浅谈行政事业单位内部审计存在的问题及建议

孙田 王秀鹤

摘 要：内部审计是审计监督系统中的一个重要组成部分，其作用丝毫不逊于外部审计。但在目前内部审计工作实践中，内部审计的作用没有得到应有的发挥，特别是行政事业单位的内部审计工作更显得相对滞后。作为行政事业单位的一员，深感尽管近年来行政事业单位不断加强内部审计工作规范化建设，但从效率和效果来看还存在着许多不足。本文在分析内部审计对行政事业单位重要性的基础上，阐述行政事业单位内部审计普遍存在的普遍问题，并结合自己工作实践提出一点合理化建议。

关键词：内部审计；重要性；问题；建议

近年来，国家审计署查处多起经济大案要案，让人们越来越意识到审计的重要性。我国的审计监督体系主要由政府审计、社会审计和内部审计构成，政府审计与社会审计构成人们所熟知的外部审计，而作为重要审计类型之一的“内部审计”，尽管近年来在国企、央企、外企中飞速发展，但在大部分行政事业单位才属于起步阶段。行政事业单位因其承担协调经济发展、监督市场运作、管理社会事务及提供公共服务等主要任务，掌控大量审批权、执法权、资金管理支配权等，对社会稳定发展影响巨大，故仅依靠外部审计的监督是远远不够的，可是如何强化行政事业单位内部审计的职能作用，加强内部控制和风险防范成为当前审计工作者亟需解决的课题。

一、内部审计对行政事业单位的重要性

行政事业单位内部审计以其特有的优势，若能制约与监督行政事业单位权力运行，防患于未然，将会对行政事业单位在促进强化法制观念、完善内控管理、提高执政效率、树立政府形象等方面发挥着不可或缺的作用。

（一）内部审计对查错防弊、规范管理起到不可或缺的监督作用

近年来，财政部门出台多项文件，实行三公经费公开，对收支两条线管理、部门预决算管理、政府采购及国库集中支付等进行规范，但仍有些单位未严格实行政府采购制度，私自设立“账外账”、“小金库”，违规出租、出借、出售国有资产等。开展定期与不定期的内部审计，有利于及时发现工作中的差錯、舞弊及失误，防止国有资产及收益流失，使单位内部管理能加规范、有效。

（二）内部审计有助于单位建立健全内部控制制度

目前，部分行政事业单位内部控制意识淡薄，认为只要编制预算，有资金拨付流程便可，缺乏健全、有效的内部控制制度，有些单位虽制定了一些制度和办法，但与实际脱节形同虚设。在内部审计过程中，通过对制度执行、流程设计及工作机制的审计，能够科学的评价内部控制的健全和有效性，发现内部控制的薄弱环节，进一步完善内部控制制度，提高单位管理水平。

（三）内部审计对促进廉政建设、保护资产安全、提高资金使用效益具有积极作用

内部审计能够对单位业务活动进行事前、事中、事后的监督审查，促进工作人员遵纪守法，防止违法违纪行为发生；尤其是开展领导经济责任审计和离任审计，能够督促领导在任期间遵守财经纪律、履行工作职责，避免贪腐现象发生，有利于单位廉政建设。同时，内部审计还能够发现业务工作中资金使用不合理、挥霍浪费和使用效率底下等问题，通过查找问题、分析原因，提出合理化建议，促进被审计单位加强资金管理，提高资金使用效率与运营效益。

二、当前行政事业单位内部审计中存在的问题

就目前来看，行政事业单位受传统管理观念及单位体制的制约和影响，内部审计工作常常不受重视，多数行政事业单位没有独立的内部审计部门，而由财务、纪检等部门兼任，审计人员数量少且水平不高，大都由年纪大的财务人员转任，常常处于应付外部审计的被动工作状态。分析问题根源，主要有以下几方面：

（一）对内部审计工作的认识存在偏差或误解

大多数行政事业单位受传统计划经济的影响，资金管理多以量入为出、以收定支、收支平衡为目标，财务工作多以及时记账按月编制报表为标准，加上大多数行政事业单位不具备生产功能，无需成本核算，没有经营业绩的考核，财务部门本身相比业务部门来说属于服务部门，职能单一、不受重视，而被众人所误解为审计财务工作的内部审计部门，就更加不受重视，且多数行政事业单位人员编制有限，部分连财务人员都配备不齐或需业务人员兼职的单位，更抽调不出人组建审计部门，何谈内部审计工作的开展及深化？

尽管近年来，随着财政改革的逐步深化，加强部门预算管理、加大推行公务卡消费，严格执行政府采购、国库集中支付制度及实行收支两条线管理等，使行政事业单位财务职能及地位有所转变，但财务部门地位的提升并没有转变人们对内部审计的认识，相反更加是认为内部审计可有可无；许多人认为财务工作已经非常规范了，不需要查错找茬的审计部门，且内部审计本来就是自己审自己何必多此一举，加上大多数行政事业单位设立了纪检监察部门，且国家审计、财政部门审计检查的也比较频繁，更加剧了内部审计可有可无的认识。这些认识的不足严重阻碍了内部审计部门的组建和发展，使内部审计部门形同虚设，单位内部监督作用大大弱化。

（二）制度机制不健全，缺乏量身定做的内部审计规范或实施细则

大多数行政事业单位能够建立比较完善的财务制度，但对内部审计制度建设常常重视不足，主要是从《中华人民共和国审计法》、《中国内部审计准则》、《审计署关于内部审计工作的规定》及各省市制定的审计条例等法律法规照抄照搬过来的，未能做到结合本单位业务特点制定较为详细、可操作性的规范或细则，由于内部审计制度不规范、不健全，导致内部审计人员在实施具体的审计工作时，对政策制度的把握尺度存在差异，审计计划制定、审计工作开展、审计结果复核等方面缺乏统一的标准，具有较大的主观性和随意性；有的行政事业单位内部审计工作按照领导意图开展，既无程序又无规章，常常使内部审计陷入无序状态，既影响审计效率效果，又伴有较大的审计风险。

（三）对内部审计重视程度不够，机构设置不到位，人员素质有待提高

目前，大多数行政事业单位领导仍习惯将人才分配在业务部门，认为这样比较务实，也是重视人才的体现，内部审计工作较虚，且大多数行政事业单位受制于人员编制的限制，没有设置独立的内部审计部门，而是由财务部门兼任，或划分为纪检监察部门兼任，或虽近两年单独设置了内部审计部门，但人员配备也严重不足，多是由年纪较大、退休返聘、借调或实习人员组成；分管领导层次不清，一般由分管财务或纪检的领导统一管理，造成大多数行政事业单位内部审计缺乏一定的独立性，容易受单位行政领导的，一旦内部审计人员无法严格遵守职业道德，会严重影响审计的客观公正性，使审计结果受到影响。

同时，在实际工作中，多数内审人员都是从会计、财务岗位转过来的，这使审计与财务存在千丝万缕的联系。由于机构设置及人员配备的问题，使内部审计人员不但常常陷于冗杂的日常核算工作中，还使教育培训、业务学习等陷入窘境，多数单位仅关注财务专业知识的学习培训，这与审计人员不仅要掌握财务、审计知识，还要掌握计算机、法律、金融、工程等方面知识有悖，审计人员缺乏较高的政治素养和专业知识，无法胜任审计工作，加上大多数行政事业单位对内部审计人员的激励机制不健全，既无内在动力，更没有外在动力，使审计人员无法全心全意投入审计工作，长此以往的恶性循环，严重影响审计工作质量，使审计监督流于形式。

（四）内部审计工作定位不准确，工作方法难以创新

目前，大部分行政事业单位的内部审计工作定位还是查错防弊，依据国家财经法律法规，对财务收支的合法合规性进行审计，重点审查单位经济活动是否违法违规并按时记账、国有资产记录是否准确完整、经批复的部门预算执行情况是否到位等，审计方法主要采取询问相关工作人员、查阅相关政策制度、审查凭证、账簿和报表等财务资料，审计内容、方法、手段过于单一，重形式、轻实质，历年审计出的问题大同小异，审计内容不够全面，审计信息不准确，意见建议不合理、缺乏针对性，造成内部审计报告质量不高。甚至有的行政事业单位对内部审计的工作定位，是按照领导的意图对本单位的开支进行整顿，或是负责接待并陪同外部财政、审计、税务等部门的监督检查，或直接作为采购评标专家甚至参与资金拨付审批等工作，审计人员直接参与业务，审计工作独立性严重受到影响，每天应对开会、接待，无法全心全意投入审计工作，内部审计工作常常处于例行公事的应付局面之中。

（五）忽视后续跟踪，审计意见及建议难以落实

大部分行政事业单位的内部审计实施的是事后监督，过分关注对财务核算正确与否的审查，标准较低，加上内部审计人员能力水平有限，提出的审计意见及建议合理性有待商榷，同时内部审计报告没有法律强制性，带有强烈的人治色彩，常常遭遇被执行部门的抵触，或表面接受实为应付，对审计意见及建议置之不理。由于缺少后续跟踪审计或跟踪审计不到位，导致查出的问题不能得到有效整改，内部审计达不到应有的效果。

三、措施及建议

尽管目前行政事业单位内部审计工作还存在这样那样的问题，但从国家发展改革大趋势及近年来审计署查处的大案要案就足以看出，國家对审计工作必将越来越重视，而内部审计因其特殊的地位，更加熟悉单位情况，提出的审计目标及审计建议更符合实际具有针对性，必将成为今后改革和关注的重点，故我认为要做好内部审计工作应从以下几方面入手：

（一）提高思想、转变认识

内部审计人员应提高思想认识，调整心态、摆正位置、勤勉工作，通过工作汇报、加大沟通等方式提出本单位存在的问题及有效措施，积极争取单位领导的重视；从内部审计对保护国家资产资金安全、单位人员安全等角度加大宣传，逐步转变大家对内部审计可有可无的思想认识，改变内部审计是查问题、挑毛病的错误思想，使大家从内部审计工作特点、职能作用等角度重新认识和理解内部审计工作，将审计人员视为“自己人”是帮助被审计单位发现并解决问题，只有思想转变了，大家才能积极配合、相互支持，内部审计工作才能顺利开展。

（二）进一步加强内部审计制度建设

行政事业单位应在全面梳理国家相关审计、财经法规的基础上，结合单位实际开展工作调研及内部审计理论研究，制定出具有行政事业单位特色的、与单位重点工作紧密结合的、能够指导内审工作实操性较强的内部审计规范及实施细则，使内部审计人员从审计计划、项目立项、方案制定、现场取证、报告信息、分级复核及后续跟踪等各个环节做到有章可循，同时，建立健全内部审计职业道德规范，促进内部审计工作逐步科学化、规范化、系统化。

（三）完善机构设置，注重内审人员素质培养

行政事业单位要逐步提高内部审计的独立性，有条件的单位应单独设置内部审计部门，不能由一个领导同时分管财务和审计部门，最好由单位最高领导直接授权与管理，突出内部审计部门的权威位置。暂时不能单独设置内部审计部门的单位，应安排专人负责内部审计工作，重视内部审计操作和管理中的责、权、利相互统一，在制定审计计划、执行审计工作时保持应有的独立性，避免其他行政领导的干预。同时，若想提高内部审计效果，审计人员的能力和素质一定要过硬，审计人员不仅有知识、有能力，还要有精力，故行政事业单位应加大对年轻审计人员的招聘、选拔，通过引进专业技术人才或鼓励内部审计人员竞争上岗的方式，提高内部审计人员的专业素养和知识水平，加大内部审计人员的教育、学习、培训、交流，并在实际工作中注重道德修养、组织协调和沟通能力的提升，使内部审计人员发自内心的热爱本职工作，在工作中充分发挥主管能动性，体现内部审计的价值和意义。同时加大对内部审计人员激励考核机制，通过建立健全岗位责任制，把审计责任、工作绩效与个人的奖金薪酬联系起来，奖惩并施，激发内部审计人员的工作热情。

（四）创新审计方法，拓宽审计内容

我认为，内部审计工作应源于业务高于业务，若审计工作脱离业务则不能发挥其应有的作用，但若直接参与业务深陷其中，则审计的独立性会大大削弱，还有同流合污的嫌疑，故要把握好度做好审计工作的定位。同时，内部审计工作要逐渐改变审计重点，将事后审计转移到事前预防、事中控制上，不断创新审计方法，突破传统的账务审计，向管理审计和效益审计转变，逐步建立起以审计和评价单位经营效益和管理风险为重点的服务型内部审计。必要时要引入社会力量参与，既解决内部审计任务重、人手少的矛盾，又提高内审人员的专业水准、工作效率。要充分借鉴政府审计的工作成果，减少重复性劳动，将审计工作重心与单位工作重点及总体目标相结合，编制科学合理的年度审计计划。积极拓展审计领域及审计内容，如开展内部控制审计，促进单位完善内部控制，堵塞制度漏洞；开展绩效审计，全方位评价和分析资金使用所达到的效率、效果，促进单位提高经营管理效益；开展经济责任审计、决策评价审计，关注领导干部经济职责的履行和权力运行情况，审查重大事项决策过程，追踪决策执行结果，促进领导干部遵纪守法、科学执政；开展政府采购、国有资产管理、经济合同及工程项目等方面的专项审计，全面审查公开招投标及自行采购的情况，重点审计国有资产处置及报废流程，审计监督经济合同的签订、履行和验收，关注工程项目手续办理、资金拨付与工程进度等，预防国有资产流失、贪污舞弊、经济纠纷等经营风险。

（五）加大后续跟踪审计，建立责任追究机制

我认为审计报告应与被审计单位充分沟通的基础上形成审计结论，提出的审计意见应具有针对性及可操作性，符合工作实际情况；同时内部审计部门要高度重视后续审计工作，加强对内部审计提出问题整改和落实情况的检查、督导与评价，逐步建立回访机制，对重要审计意见及建议落实情况进行不定期回访，督促重大、重要问题妥善解决。要逐步建立分层级的责任追究机制，对于内部审计人员未尽职尽责，对审计发现的重大问题瞒报、漏报，且未实施后续审计追踪，给单位造成损失的，追究相关人员的失职责任。对于被审计单位或部门阻碍审计、伪造事实、无视审计建议或整改落实不到位的，视严重程度，给予通报批评，对相关负责人进行责任追究。（作者单位：1.北京市土地整理储备中心；2.北京鑫华源机械制造有限责任公司）

参考文献：

[1] 廖丹：如何提高内部审计质量[J].审计与理财，2009（2）

[2] 梁宝兰.试论行政事业单位内部审计工作.山西财经大学学报，2007（2）

[3] 王沛荣：行政事业单位内部审计建设及意义[K].青年科学，2009（01）

[4] 李学柔：内部审计务实标准导读，中国内部审计协会