中国基本公共服务均等化的原则和对策研究

李英伟

（泉州经贸职业技术学院，福建 泉州 362000）

中国基本公共服务均等化的原则和对策研究

李英伟

（泉州经贸职业技术学院，福建 泉州 362000）

基本公共服务均等化体现了一国公民最基本的生存权和发展权，是服务型政府的首要职责。推进基本公共服务均等化应坚持公共服务的公平正义原则，财权与事权相统一，保障供给的原则，财力与能力相对称，底线公平的原则，渐进式推进原则，政府主导、社会参与的原则。依据这些原则，需要进一步分阶段实施，层层推进，健全城乡发展一体化体制机制，建设法治政府和公共服务型政府，深化公共财政制度改革，完善分税制预算管理体制，加快收入分配制度改革，并实现公共服务供给主体的多元化。

基本公共服务；均等化；原则；服务型政府

20世纪70年代末，西方发达国家已基本实现了公共服务的均等化或均质化。相比之下，中国无论是在理论研究还是在实践上都起步较晚，然而进展很快。2012年7月中国颁布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，全面系统勾勒了实施基本公共服务的各项制度性安排，其提出的“十二五”时期目标蓝图是“覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，推进基本公共服务均等化取得明显进展”，到2020年，“城乡区域间基本公共服务差距明显缩小，争取基本实现公共服务均等化”。之后的中共十八大报告和十八届三中全会公报都把推进基本公共服务均等化作为重要内容。因此，如何实现公共服务均等化已成为新时期我们党和国家所面临的重大理论和现实问题。

一、推进基本公共服务均等化应坚持的基本原则

（一）公共服务的公平正义原则

公平正义是社会治理最基本的原则和要求，是和谐社会的首要价值，也是化解社会矛盾的根本原则。公共服务均等化不仅仅是保障人人享有公共服务，实际上也包含了社会公平和正义的要求，在某种程度上，它是保障人全面发展的重要条件。公共服务的公平正义原则是推进公共服务均等化的总体要求与核心原则。基本公共服务均等化原则中必然内含着正义的理论基础。罗尔斯正义原则的主要目的是提供一种正义的观念，他认为正义总是意味着某种平等，是所谓“公平的正义”（Justice as Fairness）。在他所考察的两个正义原则中，第一个被称为平等自由原则，第二个则包括机会平等原则和差别原则两部分。其第一正义原则优先于第二正义原则，而第二正义原则中的机会平等原则又优先于差别原则。差别原则是两个正义原则中的一个重要组成部分，它是指经济和社会的不平等安排“应该有利于社会之最不利成员的最大利益”。[1]实际上，在同西方功利主义相比较过程中，罗尔斯公平正义的两个原则明显具有超越感和优越性，进而得出其原则满足了公民的最基本要求，成为原始状态中各方一致同意的原则，人们将无法容忍缺乏这些最必要保障的情况；确立了差别原则的优越性，因为它体现了互惠的价值，考虑到判断最少受惠者地位的易行性，它也要优越于拥有一个模糊的最低保障概念的受限制的功利原则。[2]从差别原则看来，基本公共服务均等化本质上指人的权利均等化，即每个人均应有平等享受公共服务的机会。它体现为一国公民最基本的生存权和发展权，表现为基本的消费需求及居民消费需求的无差异。[3]再以马克思主义的观点来看，公平正义归根到底是由社会的物质生活条件所决定的，公平正义问题的实质也就是如何处理好利益关系的问题。公平正义是化解社会矛盾的基本条件和基本原则，它成为人类社会永恒的、共同的追求。因此，公平问题是构建和谐社会公共政策的基本目标，基本公共服务均等化是服务型政府的首要职责。

（二）财权与事权相统一，保障供给的原则

为确保公共服务均等化实践取得积极成效，必须进行综合制度设计，统一协调，配套推进，使事权与财权相匹配，并最终形成财政投入的长效保障机制。只有健全和完善的保障机制，才能为均等化提供充足的财力支持。罗尔斯在对美国社会现实进行深刻理论反思的基础上，从道德层面入手详细研究了社会基本结构在决定社会合理的利益或负担及划分问题，以及有关分配领域基本的权利和义务等方面的正义问题。其试图通过建立一种合理的政府管理制度，寻求“一套背景制度内部发挥作用的分配原则”，以从制度上为弱势群体创造一个公正的社会环境。这同样在解决中国公共服务均等化问题上具有重要的借鉴和启迪意义。财权与事权相统一是中国基层政府机构改革的关键。在处理中央与地方政府间财政关系时，要将事权与财权财力相匹配，完善转移支付制度。目前中国各级政府间事权层层下放，而财权却是层层上收。县乡基层财政中承担了较多的支出项目，而地方掌握的收入又极为有限，主要依靠共享税，加上转移支付又很不到位。因此，基层政府事权与财权不匹配是中国公共服务不足的体制性原因，可以考虑从两方面来完善：一方面使公共服务职责与财权相匹配，另一方面使支出管理责任与财力相匹配。前者可通过规范纵向转移支付制度，加大转移支付力度来实现，后者则需要合理配置中央与地方的财力结构，并赋予地方政府一定的财权和税收立法权。

（三）财力与能力相对称，底线公平的原则

中国人口众多，发展很不平衡，又长期处在社会主义初级阶段，这决定了推进基本公共服务均等化必然是一个漫长而艰难的过程。在此过程中，一方面，各级政府既要尽力而为，又要量力而行，在不同阶段制订相应的工作目标，统筹安排，重点突破，有序推进。另一方面，在如何确保公平问题和均等化标准的制定上，应旨在推进“底线公平”（底线均等），重在“底线保障”，即要守住公平公正的底线。这是推进公共服务均等化的总体要求和战略思路。为了有效推进公共服务均等化，就要按照保基本、广覆盖、可持续的要求，从中国当前的现实国情出发，将责任与能力相对应，将需求与可能结合起来，区分轻重缓急，尤其是要从人民群众最为关切的现实利益出发，抓住“十二五”时期基本公共服务均等化的重点，将范围首先锁定在确保底线生存服务和基本发展服务两个方面。找准财政支撑点，走可持续发展的道路，优先满足城乡全体居民的基本诉求，打造民生保障的安全网。可见，这里的均等化不是简单的平均化，它强调公平优先和底线公平，即李克强总理所说的“保基本、兜底线、促公平、可持续”准则。对均等化的正确认识，是以客观承认不同地区、城乡、群体间存在的合理差异为前提的。基本公共服务要有底线托住，一方面需考量物价因素，促进使用价值均等；另一方面则要明确是在保底上缩小差距。均等化又是人权的基本保障，均等化的实施过程即是确保基本人权的过程。

（四）渐进式推进原则

作为一项系统工程，在主客观条件的限制下，中国公共服务均等化过程的实现倾向于支持渐进式的改革完善。改革都是一个在实践中不断摸索总结经验并逐步改进的渐进式过程，不宜操之过急，只可循序渐进、不断优化。无论是监测评价体系的设定、公共服务供给模式格局的形成，还是财政投入长效保障机制的建立，都要经历一个复杂的认识、调研、摸索和实践的过程。对策的制定需要考虑中国现实的生产力发展水平和经济管理水平，权衡公平和效率，以减少不必要的成本和损失，便于管理和操作。另外，规范全国统一的基本教育、公共卫生和基本医疗的实物标准，研究和提出基本公共服务均等化的评价指标和评价标准也都需要一个过程。目前从地方来说，广东省作为于2009年最早率先制定并实施《基本公共服务均等化规划纲要（2009—2020年）》的省份，开展了这一实践活动，但其绩效考评实施方案、基本公共卫生服务均等化评价指标体系等的建立，也都还处在摸索和试点阶段。这起因于中国公共服务均等化的起步较晚，任何改革都需要经历一个调适外部环境和内部动因的过程，必须考虑国情、区情，使各相关环节密切配合，系统设计、整体考量，并程序分解、渐进推进，拟定近期方案和中长期目标。目前中国城乡、区域、人群间的公共服务水平和质量差异非常明显，决定了推进公共服务均等化任务的复杂性和艰巨性，难以一蹴而就。中国每千人口中，城市的病床数是农村的2倍多，城市每千人口执业（助理）医师数是农村的2.3倍，西部地区婴儿的死亡率和孕妇死亡率比沿海地区高出3倍。[4]再从横向国际经验看，发达国家的公共服务均等化也同样经历了一个逐步发展、不断演进的过程。加拿大用了50年时间，澳大利亚从提出目标到写入宪法，历经半个多世纪，其中涉及到复杂的财政体制改革和行政体制改革。因此，改革既要考虑国际均等化改革与发展的趋势，也要考虑经济社会转型期中国的特殊国情。可见，设想可以用一个五年规划来完全实现均等化的目标是不大现实的。甚至国内有学者认为，中国最核心的财政体制改革，至少要到2040年才有可能实现财政能力的均等化。[4]

（五）政府主导，社会参与的原则

政府作为社会的引导力量，理应成为公平正义的化身，并在自身行为即公权力运用的各个方面，包括在依法行政、加强权力监督、降低行政成本等事务中都要充分体现这一价值理念。社会管理是政府的基本职能，推进基本公共服务均等化的关键在于促进政府职能由经济建设型向公共服务型职能转变，使各级政府间形成既合理分工又互相协作的局面，在公共服务领域中充分发挥主导作用。政府通过公共服务的有效提供，解决职能缺位问题；通过合理划分中央与地方政府职能，解决职能错位问题。从中央与地方职权划分来说，依据效率原则，中央政府的职责和能力应主要集中在宏观调控方面，保证全国性、跨区域性的公共物品的提供，而地方政府的职责在市场监管、社会管理、地区性公共服务、环境保护上，负责提供具有区域性的公共物品。从公平的角度看，地方政府的作用在调节社会收入分配方面将更为有效，尤其是对社会救济及社会福利等项目。比如，美国义务教育长期以来一直是各州和地方政府的事情，联邦政府对各个学校从不直接拨款，只是以资助、奖学金等方式参与。同时，在公益事业发展由政府主导的前提下，尚需进一步探索公共服务多元化的供给模式或供给形式。政府鼓励包括非政府组织的民间供给，不仅会产生有效竞争，而且将使供给受到规则的约束，而且作为传达意见的方法也是有效的，因为增加竞争会使关于社会选择均衡的信号更为准确。[5]可见，政府主导下的社会参与和多方协作是新时期社会管理的体制创新。多元化的供给主体可以为公众提供多样化的公共服务，有助于提高公共服务供给领域的资源配置效率及公共服务供给的总量。因此，无论是从理论上还是从国外的实践来看，公共服务的供给一般都由法定的政府、非营利组织和企业共同负担。

二、促进中国基本公共服务均等化的对策建议

（一）分阶段实施，层层推进

依据渐进式推进的原则，为建立长效机制，确保均等化落在实处。有序进行，需要真抓实干、积极探索、总结经验、分阶段实施。在路径上要遵循从下到上，层层推进的原则。为此，要在实现县域内的基本公共服务均等化的基础上，进一步巩固已有成绩，逐步向地区（市）、省内推进，最终实现全国范围内基本公共服务均等化的制度化、程序化和规范化。探索中央财政直接对国家重点贫困地区公共服务供给的试点改革，建立财力保障的长效机制。实现评估主体的多元化，引入外部监督评估机制，探索建立多元化的绩效评估体系。从实施公共服务均等化的阶段来看，需要依据不同的阶段来安排具体实现的重点目标。初级阶段的目标更侧重于区域公共服务均等化，主要表现为区域内和区域间的公共服务水平的差距明显缩小，如基本社会保障要实现地区统筹并积极缩小各地标准的差距；中级阶段的目标将更多侧重于城乡基本公共服务均等化，主要表现为不仅在区域内，而且在各区域城乡之间的公共服务水平的接近，如将城镇低保扩展到各地农村；高级阶段的目标则为实现全民公共服务均等化，主要表现为区域之间、城乡之间、居民个人之间的公共服务基本形成均等状态，如基本社会保障不分区域、城乡、身份而实现全社会统筹。[6]

（二）健全城乡发展一体化体制机制

中国基本公共服务均等化最突出和最深层次的问题就是机会不均等，特别是城乡分割的二元结构体制成为中国经济社会发展中的一个严重障碍。当前，城乡二元结构破局的一个重要标志是初步建立了全国统一的城乡居民基本养老保险制度。然而，还存在不少问题，如公共资源对农村、贫困地区和社会弱势群体的倾斜力度不够，公共服务水平差距较大，资源均衡不均衡配置、发展机会不均等问题还比较突出。在社会保障和子女入学等方面广大农村居民和进城务工的农民工不能享受到同等国民待遇，城乡统筹发展、区域协调发展的樊篱还没有完全清除，严重阻碍了农村生产要素和劳动力的合理流动，也束缚了农村现代生产关系的建立和生产力的发展，成为深层次的不平等。其对策主要体现在三方面：一是加快劳动力向城市转移的步伐，使外来工共享到本地基本公共服务。加快户籍制度改革，解决农民工身份问题，有序推进农业转移人口市民化，稳定推进城镇基本公共服务常住人口的全覆盖。在进城农民工的总支出中，目前居住和医疗保健支出所占比重最大，而正是这两项保障水平拉大了与城镇居民之间均等化的差距，因此致力于提高该服务水平就可以起到公平与效率兼收的效果。中国医改已进行三年多时间，重点强调“保基本，强基层，建基础”，目前基本医疗保障制度都已经全覆盖，基层卫生服务体系建立也普遍展开。在制度设计中，根据财力与能力相对称及渐进式推进原则，在以市场为主，推动形成总量基本平衡的基础上，可探索市场资源配置和政府保障相结合的方法，如在新型城镇化规划中，为健全城镇住房制度，针对目前不属于住房保障对象又买不起商品房的中低收入人群（含长期农民工），可以采取共有产权模式来解决，实现住房保障的全覆盖。二是逐步解决低水平的均等化问题。根据财力和能力相对称，底线公平的原则，均等化要更多地关注弱势群体的利益。基本公共服务均等化应体现为“两个优先”：优先服务对象应是边远地区群众和农村人口及弱势群体；均等化实施的领域也应有先后顺序，当前需要优先考虑基础教育、医疗卫生、养老保障、住房保障和社会救济问题。[7]社会保障、救济、住房与就业等是政府市场机能扩张性政策的重要组成部分，[5]都是保底问题，并需不断提高保障范围和水平，如医疗保险要落实新农保和城居保的合并政策，并尽快实现大病医疗保险的城乡全覆盖；在义务教育、基本养老、基本医疗、住房保障等诸多方面构建一个完整的社会保障安全网；促进就业、创业、求职机会的公平，创设公平竞争的环境，特别要注重起点公平，即教育公平；义务教育改革要以促进基本公等教育服务均等化为目标，对城乡义务教育资源统筹均衡配置。三是按照城乡发展一体化建设的要求，构建城乡统筹、区域协调发展的公共服务支撑体系。将公共服务覆盖到城乡所有居民，创新并健全城乡统筹协调发展的长效机制。统一城乡居民的“国民待遇”，让生产要素在城乡间平等交换、流动，让基本公共资源在城乡间均衡配置；统筹城乡基础设施建设和社区建设，将基础设施和社会事业发展的重点转向农村，逐步加大对农村基本公共服务的投入；将就业保障的均等化通过就业扶持政策普惠化等拓展到进城农民工、贫困单身母亲、低学历青年、下岗失业人员等就业弱势群体，并经由细化和差别化的公共政策设计来实现就业保障机会和结果的均等。

（三）建设法治政府和公共服务型政府

所有的政策手段都应以政府能有效发挥其职能为前提。政府在公共服务中无疑发挥着主导作用，提供公共服务是其首要职责，因此需突出政府在公共服务供给中的主体地位，不断推动其工作模式的转型。党的十八届三中全会提出了“建设法治政府和服务型政府”的要求。完善的公共服务供给体制、科学的宏观调控机制、有效的政府管理模式是社会主义市场经济体制优势发挥的内在要求，也是建立基本公共服务均等化的关键之所在。具体而言，一要完善中央与地方政府的公共服务分工体制。要依法规范中央和地方政府的职能和权限，进一步明确各级政府的事权和公共服务职责，健全财力与事权相匹配的财税体制，依据受益均等原则等划分其职责。公共服务是由地方政府提供的，但是标准却是中央政府制定的。因此，中央政府与地方政府的不同，原则上应当体现在公益性覆盖范围的差别上。前者的重点在于强化规划和决策职能，或以城乡和区域的基本公共服务均等化为重点，主要负责服务范围的划分、服务标准的制定、转移支付制度的实施、服务监督的评估，以及跨区域的均等化项目；后者的重点应着重突出执行职能，强化公共服务的供给效率，主要负责服务规划、服务组织、服务实施、服务改进等事项。二是深化行政体制改革，切实转变政府职能，创建公共服务型政府。中国长期以来在财政类型上基本属于生产建设型财政，社会文教支出在财政支出中占比明显过低（2011年还不到40%，而同期经济支出比例为36%），甚至还赶不上很多发展中国家。财政支出结构调整的重点在于增加财政用于社会公共服务方面的支出，确保新增财力投向发展社会事业和改善民生。另外，财政支出项目间配置不均衡，政府运行成本较高。除经济建设费、社会文教费、国防费及行政管理费外的其他支出比例，由1982年的3.8%上升到2006年最高值20.7%，2011年又下降到2.6%，由于这类支出的混杂性，不利于监督，很大一部分为政府的运行成本。[8]三是将依法行政同建设法治政府相结合。市场经济呼唤着法治；国家预算过程中始终有法制的约束；在政府公共服务的购买中，凡属事务性的管理服务，原则上都应引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会公开购买。四是建立公共服务检测评价机制。完善政府绩效考核评价体系，引入公共服务绩效管理和评估考核体系，彻底纠正单纯以GDP增速作为官员评定政绩的偏向，回归到重视劳动就业、社会保障、居民收入及人民健康的状况，将公共服务数量和质量指标纳入到政府发展成果的综合考评体系中；用全面调查和抽样调查等多种方法做好政府公共服务的指标统计，同时采用居民收入、储蓄、消费，甚至反映维稳的社会治安案件等数据作为辅助性指标，提高决策的科学性；加强政府效能建设和效能监察，明确供给主体责任，树立公共服务政绩观，强化公共服务的行政问责制。五是分类推进与政府机构紧密相关的社会事业单位改革。作为公共服务均等化的具体执行主体，这些公共部门的改革是实现基本公共服务均等化的重要保障。在政府提供的公共服务中，除应急、救灾等由政府直接提供外，其他大量的基本公共服务，都是由事业单位提供的。据有关部门提供的数据，截至2010年，中国大约有126万家事业单位，有3000多万从业人员，分布在教育、科研、文化、医疗、卫生、体育、社会服务等各个领域。[9]应按照公共性、准公共性和营利性区别对待的原则和方法分类实施改革，进一步优化事业单位机构设置，提高服务意识，践行基本社会功能，加强其在公共产品供给中的主体责任和权利。

（四）深化公共财政制度改革

健全的公共财政体系是完善政府职能的内在要求，也是促进政府公共服务均等化的重要保障。满足社会公共需求是公共财政的首要目标和工作重心。从本质上看，中国基本公共服务非均等化以及导致的经济社会问题，是公共财政职能缺位在经济社会发展中的一种表现。[10]高效的公共服务供给制度及相关体制与完善的公共财政体制密不可分。一要通过改进预算管理制度，强化公共财政宏观统筹运用政府财力的能力。扎实推进综合财政监管工作，实行全口径预算管理，以绩效为导向实施综合预算管理改革，不断强化政府对非税收入的管理力度。二要在公共服务均等化原则的导向下优化财政支出结构。随着市场发育的成熟，政府应逐步退出一部分微观经济领域，大幅度减少经济建设支出，同时加大对基本公共物品和公共服务的支出力度。加快公共财政建设的步伐，优化财政支出格局，促进当前财政体制由“建设财政”向“民生财政”的转型，加大财政支出中社会公共服务的比重；加快城乡基础设施建设的步伐，推进城乡统筹发展，全面改善农村生产生活条件，提高农业综合生产能力；在已形成的城乡统一义务教育普惠制基础上，要进一步明确均衡发展目标、完善经费保障机制、制定国家办学标准、完善教师流动制度、加大督导评估力度，促进城乡义务教育均衡发展；支持构建城乡衔接的社会保障体系，完善公共卫生和基本医疗服务体系，逐步建立农村公共卫生经费保障机制，组织引导农民建立以大病统筹为主的“新农合”制度；营造公平的就业环境，健全城乡就业体系，推进劳动力顺畅转移，增加就业；统一城乡管理体制建设，建立城乡统一的户籍登记管理制度，取消对农民进城务工的各种限制。

（五）完善分税制预算管理体制

中央和地方政府关系的调整，核心是财税关系的调整。当下，中央要确保各级地方政府的财政能力，即提供基本公共服务的财政能力达到了均等化。这就要求：一是建立事权和支出责任相适应的制度，对财权事权重新划分。各级政府按事权划分，同时承担和分担相应的支出责任。中央集中于统筹全国经济社会协调发展和城乡、区域协调发展等事务，以及行使部分社会保障，跨区域重大项目的建设维护等作为共同事权的职能。区域性公共服务是地方事权的范畴，由地方政府负责调节本地区经济活动的职能，负责并组织本地区公共品的生产、供应与服务的职能。未来改革的方向应是提高中央事权，减少专项转移支付项目，增加中央政府支出规模。中央财政要着重解决全局性的、普遍性的问题，地方财政主要管理地区性的、信息不对称较强的事务。根据财权与事权相统一，保障供给的原则，通过转移支付制度等体制保障来实现。财权与事权相统一是公共服务均等化发展的根本保证。既要确保乡镇政权正常运转，又要兼顾县级财政的承受能力。为此，在保持现有政府财力格局总体稳定的基础上，需要结合税制改革，进一步理顺各级政府收入划分标准；明晰县乡财政收支范围，合理划分税种，实事求是地确定县乡财政收支基数；建立和完善乡镇财政增收节支的激励机制，提高乡镇发展经济、组织收入和自求平衡的积极性；明确县乡财政支出责任，凡属上级政府承担的支出，不得以任何形式转嫁乡镇；上级政府制定事权调整相关支出政策时，应充分考虑乡镇政府的承受能力；上级政府委托乡镇政府承办的事务，应足额安排专项拨款，原则上不得要求乡镇配套资金。二是完善转移支付制度，调整完善财政体制。以增强基层财政保障和供给公共服务的体制保障能力为重点，切实缓解地方政府财力困境。进一步完善财政体制，赋予地方政府一定的财权和财力，以更好地履行相应的支出职责；新增财力要重点支持一般性转移支付，特别是那些均衡性转移支付项目；对于跨省级且对其他区域影响较大的公共服务项目，中央政府可通过转移支付来承担一部分地方事权支出责任；规范转移支付体制，加大转移支付力度，并且从实质上调整利益分配格局；确保资金主要投向中西部地区社会事业发展的薄弱环节，加大国家对民族地区、边疆地区、革命老区、棚户区改造等的转移支付力度。[11]

（六）加快收入分配制度改革

深化收入分配制度改革是十八大报告提出的重要内容。这一改革与推进公共服务均等化是相辅相成的关系，要围绕目标，抓住重点领域和关键环节分点实施。这要求，政府首先要确保每一位社会成员在基本权利、义务及机会上的平等，在此基础上健全收入再分配调节机制，对社会经济中的种种不平等现象进行普遍的调节和再分配，使之“合乎每个人的利益”，尤其要合乎最不利者的最大利益。这是财力和能力相对称，底线公平原则和基于公平的正义原则的必然要求。中国城乡人均收入差距之比已从改革开放初期的1.8：1扩大到2007年的3.33：1。发达国家的经验表明，人均GDP达到1500美元左右后基尼系数即开始下降，然而对中国来说现实情况是，基尼系数已从改革开放初的0.28，实际上已持续上升到2010年（人均GDP为4390美元），超过了0.5。[12]财政作为国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制作为促进社会公平、实现长治久安的制度保障，理应担当起其应有的职责。为有效减轻政府在公共领域的负担，并消除经济活动主体因公共服务获取上的货币流动性约束的影响，需要在保障并提高低收入者收入水平、扩大中等收入比重、调控过高收入及打击并取缔非法收入的基础上，通过缓解、遏止、缩小这样一个渐进的过程，从根本上扭转收入差距扩大的趋势；[13]加大对国家出资企业利润分配制度的改革力度，健全国资收益分享制度，实现国有资本功能定位从经济建设领域向公共服务领域的理性回归；明确税制对二次收入的分配作用，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，并加快房地产税与资源税改革的步伐。

（七）实现公共服务供给主体的多元化

完善的公共服务体系有助于满足社会成员的基本公共需求。在社会管理创新中社会组织协同作用的发挥可以实现社会的协同发展。如何促进公共服务供给主体多元发展，提高公共资源配置的效率和公平性，提高公共服务均等化的效率和质量，是现代市场体系下中国面临的一大问题。具体的做法有：一是形成政府、企业和社会组织的合理分工体系。政府（特别是地方政府）理应在公共服务供给中居于主导地位，当市场出现失灵时承担起公共服务供给保障的终极责任。二是改变政府提供公共服务的单一模式，针对不同的公共服务类型，要积极探索市场供给的有效模式，为社会组织参与公共服务供给创设有利条件。为此，应大力支持非政府组织的发展，研究建立政府与民间组织的合作伙伴关系。对那些人人均可享受的基础性公共服务的提供，既可采取政府部门直接投资的方式，也可采用非盈利性组织来满足的形式；对另外一些公益性较弱、具有经营性特征的非基础性公共服务类型，可实行在政府的统筹规划和调控前提下由企业、个人或其他社会力量来提供的方式，并经由市场调节其供需关系，以满足人们的多样化需求。[14]这就要鼓励公益性社会组织发展，加大对市场简政放权力度，从而建立主体多元化的供给机制；立法界定各级政府在基本公共服务均等化中的责任，在此基础上，积极采取招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，开放经营性公共服务市场，充分动员和广泛利用社会资源承担部分公共职能。例如，在城镇棚户区改造中要通过资本金注入、投资补助及财税补贴等方式，积极鼓励和引导民间资本投入。三是充分发挥社区在公共服务提供中的重要作用。尽管政府在社区公共服务中仍处于核心地位，但从现实情况看，社区公共服务又是社区治理的主要内容。依据社区公共服务的不同属性和特征，明确社区定位，对保障社区公共服务的有效供给，对社区治理与和谐社区建设都具有至关重要的意义。为确保社区公共服务效益最大化，需要建立多元化的供给制度、改进社区公共服务供给路径，并构建高效灵活的供给机制。

[1]罗尔斯.作为公平的正义——正义新论[M].北京:中国社会科学出版社，2002.

[2]王涛.论罗尔斯对公平正义两个原则的推导[J].学理论，2011（31）：39-42.

[3]刘尚希.基本公共服务均等化:现实要求和政策路径[J].浙江经济，2007（13）：24-27.

[4]江国成，安蓓.实现公共服务均等化的目标任重道远[EB/OL].(2012-07-19)[2013-07-19].http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-07/19/c_112482093.htm.

[5][日]青木昌彦，奥野正宽，冈崎哲二.市场的作用国家的作用[M].北京：中国发展出版社，2002.

[6]邓蓉敬.公共服务均等化研究综述[J].资料通讯，2007（5）：14-18.

[7]杨和平.推进基本公共服务均等化让民众得实惠[N].南方日报，2011-11-28（A12）.

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[12]丛亚平，李长久.收入分配四大失衡带来经济社会风险[N].经济参考报，2010-05-21（08）.

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[14]丁元竹.逐步形成惠及全民的基本公共服务体系[N].人民日报，2007-03-28（09）.

（编辑：徐永生）

Principles and Countermeasures of Equalization of Basic Public Services in China

LI Ying-wei
(Quanzhou Vocational and Technical College of Economic Business,Quangzhou 362000,China)

Equalization of basic public services shows citizens’fundamental rights to survival and to develop in a country;it is a principal function of a service-oriented government.To promote the equalization of basic public services,it is suggested to adhere to the principle of fairness and justice of public services and unify financial power and administrative authority,to uphold the principle of ensuring supply and balance financial resources and capabilities,to stick to the principles of fair bottom line and gradual promotion,and to persist in the government-led and whole society-involved principle.Based on the above principles,the following measures should be taken to ensure the equalization of basic public services in China:implementing the equalization by stages and promoting it at every level,perfecting the system and mechanism of integrating urban and rural development,constructing a law-ruled and public service-oriented government,deepening the reformation of public financial system,improving the tax-sharing budget management system,accelerating the reform in income distribution system,and realizing the diversification of public service suppliers.

basic public services;equalization;principle;service-oriented government

F 241.22

A

1671-4806（2014）05-0034-07

2014-05-30

李英伟（1967—），男，安徽亳州人，副教授，博士，研究方向为财税理论与政策、国有资产管理。