使用政府专项民政医疗救助资金对因病致贫低收入农户进行补助。针对低收入农户中的无房户、危房户、受灾户分别通过自筹自建、购旧房、修破房的形式，逐步解决低收入农户住房困难问题。endprint

“开发式”扶持政策成效显著：一是扶贫开发工作机制得到完善。逐步建立以市为统筹、县负总责、社会广泛参与的扶贫机制，先后制定出台了多项扶贫政策文件，帮扶工作由乡镇转入“进村到户”。二是基础设施建设得到加强。实施移民搬迁工程，完成山区、海岛及自然条件恶劣区域的农民移民搬迁10 498户、29 639人，拆并自然村271个，搬迁移民基本实现安居乐业。启动实施住房救助工程，6 000多户低收入农户在该项工程中受益。实施机耕路和村内道路援建工程，农民生产生活环境和条件逐步改善。三是基本公共服务实行倾斜。发挥职能部门的作用，实施一些特惠措施，有效开展了教育扶贫、卫生扶贫和社会救助，在一定程度上改善了低收入农户生活状态。四是低收入农户增收致富扶持力度不断加大。通过发展特色产业，形成了一批规模化的特色产业基地，带动农户增收致富。2010年“16+3”区域内农民人均纯收入为6 598元，比2006年增长41.37%。

第三阶段：区域对口协作帮扶，以提高民生水平为主

2011年12月，宁波出台了《关于推进相对欠发达地区跨越式发展的若干意见》、《关于开展区域对口协作帮扶活动的通知》等政策，设立专项扶持资金，动员慈溪、北仑、鄞州、江北、江东、海曙、镇海以及余姚市强镇对口协作帮扶“16+3”区域。这一阶段对欠发达地区的扶贫措施以提高民生水平为中心任务，更加关注效率、公平和民生水平的提高。在产业扶持方面重点引导产业的转型升级、绿色发展，加大对绿色生态环保优势、示范能力强的特色产业项目的扶持力度，以引进资本或合作参股的形式开发项目，打造专业化高效生态农业项目。大力发展特色农业产业基地，增强农业龙头企业等经营主体联结带动功能，挖掘区域内山水、人文、自然资源内涵及综合优势，优先发展乡村生态、休闲旅游业，积极探索“景区+农家乐”联动发展模式，改善农家乐休闲旅游业发展环境。① 另外，创造性地提出将人口集聚与产业发展结合起来，鼓励通过人口迁移引导农田、林地流转和集中连片开发。对集体经济扶持力度也开始加大。包括通过统一组织开发项目来开发厂房和三产用房，利用农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩在城镇和工业区异地置业，稳步配置和增加村级集体物业经营资产，以进一步增加村级集体收入来源。包括通过集中资金、土地资源统一组织合作开发项目。市级在专项扶持资金中每年安排1 500万元用于村级运行经费及增强造血功能项目补助。

依据建设“幸福美丽新家园”的要求，重点扶持建成区、中心村、特色村和集中居住点，整体实施房屋立面、道路饮水、垃圾处理、村庄绿化、村内河道、村级便民中心等内容的建设，力争欠发达地区村庄集体面貌的改观。同时，资金的安排较为合理，体现在使用专项扶持资金中每年安排9 000万元，对60个左右村的村庄整治建设按中心村、全面小康村、特色村、规划保留的一般村分档实施特惠制补助。

提升低收入农户收入和保障水平方面，对区域内已建立的低收入群体数据库进行动态管理，切实做到建档立卡、分类指导。将低收入群体引到相关特色农业产业基地、来料加工、乡村休闲旅游等业态以带动就业，对低收入群体安排专项资金给予扶持。继续落实惠农补贴和生态补偿等支持保护政策，逐步提高生态公益林补偿标准，让更多农户通过直接补贴获得转移性收入。

三、典型案例

从2001—2013年，为推进欠发达区域实现跨越式发展，宁波市委市政府先后采取了“参与式”扶持、“开发式”扶持、到“区域对口协作”方式扶持等政策，“16+3”区域在基础设施、产业发展、文化生活等方面均有了较大程度的改善。截至2012年“16+3”区域人均纯收入8 581元，同比增长15.8%，高于全市平均水平。其中，陆埠、大岚、四明山、鹿亭、茶院人均收入增长率在20%以上。村级经营性收入平均18.35万元，同比增长17.1%。其中鹿亭、胡陈、深甽、前童、高塘岛五个乡镇增长率超过60%。

同时，调查中发现，政府所推进的扶贫项目中，由于实际操作方面的局限性，实施效果并不一致，即同一政策在不同的区域实施的效果不尽相同，有些区域收效显著，有的区域收效甚微。宁海黄坛镇里天河村与奉化溪口镇东姜坑村截然不同的发展结果就是一个证明。

（一）绿色产业中不断壮大的里天河村

通过扶持集体经济，发展绿色产业，增加农户收入政策。

黄坛镇里天河村地处白溪水库上游，全村共有305户，896人，其中外出创业务工人员229人。里天河村有耕地271亩，山林11 045亩，承担着水源地保护的涵养林建设任务。近年来，依靠森林资源优势，村两委会实施兴林富民工程，积极引导当地村民由传统的农田耕种为主向香榧等经济林规模种植转变，使经济林面积逐渐扩大，到目前，有茶叶150亩，毛竹2 500亩，香榧1 112亩。村集体经济和农民收入逐年上升，2012年实现村民人均收入9 500元。

首先，该村发展集体经济充分利用了当地的自然资源。里天河村位于双峰山区。该山区具备良好的自然资源，拥有山林面积120 948亩，海拔为200米～800米，是一个典型的低山丘陵地区，较适合香榧的生长，而且双峰山区原本就是木榧的发源地和主产区，现仍存有野生木榧千余株。近几年，村里经过集体考察，将原为主导产业的梨树基地改为香榧基地，村里还将附近100亩产出率不高的山林进行了林相改造，改种香榧，专门雇员管理，鼓励村民种植香榧。目前，里天河村利用山地资源优势，以市场为导向，调整优化林业产业结构，积极发展茶叶、毛竹、香榧等，基本形成特色产业基地，特别是香榧基地，至今已拥有香榧种植面积1 112亩计5万株，是宁波市最大的香榧产业基地，其中村集体335亩，人均香榧种植面积达到1.4亩。

其次，投资资金的保障。长期以来，村级集体经济形成了有效的积累机制，村集体年可用资金达到35万元，在维持基本运营费用的同时，还发挥了对村里主导产业的扶持、管理、服务保障功能。endprint

第三，发展集体经济、增加农民收入与保护生态环境可以兼顾。该村主要的产业茶叶、香榧的种植都属于无公害、绿色、有机的产业，生产过程中无任何有毒有害物质残留或重金属超标现象，对当地的生态保护发挥了积极的作用。

第四，对影响集体经济发展的制约因素，村里都采取了一定的措施，逐一破解。如针对里天河村交通设施发展比较滞后的问题，村里积极开展机耕路的建设，目前已建成了杨染自然村至大罗塘全长2公里、宽4米的资源型机耕路，沿线可开发香榧基地900亩。2012年又新建了2.5公里的资源型机耕路一条，不断扩面增量。针对香榧种植人才的缺乏，通过走出去、请进来的方式，加大香榧标准化生产技术的培训力度。如村里积极与宁波市林业局等单位结对，带领香榧专业户到诸暨枫桥等香榧产区取经，并邀请浙江林学院教授等专家到村讲课，培养了一批本村的种植专家；针对产业链不够完善的情况，村里还建了香榧加工中心和上百亩香榧苗圃基地，定期收购村民的香榧。为了将香榧产业与市场对接，村里加大了香榧的标准化生产，不光配置了加工香榧的流水线，以高价收购香榧，还成立了专门培育香榧树苗的公司，节省村民到外地购买种苗的时间，里天河村也由此形成了完整的香榧产销一条龙。

目前香榧已成为里天河村人均收入的“半壁江山，随着香榧从幼林期不断走向始果期、盛果期，该产业成为里天河村脱贫致富的朝阳产业，该村分别被省、市、县林业部门授予林业产业特色村。村集体经济和村民收入逐年提高，2012年销售产值达366.6万元，村民人均收入8 000多元，比未种植香榧时翻一番。

（二）依然困境中的东姜坑村

奉化市溪口镇东姜坑村地处四明山腹地，现有农户157户，人口633人。山林总面积3 920亩，耕地面积143亩。2012年村集体经济收入4.6万元，主要来源于扶贫款利息、村集体花木销售、村级闲置房屋出租款。而刚性支出达14万元，包括干部工资、电费支出、保洁支出、办公经费等，可以说是入不敷出，基本运营费用不足，其管理服务保障功能不能得到发挥。

2011年“区域对口协作”扶持政策规定加大村级运行经费补助额度，每村运行经费达到10万元，要求创新村级集体经济发展模式，集中资金、土地统一组织合作开发项目，集中开发标准厂房，有效配置村级集体物业经营资产等。但具体实施到村庄，又因为自然条件制约、生态保护限制、产业人才外迁等多方条件缺位的困难，使得政策的效益大打折扣。

首先，自然条件的制约使得开发项目落地难度很大。东姜坑村地处偏僻，建造物业用房、标准厂房缺乏优越的区位条件，寻找合适的项目难度很大；该村又地处溪口雪窦山风景区内，如果要引进工业项目，又要服从景区总体规划，难以统一；二轮土地承包后，村集体预留土地偏少，拟通过土地增减挂钩增加指标，又受到该政策需优先满足本镇（街道）农村建设用地、工业的需要，难以落实。

其次，投资资金的制约。长期以来，村级集体经济没有形成有效的积累机制，多是一次性投入，随后带来的集体收入一次性消耗完毕，缺乏用于扩大再生产的投入。往往碰到好的项目，因缺乏资金而只能眼睁睁地丧失发展的机遇。村级集体经济自身造血功能弱，正常运行经费即使通过财政补差，扣去应付的刚性支出，仍然停留在低下水平。村集体只能依靠向上争取扶贫款和结对单位帮扶来拓宽集体收入来源，缺乏创新发展能力，不能很好地利用现有资源进行开发。

第三，发展集体经济、增加农民收入与保护生态环境的冲突。东姜坑村地处“生态屏障”地区，在执行产业政策方面受环保约束更严，自身发展所需的环境容量相对更小。该村村集体以及家家户户村民都种有苗木，包括樱花、红枫、茶花等。其中，花木是集体经济的大头，占了约2/3的年收入。但种植周期只有五年，如果对花木进行频繁移植，会破坏当地的土地植被，危及城市的饮用水安全。显然，扶植集体经济产业的发展时，如果不注意对生态资源的保护，会引起土地贫瘠化、水源地污染等后果。从环境保护角度出发，限制了大型养殖业、工厂的进驻，选择的其他项目少了，同样制约了经济发展。总体来说，产业集聚、资金集聚的规模带动作用和辐射效应难以在该村形成，发展壮大村级集体经济的压力仍将十分明显。

第四，建设人才的制约导致一些建设中的项目无法产生预期的经济效益。中青年主力军外出打工，东姜坑村发展缺乏后劲力量，科技力量不足，缺少人才和专业技术指导。该村的花木产业起步较早，在业内已有些许名气，但主要处于产业初级阶段，花木高端专业技术人才缺乏，无法提升产业的层次和附加值。目前的花木销售主要依靠外来采购人员之间的信息传递，没有自己的营销人员，未能充分利用现代新技术，尚未建立全面的营销网络，品牌意识不强。

从里天河村与东姜坑村的对比中看出，集体经济发展受到限制的欠发达地区既有自身先发优势缺乏、发展模式传统、集体资金积累空白的原因，还有生态环境限制、产业人才外迁的因素，导致这些地区产业、资金集聚的规模效应和辐射效应难以形成。除此之外，农村集体经济实际上承担了过多的农村社会职能，面临财政实力薄弱与民生保障加强的双重压力。主要体现在集体刚性支出承担了多项公共管理和社会公益福利开支，包括补助农户参加新型合作医疗、卫生保洁、治安民防、绿化养护、路灯照明、村级道路、基础设施维修、生活饮水、办公室、卫生室、活动室和便民服务点等各种开支。这些开支成为集体经济的一大负担，而村民对建设公共设施和公共服务的要求越来越高。

四、政策优化建议

（一）因地制宜，按主体功能定位错位发展

即一村一策，寻求合适的发展领域、投资项目和经营模式，培植村级集体经济稳定增收的来源。鉴于宁波欠发达区域往往是生态环境敏感区、水资源、森林资源保护区等的现实，在制定欠发达地区发展规划时做到：首先，根据生态环境敏感性和脆弱性、环境容量划定生态控制线，分成适宜—限制—禁止开发三个主体功能区，发挥其原有的水源涵养、气候调节、水土保持等功能。 其次根据生态资源禀赋，充分发挥生态资源优势，对具有山海资源欠发达村，可以采取自行开发、资源入股、使用权转让的方式来发展海塘养殖、特色种植、小水电等产业。对具有人文资源优势的欠发达村，可拓展红色旅游、花卉观赏旅游、农家体验旅游等休闲旅游产业。再者在加强农田保护的前提下，推进农产品标准化生产，大力发展绿色产品和名优特色产品，构建竹类、茶叶、花木、果树等多元化农业体系，以避免某些项目受到环境制约时产生的消极影响。endprint

另外，生态保护区域因承担着诸多生态效益功能，与开垦耕作的矛盾突出，可供当地农民耕作的土地较少，对那些扶持产业发展与当地生态环境有冲突的欠发达地区，各级政府应继续落实相应的生态补偿政策，财政资金获得应与该区域承担的生态环保任务直接挂钩，对需要生态保护的欠发达区域倾斜，向保护生态的村民给予财政补贴，使之自觉成为保护生态的主体。可由居住在生态保护区域、积极参与并履行保护生态资源职责的成年村民向村委会申请，根据生态区位、天然林及水源涵养林分布、国有林地与集体土地比例，农民收入等因素来拟定补贴区域和标准，报上级部门审定。当前，首先要逐年提高生态公益林的补助标准，提幅不能小于经济指标的增长和社会其他补助（如养老金、最低生活保障金等的增幅）。

（二）挖掘潜力，对农村土地进行综合整治

随着城镇化的日益推进，农村劳动力向二三产业转移步伐的加快，农村遗留的宅基地、“空心村”、废弃山塘渔塘也日益增多。各级政府可以利用新农村建设和村庄整治的契机，拆除空心村，迁并自然村，进行宅基地的整理。同时开展农地改造升级、土地垦造等工程，增加有效耕地的使用面积，对宅基地进行复垦，获取非农建设用地折抵指标。对依法取得的非农建设用地，优先保障项目内农村住房集聚、公共设施配套和村级集体经济发展等项目需要，节余指标纳入交易市场，土地出让金收益全额留给所在镇（街道）、村，用于农民身份转换的保障支出和基建投入等。这样，就将拓宽集体二三产业发展空间与美丽幸福新家园建设、中心村建设两者相结合，有效增加集体经济收入。其次，对于农业副业化、兼业化和小型化经营的村庄，可通过安排专项财政资金补助的方式，鼓励当地的农户和龙头企业、专业合作组织、种植养殖大户参加小块种植、散状经营的耕地林地集中流转。这种土地流转模式，引导土地承包经营权向生产和经营能手集中，有助于这些组织发展“公司+基地+农户”的产业化经营模式，实现规模化、专业化生产，促进土地集约、资金集中和技术更新，从而促进村集体和农户增收。

（三）税收优惠，切实减轻村集体经济负担

允许村级集体经济组织免缴村级工程建设的部份税费，以基础设施建设补助方式返还集体；将租用村集体土地开办的企业的税费收入（指房产税、营业税地方政府所得部份）按一定比例，以公共设施建设补助方式返还给村级集体经济组织；对村集体建设居住小区所需自来水、有线电视、供气等市政设施安装，有关部门应根据农民建房有关政策给予优惠。

（四）增加预算，扩大公共财政农村覆盖面

增加各级政府在教育、文化体育、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、城乡社区服务、农林水事务、交通运输等方面的预算，减少村集体经济组织承建公共设施的压力，为集体经济减负，增强发展的后劲。

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[责任编辑 陈丽敏]endprint