基于契约委托合作的社区养老机构经营模式研究

陈伴

摘 要：老龄人口的迅速增加及养老服务的缺位，推动了政府购买公共服务的发展。文章以台湾新北市颐安老人日间照顾中心与政府合作个案分析，用委托代理理论，构建政府与非营利组织合作历程。分析台湾政府契约合作设定的决策，以期对大陆公社民营发展有一定的借鉴作用。

关键词：老龄化；契约合作；政府购买

一、问题的提出及研究背景

根据联合国人口数据预测，2011年以后的30年里，中国人口老龄化将呈现加速发展态势，60岁及以上人口占比将增长16.55%，2040年60岁及以上人口占比将达28%左右。在这30年里，中国开始全面步入老龄化社会。到2050年，60岁及以上老人占比将超过30%，社会进入深度老龄化阶段。与大陆情况相似，台湾也面临着严重的老龄化。老年人口持续增加，截止2011年12月底，老年人口有252萬余人，占总人口的10.89%，除了继续朝向高龄化社会的方向前进外，推估到2056年时就可能会增加至37.5%，使得台湾迅速成为全球年龄最老的地区之一。

面对快速的老龄化，台湾自引进西方福利国家的混合经济模式和福利多元主义，政府政策以公社民营、契约外包、方案委托为发展取向，供给模式打破以往将政府视为唯一的供给角色，代之以多元部门为供给市场，包括志愿部门、商业部门、以及社区（家庭）等多部门的共同力量来输送服务，以运用民间志愿为发展主轴，建构照顾资源的服务网络。建立了多元养老模式，缓解了老龄化带来的压力。其中以社会福利机构之公社民营较为普遍，其中又以老人安养机构之契约委外个案较多。

本文为个案研究，将从委托代理理论观点，探讨财团法人颐安老人日间照顾中心与政府合作的服务方案决策过程，透过相关文献资料的整理以及与决策及执行的管理者之深度访问，探究组织与政府再服务契约委托的合作经营模式。期待找出组织与政府契约委托合作的路径与方法，借鉴台湾发展模式，作为大陆非营利组织在发展契约委托决策考虑的参考，并提出组织与政府合作之意见。

二、理论观点

（一）委托代理理论

1.委托代理理论概述

委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一，主要研究的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。

2.委托人代理人关心的核心——契约

（1）委托人代理人理论的命题。委托人代理人理论的命题即是前者想要获取最大的利益，而后者则想得到高报酬及长期的成长的诱因，故其核心逻辑在于如何设计具诱因的机制，使得在监督成本较低的前提下，让代理人的利益能够与委托人结合。委托代理理论的目标就在于设计契约，使代理关系的委托人所负担的成本最小化，故而政府管制的核心在于委托人基于契约规范下监督代理人的努力。

（2）解决契约问题的制度设计。委托人与代理人先天上具有的资讯不对称现象，委托人必须设计一种能降低代理成本的机制，或者提供一种适当的诱因。台湾当局设定契约主要采用构建符合服务外包交易特性的混合契约。

三、案例基本情况

（一）背景资料

日间照顾，是一个社区型的团体方案，借由个别的照护计划，用来满足功能损伤者的需要。此一综合性的方案是在一个保护的环境里，提供多元的健康，社会服务和相关之支持性服务。提供服务的时间是一天中的任何时段，但少于24小时。使用日间照顾服务方案的个人，依照顾计划在特定时间内前往接受服务。日间照顾服务方案旨在协助功能损伤者留在社区内生活，并促使家庭对其之持续照顾。

（二）委托人、代理者与消费者概况

本案例中的购买方也就是委托人是台湾新北市当局。新北市是台湾本岛最北端的都 市，与台北市、基隆市构成台北都会区，是重要的政治中心、文教中心和商贸中心。全市土地面积2，052平方公里，约占台湾本岛总面积的十六分之一，是全台人口最多的准级市，超过80%的新北市居民居住在10个原台北县县辖市当中，其面积大约占新北市的六分之一。

颐安老人日间照顾中心是本案例中的承接方也就是代理者，为非营利组织机构。

本案例中的消费者是经过由医生开立确诊失智证明的65岁以上患失智症轻至中度的老年人。

（三）颐安老人日间照顾具备的功能有：

促进高龄者生理健康与独立生活的能力；高龄者经由课程和活动的参与，在互动中激发心智能力，学习新知并缓解烦闷；扩大高龄者非正式的社会支持网络，保持社会角色与功能的延续；培养高龄者不同的兴趣与嗜好的功能，提升心灵的满足感；引导高龄者再次贡献社区及再造人生价值之功能。

（四）资金投入

新北市当局提供200万台币开办费，装修工程及设施设备采购。视单位设计风格投入费用的高低。颐安日照中心中心后来投入50万左右台币自筹款。

四、新北市当局向颐安日照中心购买养老服务的具体过程

（一）具体的运行机制

台湾当局向非营利组织购买公共服务流程有四个环节即：规划——选择——交流——评估——购买——监督。台湾当局在购买服务前首先会作出一个十分详尽且长远的规划。主要内容包括提供服务的目标、公共价值、潜在的提供者以及招标评估方式等（这为其购买行为指明了方向成为后面一系列工作的行为准则）。规划做好后政府就会依据既定规则选择自己的合作伙伴，其通常会考察相关的非营利组织使命与自己所购买的公共服务使命是否一致以及非营利组织的公信力和服务提供能力。在选定一部分非营利组织后，政府会与社会各个方面进行广泛的交流。包括与被提供者，其他非营利组织等。当评估结束后，政府会按照既定计划向非营利组织购买服务，并且对非营利组织进行一系列严格的监管。

（二）新北市当局向颐安日照中心购买养老服务的契约设定

1.报酬激励性契约：

（1）立法防止机会主义者

台湾对于契约管理的相关法规，主要散见于政府采购法、民法及行政程序法等三大法律条文内。在与颐安签订之前，新北市当局依据采购法，设定非营利事业组织参与社会福利事业之经营，规定招标、评审、甄选代理人及签订契约之程序。契约签订后，即以老人福利相关法规，行政程序法等经营管理公私之间的关系。行政程序法在于提高颐安日照中心与新北市当局互动中的地位，使双方能居于平等立场，彼此开诚布公，建立双方信任及合作之基础，并赋予公务部门对民间契约合作对象知道协助之责任，使日后契约履行时双方可以逐步发展真正的合作伙伴公私协力关系，达成双赢之目标。

（2）设定奖惩方法和规定标准化与认证

本案例中，新北市当局向颐安日照中心購买养老服务过程中，采取招投标 序。政府设定评鉴指标，评鉴分三等，分为：甲等/80分，乙等/70-79分；1年期满前办理续评，续评绩效为甲等者，再续约1年，续评绩效乙等，则重新办理公告评审，丙等/69分以下者，不予续约.

（3）适度的监督控制

依据契约每年有业务督查，每三年一次接受内政部评鉴。另外的管理方面有每年一定要做的公共安全方面的检查及财产盘点，此外对民众检举时间或抱怨意见等也会依据状况不定期进行调查了解，以监督掌握机构运营状况及服务品质。至于定期民意调查由颐安日照中心自己做，记录备查，在接受评鉴时会列入检查。新北市的年度督查，内政部门的定期评鉴报告、民调数据、顾客抱怨及处理状况、营运计划能否落实在经营报告的成果中等都是衡量指标，另外就是看回馈机制，回馈不一定指的是现金。

2.关系激励性契约

（1）客观第三团体所提出产品品质资讯。非营利组织对于服务品质定期抽查或办理评比活动，并公开发布资讯，提供所有消费者参考资讯。

（2）消费者自行刷选。经由客观专家或非营利组织以往的信誉或借由其他可获取的可靠资讯来判断服务质量。

（3）承诺关系建立。若代理机构的进住率能达成一定水准（至少50%），可向内政部门申请补助。在本案例中，新北市当局为颐安日间照顾中心无偿提供场地。同时对于机构的专业人员给予薪资补助：①社工员薪资之70% ②管理者5000、7000、10000（依学历高低），每月给予补励。

对设施设备、修缮补助。失智型照顾最高250万、混合型照顾最高200万。新设立日间照顾中心由公彩补助交通车一部及司机。

（4）加强诱因结构。参加评鉴若能获得优等，可以优先续约。评鉴成绩对于业者能续约或优先续约是最有影响力的，这点诱因是很有效的，业者对于接受评鉴都很认真准备。在本案例中，新北市政府向颐安日照中心购买养老服务过程中，采取招投标程序。政府设定评鉴指标，评鉴分三等，分为：甲等/80分可续约3年，乙等/70-79分，可续约1年；1年期满前办理续评，续评绩效为甲等者，再续约1年，续评绩效乙等，则重新办理公告评审，丙等/69分以下者，不予续约。同时，评鉴成绩是建立中心口碑声誉的最佳方式，间接能提高进住率，这也是代理人最希望达成的结果。

五、启示及建议

本研究以台湾社区养老机构公社民营之契约管理模式及行为对象，期能以委托代理理论为引导，了解在民营化的浪潮中，台湾公社民营政策的方向及执行，落实在契约履行后的成果如何。根据前述之研究发现，对大陆的公社民营发展提出以下几点政策建议：

（一）加强政府购买公共服务的制度建设

对政府购买公共服务的财政和税收的规定和法律进行相应的调整和改革，明确和制定提供养老服务这一过程中所适用的地方财政法规和条例。在地方财政拨款方面，需要把政府购买养老服务的这一内容纳入到市区财政预算当中去，并且根据具体的购买情况制定出相应地财政支出和管理制度。

（二）建立健全监督管理机制

建立起初步的对养老服务的项目实施动态管理与动态监督的方式。动态管理能在政府购买服务项目的运作过程中如果出现问题可以及时的进行研究和反馈，又能对项目运作的过程中出现的政府部门或者非营利组织的失职行为追究问责。另一方面，政府需要建立和健全科学的项目评估标准和评估方法。在评估服务购买的过程中，不仅要重视政府主管部门的评估，服务对象的评估。

（三）鼓励民间资本参与居家养老服务

建立多种诱因机制，鼓励社会组织参与养老事业。仅仅依靠政府的力量还不能完全解老人的养老问题，必须和市场相结合，借助市场的力量达到社会资源的最优化配置，让普通老人也能享受到居家养老服务。

（四）促进养老服务社会化

养老服务社会化可以满足老年群体多样化的养老服务需求，有助于挖掘养老服务产业蕴藏的拉动内需。创造就业岗位的潜力。养老服务社会化具有两个方而的涵义：一是养老服务对象的社会化，做好无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的老人的生活保障。在此基础上，而向全社会有养老服务需求的老年人提供服务。二是养老服务提供者的社会化，鼓励社会力量通过各种方式参与养老服务，实行养老服务供给的多元化。（作者单位：西安建筑科技大学管理学院）

基金项目：西安建筑科技大学重点学科建设项目——老年工程与老年保障，编号：XK201227

参考文献：

[1] 莫永荣，政府服务委托外包的理论与实务—台湾经验[J]，行政暨政策学报，2004.

[2] 李宗熏，公私协力与委外化的效应与价值-一项进行中的治理改造工程，公共行政学报，2008.

[3] 于正伟，契约治理—现代政府的治理变革，西南交通大学学报，2009.

[4] 孙本初，傅岳邦.契约型政府的概念与实务：资讯与福利服务议题中的政府角色，文官制度季刊，2009.

[5] 蔡进满，政府业务委外财务绩效检讨—以武陵农场第二国民宾馆为例，主计月刊，2004.

[6] Bartle，J.& Jun Ma.2001，Applying transactioncost theory to public budgeting and finance，In John Bar-tle.Eds，Evolving Theory of Public Budgeting，New York：JAI Press：p12.