论议会议事公开制度

孔德王　陶瑞

一、会议公开

会议是议会行使职权的基本形式。公众要想了解议会的立法、监督等事项，离不开议会会议的公开。国外议会会议主要包括全体会议和委员会会议两种类型。首先，议事公开意味着议会全体会议的公开。无论议会的构成和组织体制有何差别，议院的意志均以全体会议的决议为准。法案必须在全体会议上通过才能成为法律，议会内阁制国家首相的任命也须经全体会议的批准。因此，只有全体会议公开，才能满足公民的知情权和监督权。其次，议事公开是否包括委员会会议公开？委员会是现代各国议会的重要议事单位。在美国、日本等国家，委员会而不是全体会议才是议会的中心所在。委员会以委员会会议的形式行使职权。与全体会议以公开为原则不同，世界上多数国家的立法机关委员会都以秘密会议为原则。[1]所谓秘密会议是指：第一，议员之外的其他人员，不得出席委员会会议；第二，委员会会议不允许旁听和公开报道；第三，委员会会议的议事记录不向社会公开。以秘密会议为原则，不排除在某些情况下委员会会议公开举行。

二、秘密会议

秘密会议是指：第一，议员以外的人不得旁听会议；第二，会议不公开报道；第三，议事记录不向社会公开。虽然规定会议公开，但当议会讨论的事项涉及国防、外交等应当保密的内容时，各国通常也允许召开秘密会议。至于议会召开秘密会议的程序，各国宪法的规定并不相同。第一，宪法只规定可以召开秘密会议，具体的程序则由法律或者议事规则规定。罗马尼亚宪法第68条规定，两院得决定特定的会议秘密进行。瑞典政府组织法规定：议会会议对公众开放；尽管如此，议会也可以根据议会法规定的规则举行秘密会议。第二，有的国家则在宪法里明文规定举行秘密会议的程序。具体程序主要包括两种：（1）在特定的主体提议的情况下，必须举行秘密会议。采取这一做法的国家较少。法国宪法第33条规定：议会两院均得依总理或1/10议员的要求召开秘密会议。比利时宪法第47条规定：议会会议公开进行；但在议会两院的主席或10名议员的请求下，任何议院均可召开秘密会议。（2）多数国家宪法规定，召开秘密会议，应当由议会简单多数甚至绝对多数表决通过。爱沙尼亚宪法第72条规定：举行非公开会议，应当由全体代表的2/3以上多数投票同意。鉴于议会作为代表机关的性质，应当严格限制秘密会议的召开，规定严格的程序可以防止议会滥用权力、随意召开秘密会议。

三、旁听自由

“所谓旁听自由，就是指第三者（议员以外的人）有直接地（通过自己的五官）见闻其会议情况的自由。”[2]法国1793年宪法最早规定议会会议公开。罗伯斯庇尔在制宪会议上的演说中指出，应当尽可能地扩大会场，以便容纳尽可能多的公民旁听议会议会。他说：“全国国民有知道其代表者的行动之权利。如能够办到，那么，国民代表的议会，便必须要在全国国民环视之前评议，以能包容一千两百万旁听人的巨大建筑物作立法议会的场所为适当。如果在这样多数证人的眼前来施行，那么，便没有出现阴谋、腐败、贪欲的余地，只有公意的议论。”[3]各国议会通常在会场内部设置专门的旁听席，议员以外的公民可以进入会场，亲自感知、了解会议的进行。相比于其他公开方式，旁听的在场感是无可比拟的。

四、报道自由

报道自由，是指通过报纸、广播、电视、网络等传播媒介，向旁听者之外的公众报道议会会议情况的自由。虽然具有直观、在场等优点，但旁听自由毕竟只能向有限的公众公开会议情况。日本学者指出：“会议的旁听，由于受会场场所的限制，实际上只有少数人才有可能。所以，比起旁听自由来，有更重要意义的是报道自由。一般群众通常主要是通过新闻报道才能知道议院会议的详细情况，会议公开的目的，实际也可以说主要是通过报道的自由才能达到。”[4]

报道自由最初只限于通过报纸报道，主要是在议会会场内设置专门的记者旁听席，供报纸获取会议消息。随着社会的发展，传媒手段日益进步，议会报道也从传统的新闻报道，扩展到包括广播、电视、网络等在内的报道手段。为了保障报道自由，各国通常还规定，对议会会议的真实报道不受追究。德国基本法规定，对于联邦议院及其委员会所召开会议进行的任何真实报道，无须承担任何责任。现代各国议会均赋予议员在议会会议上的言论免责的特权。因此，限于忠实地记录议员言论的报道，同样也应该享有免责权。

五、议事记录公开

议事记录，也叫议事录、会议记录、会议录，是指忠实地记录会议所有内容的文书。英国议会最先创立议事录，完整地记录议员发言的原始材料，以供查考。最早在宪法上规定公开议事记录的国家是美国。美国1787年宪法规定：各院应保存本院的会议记录，并不时予以公布，但各该院认为需要保密的部分除外。议事记录通常是以速记的方式记录会议的全部内容。日本学者指出：“这个记录，只要技术上允许，必须完全记录会议的全部内容。”[5]公开议事记录，意味着公众可以较为方便地获得议事记录。最常见的公开方式，是将会议记录刊载于官方公报之中。如法国宪法规定，议事记录全文刊登于官方公報。

六、表决公开

依据表决者的立场是否为外界所知晓，可以将表决分为公开表决和秘密表决两种。秘密表决是指表决者的态度、立场不为外界所知晓的表决方式。常见的秘密表决方式有无记名投票表决、无记名电子表决器表决。公开表决是指表决者的态度、立场明显可以为外界知晓的表决方式。公开表决有可以分为无记名公开表决和记名公开表决两种。无记名公开表决是指，在表决时表决者的表决态度虽然为外界知晓，但在记录时只记录表决结果而不记录表决者的姓名。其常见的方式有口头表决、举手表决、起立表决等。记名公开表决，既记录表决结果，也记录表决者的姓名及其表决态度。记名投票表决、分组列队表决、记名电子表决器表决即是常见的记名公开表决方式。[6]当今世界各国议会，通常都采用公开表决。常见的例外，是选举事项上的表决。为了保障选举自由、避免打击报复，选举事项通常都采用秘密表决。表决公开再辅之以报道自由和议事记录公开，议员在某一法案或具体问题上的表态一目了然，便于选民监督代表的所作所为。因此，表决公开也是议事公开的手段之一。法国早在第三共和国时期即开始实行公开投票制。公开表决中的记名公开表决，既要记录表决结果，还要记录表决者的姓名及其表决态度，因此，最能起到表决公开的作用。（作者单位：四川大学法学院）

参考文献：

[1] 周伟著：《各国立法机关委员会制度比较研究》，山东人民出版社，第27页。

[2] （日）宫泽俊义著、芦部信喜补订：《日本国宪法精解》，董璠舆译，中国政法大学出版社1995年版，第378页。

[3] （日）美浓部达吉著：《议会制度论》，邹敬芳译，中国政法大学出版社2005年版，第403页。

[4] （日）宫泽俊义著、芦部信喜补订：《日本国宪法精解》，董璠舆译，中国政法大学出版社1995年版，第379。

[5] （日）宫泽俊义著、芦部信喜补订：《日本国宪法精解》，董璠舆译，中国政法大学出版社1995年版，第381页。

[6] 易有禄：《各国议会立法程序比较》，知识产权出版社2009年版，第116页。