东南亚七国纵向权力结构比较研究

尤乐，张裕欣

（深圳大学法学院，广东深圳 518060）

东南亚七国纵向权力结构比较研究

尤乐，张裕欣

（深圳大学法学院，广东深圳 518060）

虽然单一制是东南亚七国纵向结构的主流，但是地方自治广泛存在于文莱以外的联邦制和单一制(地方分权型)国家中。地方不但拥有传统性专属事务的管辖权（联邦制）或固有权力（单一制），而且国家的集权和地方的分权只是互有彼此的程度问题。以此为借鉴，单一制的中国在法治化轨道上构建中央与地方关系的过程中应以推进地方民主化为基础，尊重地方的固有权力，向地方适度分权。同时，也应赋予地方以共治权，在国家层面允许其参与决定自己地位和利益的决策。

纵向结构；联邦制；单一制；地方自治；共治

秉承反对集权、权力分立的基本理念，立宪主义的国家权力结构被设计为横向分权（horizontal separation of powers）和纵向分权（vertical separation of powers）。前者形成国家与地方各级公权力机关平行嫁接三权分立的结构，建立民主机制防止各级公权力出现极权化的倾向，尤其防止出现“基层政权正在远离国家利益，同时也没有贴近社会利益，他们日益成为脱离了原来行政监督的、同时未建立任何社会监督的、相对独立的、内聚紧密的资源垄断集团”[1]75的现象；后者形成国家与地方之间的权力划分结构，防止公权力过分集中在国家层面。20世纪后半叶，立宪与行宪的宪法理念持续影响传统性较强的东南亚诸国，通过近现代化的改造，“民族、宗教和国王”的历史性的身份认同观念被现代政治意识形态所汲取，治国理念已明显呈现宪政主义转变。“对宪法作用的认识，应当把型构和整合社会秩序作为出发点”[2]，尽管目前中国内地学界鲜见对东南亚地区国家纵向权力结构的研究，但面对联邦制国家（马来西亚）和单一制国家（文莱、菲律宾、印度尼西亚、新加坡、泰国、柬埔寨）并存的情况，专门性的地方自治制度研究具有必要性并应该依据七国①宪法文本，把作为区域性的人类生活共同体的地方的权力分取作为“行宪”过程或法律现象加以对比分析，从而提示法治化框架下地方制度的外观和涵义，并为中国（内地）在法治化框架下重构中央与地方关系提供借鉴。

一 凸显地方传统的联邦制国家

联邦制，指联邦政府和各州政府之间的权力划分体系，包括地方(州)传统事务管辖权、联邦事务管辖权和剩余权力归属。马来西亚是典型的“先有各州、后有联邦”的国家，1957年以13个州立国，其中9个州（柔佛、彭亨、雪兰莪、森美兰、霹雳、登嘉楼、吉兰丹、吉打、玻璃市）原为历史上长期存在的各自独立的苏丹国②。宪法第1条明确该国实行联邦制（本联邦之马来文与英文名称为“马来西亚”），并载明上述各地方单位，印证了该国制宪的“法律思想的构成部分来自逻辑，部分来自习俗所建立的制度”[3]。

首先，作为国家象征的最高元首（虚位）体现地方传统，即由上述9个州的世袭苏丹组成最高统治者会议选举产生，如现任（第14任）最高元首端古·阿卜杜勒·哈利姆（马来语：Tuanku Abdul HalimMu'adzam Shah Ibni Sultan Badlishah）③即为第27任吉打州苏丹[4]；其次，部分仿效美国的联邦制④，各州通过参议院（或上议院，马来语：Ahli Dewan Negara）直接参与联邦事务决策和维护各州权利，参议院中的26名议员分别由13州平均普选产生，但在该国的议会内阁制中参议院议员的任期不受下议院选举影响，即使下议院解散，上议员的任期依旧持续[5]；再次，宪法直接载明联邦与地方的事务和权限划分，剩余权力空间被缩减。第9附编中，第一表列明联邦事务，如对外事务（第1条）、防卫（第2条）、内部治安（第3条）、民事与刑事之法律和诉讼程序以及司法（第4条）、联邦公民与归化（第5条）、政府机关之组织（第6条）、财政（第7条）、贸易商业与工业（第8条）、航运航行和渔业（第9条）、交通与运输（第10条）、联邦之工程与电力（第11条）、调查探查与研究（第12条）、教育（第13条）、医药与卫生（第14条）、劳工与社会安全（第15条），其他如原住民之福利、报纸等的检查制度、联邦建屋与改良信托等分列第16条至第27条。第二表列明地方事务，除联邦规定的事务外，主要集中在州的行政建制和州的内部事务或传统事务；第三表列明联邦与各州的共同事务，包括联邦和州事务中已列明之外的社会福利、规划、公共卫生和动植物保护等。另第10编规定了中央对地方的转移支付制度。

综上，一方面，正如前马来西亚联邦法院首席大法官穆罕默德·萨菲·哈希姆指出众议院的建立“原是为了保护联邦体制”[6]，体现和平衡地方利益诉求；另一方面，宪法通过对联邦和州的权力的详细列举，意在减少因剩余权力的归属而引起的争端。同时，该国宪法显然赋予联邦政府更为集中的权力，而使其联邦制具有集权性特点，但是通过对地方单位的传统性和民主性的吸纳以及各自和共同权力的明确划分，非“均权”的纵向结构设计仍具有联邦制的特点，即“联邦、州……典型层级之政府间亦应保持适当之制衡关系”[7]。

二 地方自治已趋成熟的单一制国家

单一制，指中央政府和地方政府（基层单位）之间的权力划分体系，包括地方（基层）固有权力、地方（基层）分得权力（中央通过法律向地方或基层授权）和中央权力。文莱、菲律宾、印尼、新加坡、泰国和柬埔寨六国拥有共同的历史文化传统，“即基于农业的家庭、中央集权体制中等级排列的组织”[8]，故其宪法均作单一制国家设计，但是由于地区、族裔、宗教等团体性因素及其强烈的宗派性和地方性，以及法律体系构建中的承继或移植（历史因素），上述六国的单一制纵向结构又分为中央集权型和地方分权型。

（一）中央集权型单一制国家

作为东南亚“唯一的绝对君主制国家”[9]（二元君主制），集立法权、行政权和司法权于一身的文莱苏丹是国家权力中心和最高统治者，其权力的集中性不仅反映在中央政权组织层面⑤，也体现在它对地方单位的控制。首先，地方行政长官（区长和乡长）系苏丹经由政府（内阁）任命⑥，代表中央来对地方行使统治权，不能代表地方利益，反而接受中央的严格管束；其次，虽然村长由村民民主选举产生，但是基层性和社会性的村组织不属于国家行政建制，它可以反映地方利益却非其代表。

因此，鉴于苏丹绝对权力的存在和王室对内政的严格控制，区级和乡级地方政府对中央政府负责，自治权极其有限，且中央政府对地方行政长官享有完整的任免权，文莱的纵向权力结构属于单一制下的中央集权型。

（二）地方分权型单一制国家

菲律宾、印尼、新加坡、泰国、柬埔寨五国中，菲律宾和柬埔寨仿效美国作两院制议会设计，但参议员均按人口选举，而非先按自治单位平均名额，故不似联邦制一般代表地方。国土面积狭小的新加坡（716平方公里）自立国（独立）之始即无地方政府的建制，而以基层（社区）直接作为治理单位，颇具城邦国家之古风。五国通过宪法和自治性法律使地方（基层）居民可以民主方式产生地方（基层）公共机关，在中央不同程度的监督下自主办理地方（基层）固有权限内事务和中央授权事务。

1.宪法和法律保障地方（基层）自治。一者，菲律宾宪法第2章第1节（原则）第25条规定国家保证地方政府的自治；第10章地方政府通则中明确领土和行政区域⑦应享有地方自治权（第2条）以及国会应该建立实行分权制的地方政府机构（第3条）；二者，印尼宪法第6章（地方政府）第18条规定在行政区划和相应的行政权体系设置方面强调国家与地方政府之间的协商以及法律对地方世袭权益的尊重。根据《地方自治法》⑧，行政建制分省（特区、首都地区，共32个）、县和市、乡或区三级⑨，县和市为直接和切实提供公共服务的地方自治单位，省（特区、首都地区）政府为代表中央监督县及市政府的上级机关；三者，新加坡之基层（社区）分设三个层级，第一级为23个市镇中心，第二级为每个市镇中心下辖的5至8个邻里中心，第三级为每个邻里中心包含的6至7个邻里组团（每个邻里组团一般由4至8栋组屋组成）。新加坡立法推行基层（社区）自治；四者，泰国地方政府层级较多，分府、县、区、村及不同级别的市镇⑩，宪法第197条规定地方政府的组织应符合自治原则、当地人民的意愿和法律规定；五者，柬埔寨设省（20个）和市（4个直辖市），省—县下设的乡和市—大区下设的小区（分区）为地方自治单位，该级政府的理事会由选举产生，宪法第145条规定地方权力由组织法授权并保障。五国之自治单位及其权力的存在体现“基本人权意味着个人的自己决定权，自治体也具有内在地包含了居民自己决定的固有基本权。此外，只有地方自治的场所，才较容易实现人民主权性权利的宪法原理”[10]。

2.宪法和法律明确地方政府（基层组织）的权责，分别采取三种方式分配中央与地方的权力。其一，宪法“列举式”载明地方政府权力，如菲律宾宪法第10章规定各地方政府有权创造各自的岁入来源（征收税、捐、费），分享中央的财政收入，可进行区域合作（11），展现了地方政府较大的权力空间；其二，宪法将中央政府权力列明，地方政府权力由法律规定，如印尼和泰国。印尼宪法第7章（国民代表大会）中详细列举中央政府权力，地方政府权力通过《地方自治法》规定。泰国宪法前半部分通过对各个机关的规定阐明中央政府权力，第196条规定地方政府依据地方组织法独立决定地方行政、税收和财政政策；其三，宪法不载明各自权力，由法律对地方政府（基层组织）的权力加以规定，如新加坡和柬埔寨。各国通过宪法和法律在明确中央的宏观（国家）性权力的同时，使地方（基层）的固有权限和中央授予权限有机结合，组成地方自治的内容。

3.宪法和法律建立自治监督体制，国家自中央逐级而下监督地方（基层）自治。“自治必行动于国家监督之下”[11]，虽然国家之监督权限必有一定限制，但国家以外无所谓自治，单一制国家较联邦制国家更着重中央政府对地方政府的行政管理与自治监督，以菲印泰三国为例。菲律宾宪法规定总统对地方政府行使全面监督。省对于所管辖的公民会议，应保证他们的活动分别符合所规定的各自职权范围（第10章第4条）。印尼宪法第6章第18条强调国家与地方政府之间的协商以及法律对地方世袭权益的尊重，旨在认可地方传统事务和权力的同时，表示地方政府应“与中央政府的调和……自治理论反对中央与地方政府的专制，而支持不过于中央集权，也不过于地方分权的政府”[12]。泰国宪法第196条第3款规定中央政府“除为保护当地居民利益或全国民众权益之需要外，不得监督地方行政组织。”这种对于权限范围的极具纲领性的表达方式，既为中央政府作出扩张（干预）性解释预留了充分的空间，同时也给地方政府职权做了限缩（排除）性的规定，其中间之波段将会在权限发生争议时以解释之宽严为争议点。

4.宪法和法律强调以选举作为地方（基层）自治的民主依托。孙中山先生曾在《建国大纲》第9条中指出“一完全自治之县，其国民有直接选举官员之权，有直接罢免官员之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权”。因此，选举既是地方（基层）自治的先导，也是地方（基层）自治实施的保障。五国作为民主后发国家，地方制度的建立均伴随着民主选举的进行。新加坡的社区选举已践行多年。菲律宾宪法第10章第3条规定国会应制定地方选举法律，第8条规定选举产生的地方政府官员的任期为3年。印尼宪法虽未规定地方政府的选举，但根据《地方自治法》（2001）（12），地方议会和省长、区长由选举产生。泰国宪法第198条规定地方议员原则上由选举产生，必要时可任命，且选举采取直接选举和不具名投票方式。根据柬埔寨宪法和选举法，2007年4月1日共有来自12个政党的10万多名候选人，竞选全国1621个乡和分区理事会约1.14万个职位[13]。

5.宪法和法律推动发展地方自治，有助于解决部分国家的分离主义或独立运动问题，包括菲律宾、印尼和泰国。一者，菲律宾长期存在“南部菲律宾”（官方称谓，当地人称为摩洛兰，The morland）的摩洛人（13）问题。1972年马科斯政府在推行南部同化政策之前，当地各级行政长官均由摩洛人担任，实行相对自治；之后由于天主教移民的大量增加和军事管制，独立运动高涨，摩洛民族解放阵线开始军事对抗。其间，1987年南部四省公投，政府承认“棉兰老穆斯林自治区”；1996年摩洛民族解放阵线与政府达成和平协议，但政府作出的有关尊重摩洛自治的承诺一直未全部落实，造成摩洛解放阵线内部的自治派不满，独立派的武装对抗情绪更是被激发并和阿布沙耶夫恐怖组织合作，展开游击战，袭击政府军、绑架旅游者等各种冲突持续至今；二者，印尼自20世纪70年代以来被东帝汶问题（14）和亚齐（Aceh）问题所困扰。1913年以前亚齐为独立王国，荷兰占领后仍维持其自治地位，1949年印尼借脱离荷兰独立之机占领亚齐并先后设立自治省和特区（1956年），但亚齐在资源分配的自主权和宗教文化的平等对待方面的诉求长期不能得到满足。1976年12月哈桑·迪罗（Hasan di Tiro）发起成立自由亚齐运动组织（GAM）并建立武装，争取建立有别于印尼的穆斯林国家。由于印尼的坚持，国际社会未予承认。2005年8月双方签署和解协议，停止冲突，同年12月政府军大部撤出，自由亚齐运动组织解除武装。2006年7月11日，印尼国会通过《亚齐自治法》[14]，赋予亚齐省地方政府充分的自治权，包括不驻有非亚齐族裔的军人，亚齐开发石油和天然气收入的70%将由本省支配，分离主义势力可以组建政党并参加各级政府竞选等，国家的法秩序得以恢复；三者，泰国曾长期遭受南部以北大地地区为核心的马来穆斯林独立运动的困扰。20世纪以前，该地区马来穆斯林人的传统文化受到尊重，除税收和公共管理及军事驻扎外，其余事务自治。1938年被誉为泰国宪法之父的銮披汶·颂堪（1897～1964年，Luang Pibul Songgram,也称Pibun）出任总理后制定《泰人习俗条例》（1961年废除），提升佛教的地位和政治控制力，马来穆斯林为对抗“大泰族主义”而在南疆开展民族分离主义运动。20世纪80年代该运动步入高潮，冲突不断升级，袭击事件剧增。但20世纪90年代，中央政府开始一方面逐渐落实宪法（1946年）规定的宗教和文化的自由权和平等权以及穆斯林的参政权，撤销对穆斯林婚嫁、继承等传统习俗的禁令；另一方面实行一系列有利于南疆的经济利益分享政策或计划，如1989年的南部发展计划和“国家经济与社会发展委员会准备18项计划”[15]，在自治得到尊重和保障的情况下，随着中央政府的有针对性的、高效的援助与支持，北大地地区社会与经济发展迅速，基层民众的生存、教育等各种社会权利也得到保障，民生问题也随之解决，泰南分离主义运动开始沉寂。可见，地方自治的发展和落实在政治、经济和宗教（文化）这些方面对3国上述问题的解决作用显著。政治权利的平等决定宗教的受尊重程度和经济利益分配的平等与合理，宗教和经济是争取政治权利的内在动因，分离主义或独立运动只是三个因素不平衡匹配后出现的极端现象，一旦特定族群的个人政治权利、族群的宗教权利和地方的治理权力和利益得到保障，宗教差异反倒不是重要的冲突因子。解决国家内部“自决”“独立”或“分离”问题无出于利益调和之右者，自治为前述权利和利益提供了保障，也是消弭争端的替代性的温和手段，3国在克服上述问题上的得失恰恰印证了宪政所强调的“唯有透过实存性的分担与共享者，才能够取得正确地认知与理解的可能性，以及因此而共同参与和作判断的权赋”[16]。

综上，民主政治意味着分散化的主权。对于经济上富甲天下，政治上却侏儒化的文莱，有着单一化宗教背景和二元君主政体的支持，在5 765平方公里的狭小国土里实施高度中央集权——中央政府与人民紧紧相邻，既不会对行政技术提出更高的要求，反而为便于威权控制，地方自治可以无存；但在国土面积更加局促的新加坡，由于民主政治的要求，基层（社区）自治不可或缺并得到良好的宪法保障和实施；对于菲印泰柬四国，辽阔的疆域使得中央政府与人民不可能保持亲密的距离，地方间也具有明显和不可融合的差异，因此，国家统治不仅需要地方自治（尊重其固有权力并分权），而且实践表明它有助于解决多元民族、文化和经济之间的冲突，能够促进国家法治化进程，如菲律宾的地方自治在1898年6月美西战争结束后就已开始，孙中山先生曾盛赞道“美国之欲扶助菲岛人民以独立也，乃先从训政着手，以造就其地方自治为基础。至今不过二十年，而已丕变一半开化之蛮种，以成为文明进化之民族”[17]，1972年马克斯总统推行南部同化之策之前，地方自治一直得到良好的实行，而由南部同化政策所造成的中央政府与摩洛伊斯兰解放阵线（又名莫洛伊斯兰解放阵线）（Moro Islamic Liberation Front）的军事冲突自1986年马克斯总统流亡国外时延宕至今，2012年10月菲律宾中央政府方才与摩洛伊斯兰解放阵线达成协议，在南部建立名为“邦萨摩洛”（Bangsamoro）的菲律宾领土和主权范围内的新自治政治实体，虽然当地将建立一个内阁式的政府，但其国防、外交、外贸和货币等政策制定的权力仍归中央政府[18]。

三 国家纵向结构的法治化改造

除文莱实行严苛的中央集权型单一制外，无论实行非均权型联邦制的马来西亚，还是菲印新泰柬等实行地方（基层）分权型单一制的五国，国家（中央）与地方权力架构的核心均在于“要之中央政府，不特其才力优越，而且有综覆各地事务之能力。然至于地方细故，则以地方举行，为优于中央政府”[19]302，力图通过地方（基层）自治组织的扩展（能动）性力量，使国家能够成为由地方性碎片组成的巨大混合体，并将人民聚合成为一个整体，即由多元化的人民构成国家的基本组成部分。东方世界的历史文化传统中素来缺乏法治元素，与东南亚七国相比，更具有历史文化传统、疆界更为广袤的正处于现代化进程中的中国，固然注意到地方存在及其活力对于国家发展的重要性，如宪法第3条第4款规定“充分发挥地方的主动性和积极性”，但也是同条款规定“遵循在中央的统一领导下”，使用的是高度政策性的立法语言[20]。如果借鉴东南亚六国（文莱以外）的地方（基层）自治理念和分权制度及其实践，可以发现解决偏执的纵向结构和区域间良性互动的问题（南北和东西之间的平衡和协调）的最值得选择的办法，是立宪主义下“基于地区居民的意思（居民自治），由作为法人而独立于国家的地域性统治集团自主处理一定的地区性事务（团体自治）”[21]，中央政府应脱离“统一和权威是国内主权在权力的集中化过程中体现的产物”[22]这一理念的局限，从而建立稳固的国家（中央）与活力的地方之间能够保持次级（地方）忠诚的权力平衡机制。

首先，虽然中国历史上“中央政府有逐步集权的倾向”[23]，但从未彻底消灭地方利益（15），而现代国家是产生于地方的人类生活最大的联合体，它不可能统归一切决策的决断权。固有权力表现为居民自治，它是政治意义上的自治，体现人民主权原则，其存在基础在于国家尊重地方的传统性（16）和差异性，故而地方处理自身事务的固有权力并不依赖于宪制体系的承认；反之，国家予以承认就能使地方自治得到更加良好的贯彻和落实，毕竟“地方自治的核心要素在于居民自治”[24]，故而《立法法》第63条和第64条第2款也不得不承认，为满足特别需要，地方可以就属于地方性事务制定地方性法规。

其次，允许单一制国家中存在地方分权。地方分权表现为团体自治，它是法律意义上的自治，指由地方单位自行办理地方行政（与居民生活密切相关的事务），所办理事务是本应国家自己推行的事务。《立法法》第65条中有关特区授权的规定隐约显露出对地方（特殊）进行分权的缝隙，如果在具体事件中依据《立法法》第47条中“法律解释同法律具有同等效力”的规定，通过立法解释对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》相关条款进行进一步解释，是达致地方分权的可能路径。地方通过法律取得国家授权将其作为自己的事务办理，一方面较之基于固有职权办理的居民自治事务它将更多地受到国家监督；另一方面，地方分权事实上扩大了地方的管辖权（事务）范围，起到提高地方自治程度的作用，一定程度上满足了在中央与地方两极关系中地方和次级地方始终存在的更多占有权力的欲望，能够使之与中央更好地形成忠诚和协力，解决目前中国（内地）完全依靠中央最高权力贯彻、推动政令以及政令时常不畅的问题。

最后，以地方自治推进国家的民主化（文莱除外）。联邦制或单一制的地方制度设计思想的基础皆为自治和民主，就本质而言，联邦制是在主权国家内实行地方自治的宪政制度安排。宪制体系对地方的管辖权限（自治单位的固有权限和分权）的程度性安排只是国家纵向结构中的一个主要梁柱，“另一个同等重要的因素涉及地方自治政府是否能真正代表自治单位的人民的利益”[25]。由于地方自治契合“民主政治基本品质的要点：平等、分散、联合”[26]，且宪政理念的适用没有国家建制层级的区别，故此立宪主义不仅仅要求国家权力能够取得人民的授权，同样也对地方单位提出贯彻民主原则的要求。中国（内地）目前正在施行的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》将各级地方中直接选举的层面长期停留在较低层次，而“间接选举的民主性远不如直接选举”[27]，且间接选举层次越多，损害选民利益的程度及选民监督控制难度和风险（代理成本）更大，更重要的是缺乏地方民主的情况下，“官僚机构会利用其支配的资源创造出作为其它代表的利益集团——他们将奋力为其从这些公共工程中获得的利益而战斗，并不会估计宽泛的公共利益会受到什么影响”[28]，如2014年被称为吉林“最美最狠强拆女市长”的韩迎新事件[29]。

综上，虽然单一制是东南亚七国纵向结构的主流，但是地方自治广泛存在于文莱以外的联邦制和地方分权型单一制国家中，而在中央集权型的单一制国家中，地方实体不可能享有自治权和共治权。地方不但拥有传统性的专属事务管辖权（联邦制）或固有权力（单一制），这种“作为整体性的法律的实际性、概念性和制度性的后果是提升了对包含自治和参与的民主理想的追求”[30]，而且国家的集权和地方的分权只是互有彼此的程度问题，表现在国家不同程度的集权是它们共同的特点，中央集权的弱化、分权的加强也是它们共同的发展趋势。国家（联邦或中央）与地方（州）的权力平衡是纵向权力结构设计的应有内容，以“强干”维护国家主权，“弱枝”反生离心力作用；“强枝”无碍于国家主权，却有“强干”之事半功倍效果，即建立和维持国家统一和稳定的局面；更重要的是，“地方自治还可提升居民的民主意识和自治能力，从而为国家的政治民主化奠定基础，从这个意义上看，地方治理的兴起和发展，实质上是一个还权于民的过程”[31]。东南亚七国中，马来西亚作为区域内唯一的联邦制国家，其宪法中对于地方内部和传统事务以及共同事务的管辖权的规定具有明显的法律移植特点，其地方制度的设计和实施中的经验与教训值得亚洲各民主转型国家汲取；单一制国家中，新加坡的基层（社区）自治早已成熟，其法律继承的成果为民主后发型亚洲国家研究和学习的典范；印尼和泰国通过“行宪”并落实地方自治改革，已基本解决亚齐和北大地的分离主义或独立运动问题；菲律宾政府与摩洛伊斯兰解放阵线（“摩伊解”）最终取得恢复和平的结果取决于菲律宾政府落实宪法中地方自治规定的决心和双方对自治权的内容达成妥协。随着文莱国内民主化的呼声渐次高涨，地方制度改革将必伴生。可以预见，东南亚七国仍将会以立宪主义改造国家的纵向权力结构，明确和保障地方自治的固有（专属）和分权属性，使多元化的地方能够深刻和广泛地参与中央决策，从而保障地方人民的基本权利和满足其利益诉求，只有法治化的地方制度方能借助平等权的实现而避免宗教、文化和经济等方面的冲突以及对国家统一和稳定带来的冲击。

拉铁摩尔指出：“封建制度并没有恢复……封建贵族残余已经没有能力把握唯一现存的国家体制。这个体制的成功已经由封建势力的失败，刘邦战争的胜利证明了……帝国已经建立了一个帝国权力及地方权力的平衡。”[32]可见中国政治传统中早已具有地方自治的内容，历史事实证明强干弱枝恰恰不利于“大一统”局面的建立和维持。因此，单一制中国在法治化框架下构建中央与地方关系的过程中应尊重地方固有权力，向地方适度分权。同时，更应允许并创造机制使地方单位参与决定它们自己地位和利益的事务，即地方的民主性使其在固有权限和分权的基础上进一步取得共治权，参与组建国家机关，得到在国家层面的参与权并对国家的实体决策施加影响，弥补与中央间的不平等地位，其意在于“让地方公民对国家政策的制定发挥较大的影响力”[33]。对此，一方面，中国（内地）的宪制设计中并无供地方与中央、地方之间进行利益沟通和协调的专门机制，如全国人大会议期间以省为单位的分组讨论，全国人大及其常委会中各种委员会能够充分体现专门性、专业性或职能性（17），或能分散体现并解决地方利益诉求，但对于具有多元多层次利益诉求的中国（内地）而言，确应依据现行宪法第70条，仿效单一制印度尼西亚的“地方代表理事会”（18）的组成，在最高权力机关内设立具有民意和地方代表性的专门委员会，以之为平台，间接促进各级人大代表专门化和职业化发展的同时，使地方拥有行使与中央和其他地方共治权利的平台并享有国家资源的支配权，如法治化而非行政政策主导的转移支付作为中央对地方进行调控的手段，成为地方在国家层面上与其他地方形成的维系国家的利益分配契约，后者如《国务院办公厅关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》（国办发2010年第29号文）[34]；另一方面确应仿效菲律宾、泰国和印尼等国，以宪法或法律形式明确地方的横向联合权（19）以及地方政策和税收的决策权，尤以后者更为重要。目前中国（内地）地方没有开征地方税的决定权，明确划归地方管理和支配的地方税的比例也较小，更无规制国家与地方税收的专门性法律。决定地方法律地位的核心性影响因素是对资源的控制权，而“只要没配置征税权或其他资源控制权，多级国家中不同实体之间的任何权力分配都毫无意义”[35]。印尼于1999年施行的《中央与地方财政平衡法》（Fiscal Balance between Central and Local Governments Law）明确规定地方政府享有税负、采矿、捕鱼与森林砍伐的自主权力，其地方自主空间较大，也表现在该法规定财政划分方面地方拥有较大的份额，如省可保留森林、农、渔、牧收入的80%，天然气收入的30%，造林基金的20%，原油的15%。

总之，中国未来国家纵向结构的改造可从如下两方面入手：首先，虽然现行宪法在立法技术或内容方面没有如中华民国1946年《宪法》一般明确承认地方自治并列举地方权力，且宪法第3条第4款之表述也过于政策化，但是结合《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及各种单行法律中的相应条款，内地普通地方（省市）可以地方自治的内在精神为衡量，通过殊别案例中的适法过程，挖掘有关条款中对地方权力加以肯定的应有之义，从而解决目前现行宪法行宪力不足的问题并为地方自治的推行寻找法律依据，毕竟法律解释的最终目标只能是探求法律在今日法秩序的标准意义（其今日的规范性意义）[36]。其次，通过改造集权型体制结构，明确和保障地方自治的固有和分权属性以及具体权限和权力纠纷解决机制，促进地方通过共治预先性地、主动地表达利益诉求并获得满足，在立法中适度满足地方的权力和利益需求，则中央与内地普通地方之间关系的法治化势成必然，亦有助于中央与港澳地区和台湾统一等诸多问题的解决。

注释：

①除上述七国外，东南亚还有越南、老挝、缅甸和东帝汶四国。越南和老挝实行社会主义宪法，即经济体制以生产资料公有制为主体，体现工人阶级和广大劳动人民意志和利益，两国权力谱系与上述七国截然不同，与中国（内地）的权力结构类似并具有同质性；缅甸宪法虽自称为社会主义宪法，但该国军人长期把持国政，压制非军队背景的政党，人民议会形同虚设，多年受到国际制裁，既与本国宪法相悖，也与社会主义民主南辕北辙；东帝汶立国时日尚短，虽建立了一院制的议会和法院体系以及相应的多党派普选体制，但作为世界上极贫穷落后的国家之一，该国仍处于经济重建和社会发展阶段，行宪初创。因此，上述四国未纳入本研究范围。

②其余四州为马六甲、槟市、沙巴、沙捞越，后又成立首都吉隆坡、纳闽和布特拉再也三个联邦直辖区。

③端古·阿卜杜勒·哈利姆曾于1970年至1975年担任马来西亚第5任最高元首，是马来西亚成立以来唯一两次担任这一职务者。

④其他参议院40名参议员均由总理建议，并由最高元首委任。

⑤立法议会、政府（内阁）、枢密院、继承委员会和宗教委员会等对苏丹负责，仅仅具有协助和咨询的功能而无监督职权。

⑥文莱的行政区划分区、乡和村三级，全国划分为四个区：文莱－穆阿拉（Brunei-Muara）、马来奕（Belait）、都东（Tutong）、淡布隆（Temburong）。

⑦根据宪法第10章第1条，菲律宾的行政区划包括省、市、镇和公民会议以及穆斯林聚居的自治区。

⑧1974年颁布实施，2001年修改。

⑨一级行政区分29个省、4个特区和1个首都地区，二级行政区为县（kabupaten）及市（kota），县及市下再分乡（或称区，kecamatan），乡以下再分村（desa或kelurahan）。

⑩泰国分中部、南部、东部、北部和东北部这5个地区，有76个府，府下设县、区和村，曼谷是唯一的府级直辖市。

（11）宪法第10章第13条规定“各地方政府为了共同利益，得依照法律规定组织横向联合，协调其力量、服务和资源。”

（12）根据《地方自治法》（1974），省长、区长和市长由中央政府任命，1998年苏哈托下台，该法修改。

（13）接受伊斯兰教的马来人与当地土著居民的混血后裔,名称含有贬义，居住在菲律宾南部的苏禄群岛、棉兰老岛、巴西兰岛和巴拉望岛等地。

（14）东帝汶问题不涉及印度尼西亚的地方自治问题，本文不作论述。

（15）地方抗拒中央集权的势头从未间断过，一旦出现缝隙，就立即抬头，如唐代的藩镇、清末的“东南互保”等。

（16）在尊重地方的传统性方面，联邦制与单一制共通，如马来西亚的参议院组成。

（17）目前全国人大及其常委会中的委员会包括民族、法律、内务司法、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨、环境与资源保护、农业与农村、法制工作、预算、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、代表资格这14个委员会。

（18）2004年大选后印尼国会（结构）分两部分，其一为以政党比例代表产生的“人民立法会议”（DPR），其二为以“单记不可让渡制”（SNTV）产生的“地方代表理事会”（DPD），每省4席，共128席（32个省级单位）。

（19）虽然宪法没有明文规定，但现实中地方之间开展协作已为普遍性的现象，如《长三角城市合作（镇江）协议》（2011年）等。

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（责任编辑：刘英玲）

Comparative Study on the Vertical Power Structure of Seven States in Southeast Asia

YOU Le，ZHANG Yuxin
（Law School,Shenzhen University,Shenzhen 518060,China）

Although unitary system is the mainstream of the vertical power structure of seven states in Southeast Asia,local autonomy widely exists in the federal system and unitary system(decentralism)countries except Brunei. Not only the local units have the traditional jurisdiction of exclusive Affairs(Federalism)or inherent power(unitary system),but also the centralization of state power and local decentralization is a mutual matter of degree.As a reference,in the process of building the harmonious relationship between the central and local governments by the rule of law,China of the unitary system should respect the inherent power of local governments on the bases of promoting local democracy and of appropriating decentralization,give local units rights of co-governance,and allow them to participate in decisions of their own status and interests at the national level.

vertical structure;Federalism;unitary system;local autonomy;shared rule

D902

A

1674-9014（2014）05-0066-08

2014-05-25

广东省普通高校人文社会科学研究项目“东亚宪政主义发展路径与模式的比较研究”。

尤乐，男，江苏无锡人，深圳大学法学院讲师，博士，研究方向为宪法与行政法。