改革开放以来我国学制建设的回顾与展望

冯 永 刚

(山东师范大学 教育学院，山东 济南 250014)

改革开放以来，我国学校教育制度经历了在批判中继承、在继承中创新、在创新中发展的深刻变革。回顾和总结这一发展历程，对于新时期加强和改善学校教育制度的建设、提高人才培养的质量以及开创学校教育工作的新格局，无疑具有极其重要的借鉴价值与启迪意义。

一、改革开放以来我国学制建设回顾

学校教育制度简称学制，是指一个国家或地区按照一定的原则组织起来的各级各类学校的系统。它具体规定了学校的性质、教育目标、入学条件、学习期限、考核方式、就业方向以及彼此之间的相互衔接与协调关系。学制是现代教育制度的核心。

建国后至“文革”前，我国的学制建设并非一帆风顺，而是经历了曲折的发展道路。尤其是在“文革”十年动乱期间，学校教育制度建设一度被中断，致使我国学制遭受到建国以来最严重的挫折和损失。粉碎“四人帮”之后，党的十一届三中全会召开，教育战线拨乱反正，在各级各类学校整顿恢复的基础上开始了学制的调整和改革，从而使我国的学制建设走上了科学化、规范化和合理化的发展道路。

(一)1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》

改革开放以后，教育体制改革已成为当时社会迫切需要解决的战略性任务。1985年5月，中共中央颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》[1]，其中有关学校教育制度的主要内容包括：

1．实行九年制义务教育

义务教育是现代文明的重要标志。要改变我国基础教育落后的面貌，推进富强、民主、文明的现代化社会主义国家建设，必须加强基础教育改革，把发展基础教育的责任交给地方，有计划、有步骤地实行九年制义务教育。

2．调整中等教育结构单一化的倾向，大力发展职业技术教育

要采取各种切实有效的措施，使职业教育有一个较大的发展。力争在5年左右的时间，使各类高中阶段的职业技术学校的招生数量和在校学生人数相当于普通高中的招生数和在校生人数，扭转中等教育结构不合理的状况。

3．改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权

在国家统一的教育方针和计划的指导下，改变以往高校学生全部按国家计划统一招生和毕业生国家包分配的做法，采用以下三种形式：①实行国家计划招生，本人选报志愿、学校推荐、用人单位择优录用的毕业分配制度；②用人单位委托招生，毕业生应按合同规定到委托单位工作；③招收少数自费生，毕业后可由学校推荐就业，也可自谋职业。

4．加强对教育的领导和管理，保证教育改革顺利进行

要尊重教育的规律和特点，对学校实行分级管理。基础教育管理权属于地方；中等职业技术教育主要由地方负责，各种职业技术学校要由各单位和部门自办、联办或与教育部门合办；高等教育实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学的体制。

通过改革，初步形成了适应改革开放的现代学校教育制度，为国民经济发展和现代化建设奠定了良好的教育基础。

(二)1993年的《中国教育改革和发展纲要》

1993年2月，中共中央颁布了《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)[2]。《纲要》对教育面临的形势和任务，教育事业发展的目标、战略和指导方针，教育体制改革，教师队伍建设以及教育经费等方面做了详细的规定。《纲要》指出，尽管建国40多年来我国的教育取得了显著的成绩，但依旧无法满足经济和政治发展的需要。要建立适应社会主义市场经济体制、政治体制和科技体制改革需要的教育体制，更好地服务于社会主义现代化建设。《纲要》涉及学校教育制度的主要内容有：

1．推进办学体制的改革

在办学体制上，要改变过去单纯由政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主、社会各界共同办学的体制。

2．深化中等以下的教育体制改革

在中等以下的教育体制改革上，要进一步落实和完善分级办学、分级管理的教育体制。中等及中等以下各类学校实行校长负责制。

3．深化高等教育体制改革

在政府与高校的关系上，要扩大高校的办学自主权，由政府过去对高校的直接行政管理，转变为政府宏观管理、高校自主办学的教育体制。

4．加强教育法制建设

加强和改进教育的立法机制和工作方法，制定综合配套的教育法律和法规，尤其是要抓紧草拟基本的和当前急需的教育法律、法规，建立和健全教育的执法监督体系。

5．改革和完善教育投资体制，增加教育投入

要逐步建立以国家财政拨款为主，以征收用于教育的税费、社会捐资集资、设立教育基金等为辅的多渠道筹措教育经费的制度。

1993年的学制改革，提出了新时期我国学校教育改革与发展的行动纲领，是贯彻落实教育优先发展战略的重要举措，是推进教育现代化的重要内容，为学校教育更好地服务于社会主义现代化建设开辟了广阔的发展道路。

(三)1999年的《面向21世纪教育振兴行动计划》

为了贯彻落实科教兴国战略，扎实推进教育改革和发展，提高国民的整体素质，国务院于1999年批准颁布了《面向21世纪教育振兴行动计划》(以下简称《计划》)，为新世纪的教育发展指明了方向。《计划》中关于学校教育制度改革的主要目标是：到2000年，全国基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲，大力推进素质教育；完善职业教育培训和继续教育制度；积极稳妥地发展高等教育，高等教育入学率提高到11%左右；加强创新教育，培养一批高水平的具有创新精神和创造能力的人才；加强科学研究，大力培育高新技术产业。到2010年，在全面实现“两基”目标的基础上，在城市和经济发达地区有步骤地普及高中阶段教育，全国人口平均受教育年限达到发展中国家的先进水平；深化教育体制改革，建立起教育新体制的基本框架，适应社会发展需求，全面提升服务社会能力；扩大高等教育规模，高等教育入学率接近15%，若干所高等院校和一批重点学科跨入或接近国际一流水平；基本建立起终身学习体系，等等。

为了实现这一目标，《计划》还提出了以下具体措施：实施“跨世纪素质教育工程”，提高国民素质；实施“跨世纪园丁工程”，大力提高教师队伍素质；实施“高层次创造性人才工程”，加强高校科研工作，积极参与国家创新体系建设；继续并加快进行“211工程”建设，大力提高高等学校的知识创新能力；创建若干所具有世界先进水平的一流大学和一批一流学科；实施“现代远程教育工程”，形成开放式教育网络，构建终身学习体系；实施“高校高新技术产业化工程”，带动国家高新技术产业的发展，为培育经济新的增长点做贡献；贯彻《高等教育法》，积极稳步发展高等教育，加快高等教育改革步伐，提高教育质量和办学效益；积极发展职业教育和成人教育，培养大批高素质劳动者和初中级人才，尤其要加大教育为农业和农村工作服务的力度；深化办学体制改革，调动各方面发展教育事业的积极性；依法保证教育经费的增长，切实增加教育的有效投入；高举邓小平理论的伟大旗帜，加强高等学校党的建设和思想政治工作，把高等学校建设成为社会主义精神文明建设的重要阵地[3]。

《计划》是在贯彻《中华人民共和国教育法》及《中国教育改革和发展纲要》的基础上，结合教育发展的实际而提出的跨世纪教育发展的宏伟蓝图，为新世纪学制的改革与发展指明了前行的方向。

(四)2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》

为了进一步推进教育优先发展的战略，深化教育体制改革，提高教育的现代化水平，全面推进教育事业的协调和可持续发展，中共中央政治局于2010年6月21日召开会议，审议并通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)[4]。会议要求各级党委、政府要高度重视教育事业的发展，切实加强和改进对教育工作的领导，精心组织、认真实施《规划纲要》中的各项任务措施，在全党全社会形成拥护、关心、支持和参与教育发展的良好舆论氛围和社会环境。与学校教育制度相关的基本内容有：

1．深化人才培养体制改革

更新人才培养观念，树立全面发展观念、人人成才观念、多样化人才观念、终身学习观念和系统培养观念；创新人才培养模式，探索学思结合、知行统一、因材施教等多种培养方式；改革教育质量评价和人才评价制度，实施由政府、学校、社会各方面共同参与的多主体的教育质量评价制度；改进社会人才评价及选用制度，建立以业绩为重点，由品德、智力、知识、技能等因素共同构成的综合性人才评价指标体系。在人才选拔和使用中重视实践能力的考核，摆脱单纯追求学历的片面性人才选用标准。

2．推进和完善考试招生制度改革

克服“一考定终身”的考试弊端，积极探寻招生与考试相对分离的办法，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度；通过改进初中就近免试入学的具体办法、改进学业水平考试和综合素质评价、规范优秀特长生录取程序与办法等措施，完善中等学校考试招生制度；逐步实施高等学校分类入学考试、建立健全有利于专门人才与创新人才选拔的多元录取机制等措施，完善高等学校考试招生制度；通过公开高校招生名额、招生章程和政策、招生过程和结果、自主招生原则和办法等措施，完善考试招生信息发布制度。

3．建设现代学校制度

明确政府和学校在学校教育中各自的权限和职责，完善“政校分开”与“管办分离”的教育管理制度；政府及其部门应改进管理方式与方法，落实和扩大学校办学自主权；高校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，健全和完善具有中国特色的现代大学制度；坚持和完善普通中小学和中等职业学校的校长负责制，健全和完善中小学学校管理制度。

4．深化办学体制改革

在深化公办学校办学体制改革的基础上，积极鼓励各行业、部门和企业等社会力量参与公办学校办学，提高办学质量；大力支持民办教育，办好一批有特色、高质量、高水平的民办学校；设立专门教育行政机构，负责民办教育的组织、协调和管理工作，完善民办学校法人治理结构，依法加强对民办教育的管理。

5．完善教育经费投入制度

将义务教育全面纳入财政保障范围，实行国家和地方各级政府分项目、按比例分担的教育经费投入制度；非义务教育实行以政府投入为主，受教育者、行业和企业及其他社会力量等多渠道合理分担培养成本的教育投入制度；设立助学金和奖学金制度，健全和完善国家资助政策体系，确保学校办学经费的稳定来源和持续增长。

6．推进依法治教

加快教育法制建设进程，建立较为完善的具有中国特色的社会主义教育法律体系。落实教育行政执法责任制，全面推进依法行政；开展普法教育，建立健全符合法律规定的各项学校规章和制度，大力推进依法治校；建立相对独立的教育督导机构，健全教育督导制度，加强督导检查，严格落实问责制，完善督导制度和监督问责机制。

《规划纲要》是我国进入21世纪以来制定的第一个教育规划。该规划的制定与实施，对于办好人民满意的教育，满足人民接受良好教育的需求，全面实现小康社会的目标，建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家具有决定性意义。

二、我国现行学校教育制度的结构

我国现行的学制结构，在1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第二章中得到了确认。“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。国家建立科学的学制系统。学制系统内的学校和其他教育机构的设置、教育形式、修业年限、招生对象、培养目标等，由国务院或者由国务院授权教育行政部门规定”[5]。我国现行的学校教育系统分为幼儿教育、初等教育、中等教育和高等教育四个层次。

(一)幼儿教育

幼儿教育的实施机构主要是幼儿园和各种学前班，招收3～6、7岁的幼儿入园。幼儿教育是指遵循幼儿生长发育的基本特点和规律，运用科学的方式和手段，实行保育和教育相结合的原则，对幼儿进行身体养育、智力开发和道德启蒙教育，从而促使幼儿身心得到和谐发展的社会活动。幼儿教育是学校教育的基础。在幼儿教育中，要提高幼儿的健康意识和健康水平，促进幼儿机体的协调发展，增强幼儿的体质；要增进幼儿对周围环境的认识，发展他们的智力和口语表达能力，培养他们良好的学习兴趣与习惯；要让幼儿从小就养成良好的道德品质和行为习惯等，为顺利实现幼小衔接奠定良好基础。

(二)初等教育

实施初等教育的机构主要是全日制小学，招收6～7岁儿童入学，修业年限为5～6年不等。小学实施初等义务教育，是基础教育的有机组成部分。初等教育是为儿童打下文化知识基础和作好初步生活准备的基础教育，其任务是对儿童实施德、智、体等方面协调发展的教育，为儿童顺利进入中学做好准备。“小学的培养目标是使学生初步具有爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的思想感情，遵守社会公德的意识、集体意识和文明行为习惯，良好的意志、品格和活泼开朗的性格，自我管理、分辨是非的能力。具有阅读、书写、表达、计算的基本知识和基本技能，了解一些生活、自然和社会常识，具有初步的观察、思维、动手操作和学习的能力，养成良好的学习习惯”[6]。同级的还有成人初等学校，实施成人初等业余教育，以语文和算术为学习的主要科目。

(三)中等教育

中等教育的实施机构较为复杂，包括全日制普通中学、职业中学、农业中学、技工学校、各类中等专业学校和成人中等学校等。全日制普通中学分为初中和高中两个阶段，修业年限一般为6年，初中3年，高中3年，也有部分地区的学制为7年，即初中4年，高中3年。全日制普通中学肩负着为国家培养后备劳动力量和为高一级学校输送合格新生的任务。全日制小学教育和全日制初中教育构成目前我国的九年制义务教育；职业中学修业年限为2～3年，招收初中毕业生，主要对学生进行专门的职前训练，为国家培养劳动力量和技术后备力量；农业中学修业年限为2～3年，一般招收初中毕业生，主要为农村培养各种急需人才；技工学校修业为3～4年，招收初中毕业生，以培养技术工人为目标；中等专业学校修业为3～4年，一般招收初中毕业生，主要培养各种中级专门技术人才；成人中等学校修业为3～4年，招收初中或高中毕业生，以培养中级的专门业务人才和技术人才为目标。

(四)高等教育

高等教育属于正规学校教育的最高层次，主要包括全日制高等学校和成人高等学校。高等学校是实施专业教育的机构，主要任务是培养高级专门人才、进行科学研究和促进社会经济发展。全日制高等学校又分为全日制专科学校、全日制大学和研究生院，分别进行专科教育、本科教育和研究生教育。全日制专科学校和全日制大学招收应届高中毕业生和同等学力者。专科学校修业年限为2～3年；全日制大学修业年限为4～5年，毕业后授予学士学位。成人高等学校包括广播电视大学、管理干部学院、教育学院、职业技术学院、职工高等学校、农民高等学校、独立设置的函授学院和普通高校所属的继续教育学院等，以具有高中文凭或同等学力的在职从业人员为培养对象，采用脱产、业余和函授三种学习形式，学习年限为2.5～5年不等，毕业后颁发由国家认可的相应的学历证书。另外，我国还实行由国家统一举行的高等教育自学考试制度，自学者考试合格后，可获得专科或本科毕业证书。研究生院招收硕士研究生和博士研究生，部分高校设有研究生院。硕士研究生修业年限为2～3年，招收具有大学本科毕业学历和同等学力的人员，完成学业后授予硕士学位；博士研究生修业年限为3～4年，招收具有硕士学位者和同等学力的人员，毕业后授予博士学位。

三、当前我国学校教育制度发展态势

在知识急剧增长、科技日新月异的当代社会，教育对于经济增长和综合国力提升的积极贡献赋予学校教育制度新的涵义，使之呈现出一些新的发展趋势和动态变化。

(一)教育社会化与社会化教育进程日益推进

教育是培养人的社会活动，学校教育制度是社会发展的产物，是社会经济、政治和文化科技发展水平的浓缩与印证。在原始社会，由于社会生产力发展水平极为低下，教育还未从社会生产和实际生活中分化出来，既没有专门的教育场所和机构设置，也没有专职的教师，此时学校尚未产生，更谈不上学校教育制度建设。历史发展到原始社会末期和奴隶社会初期，随着生产力的进步、文字的出现、剩余产品和阶级的涌出，劳动力得到了解放，使一部分人从事脑力劳动成为可能。体脑的分工，为奴隶主阶级专门从事教育文化活动提供了人力资源，由此出现了专职教育人员——教师，产生了学校教育，促使教育成为一种独立的社会形态。随着学校教育的发展，为稳定教学秩序、加强教育管理、提高教育质量与效益，学校教育制度应运而生。在中国古代社会，由于学校教育的等级性和专制性，使得接受教育成为统治阶级子女的特权，贫寒子弟被拒之于学校大门之外，学校教育的政治色彩浓郁，教育目的被定格为“明人伦”、“学而优则仕”。此一时期，学校教育与社会的关系较为松散。

随着经济的发展和社会的进步，尤其是近代以来英国工业革命爆发及其全球性的扩散，引发了全世界生产方式由手工劳动到机器操作的革新，对学校人才培养质量提出了新的需求。由此，学校教育的封闭性逐渐被打破，不得不面向社会进行教育改革，通过普及义务教育、扩大教育规模、实施科学教育等措施，以培养社会所需的劳动工人和技术人员。新中国成立后，我国义务教育法的颁布及贯彻，使得接受教育不但是适龄儿童应享有的权利，而且也是未成年人必须履行的义务，促使学校教育与社会的联系空前加强。改革开放以来，我国学校教育与社会关系之密切，突出地表现为教育社会化和社会化教育的纵深挺进。“教育社会化，即是教育对象的全民化。现代教育体系的发展，不仅在时间上将扩展到整个人生，而且在空间上将扩展到全社会，使每个社会成员都有受教育的机会，而不受社会成分、经济状况、家庭地位等等的限制”[7]。社会通过为人们创设各种教育场所和教育设施而满足教育全民化的需求。每个社会公民均可依据各自的兴趣、爱好和意愿，选择和接受契合自身发展的不同程度的教育形式。社会化教育是指整个社会承担着培养人才的职能，教育成为社会公共事业的重要内容与维度。这意味着，不仅正规学校负有教育职责，而且社会也拥有举办各种教育活动的资格。一方面，学校要面向社会办学，为国家和社会培养各种人才；另一方面，社会的各个单位、组织和机构，也要依据实际需要开办各种形式的教育培训或教育活动。如目前我国不少厂矿、企业和军队等部门所开展的教育活动正如火如荼地进行着，有力地推动了社会经济的发展。杜威的“学校即社会”和陶行知的“社会即学校”，便是此一现象的典型概括和表征。

(二)高等教育沿着大众化、普及化的目标凯歌猛进

高等教育的大众化、普及化是世界高等教育发展的必然趋势。按照目前世界上公认的马丁·特罗教授关于高等教育发展的“三段论”指标，高等教育毛入学率低于适龄人口的15%时，属于精英化教育阶段，达到15%～50%时，进入大众化阶段，达到50%及以上时，则进入普及化教育阶段。美国是世界上第一个实现高等教育大众化的国家，法国、英国和日本等国随后也实现了高等教育大众化的目标，而美国、加拿大、芬兰和韩国等国的毛入学率则达到或超过了50%，已经进入了高等教育的普及化阶段。

改革开放以来，我国高等教育获得空前发展，逐步向大众化的轨道迈进。1999年的《面向21世纪教育振兴行动计划》明确规定要扩大高等教育招生规模，“高等教育入学率由1997年的9.1%，提高到2000年的11%左右。普通高等学校生师比由1997年的10∶1提高到2000年的12∶1，独立设置的普通高校平均在校生规模达到4000人左右”[3]。此外，1999年颁发的《中共中央国务院关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定》中也对高校的扩招做了进一步的阐释：“通过多种形式积极发展高等教育，到2010年，我国同龄人口的高等教育入学率要从现在的9%提高到15%左右”[8]。这两个文件的出台，为我国高等教育的大众化铺平了道路。从1999年开始，我国高等教育呈现了跨越式发展。1998年全国普通高校招生人数为108.36万人，在校生人数为642.99万人，毛入学率为9.76%；2000年在校生人数为939.85万人，毛入学率达到了15%，已经达到了大众化的水平；2003年高等教育在校生人数为1 847.27万人，毛入学率达到了17%；2004年，我国普通高校在校生人数突破2 000万人大关，成为世界上规模最大的高等教育；而到了2005年，在校生人数为2 500万人以上，毛入学率为21%。从1998年的642.99万人，到2006年的2 500万人以上，我国高校在校生人数在8年间增长了近4倍，毛入学率也由9.76%增长为22%。之后，我国高校招生规模继续扩大，2007年我国高等教育总规模为2 700万人，2009年则达到了2 979万人，2010年突破了3 000万大关，为3 105万人，2011年为3 167万人，2012年为3 325万人。由此看来，我国高等教育已经踏入了大众的门槛，正在向普及化的方向挺进。

(三)现代学制朝着弹性化、国际化的方向稳步前行

随着终身教育理念的提出以及终生教育在我国的蓬勃开展，构建学习型社会作为一项重要而迫切的战略任务被提上日程。服务于原有高度集中计划经济体制的单一学制所固有的僵化、保守与呆板等流弊与个体和社会对教育的多样性需求形成鲜明反差，既无法满足个体社会化和个体个性化的需求，亦无法适应社会对产业结构调整和人力资源配置的需求。由此，我国开始进行学制改革，着手建立健全弹性化、灵活性的学校教育制度。此外，世界经济一体化的趋势导致了教育全球化，世界各国之间的教育交流与合作日益频繁而密切。顺应这一趋势，我国学校教育将视野转向国际舞台，加强国际间的跨文化合作，积极吸收和合理借鉴世界各国在学制建设中的有益经验与成功做法。

改革开放以来，为了适应社会主义市场经济的发展，增强学校培养人才、发展科学和服务社会的本领，我国在学制建设上进行了积极探索，再次重申了实行弹性化、国际化的学制改革思想。《中共中央国务院关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定》中就明确规定，我国的学制改革要面向现代化、面向世界、面向未来，“高等学校和中等职业学校要创造条件实行弹性的学习制度，放宽招生和入学的年龄限制，允许分阶段完成学业。大力发展现代远程教育、职业资格证书教育和其他继续教育。完善自学考试制度，形成社会化、开放式的教育网络，为适应多层次、多形式的教育需求开辟更为广阔的途径，逐渐完善终身学习体系”[8]。为推进灵活的、包容的、开放的学习系统的构建，我国各级各类学校以及社会机构在遵循教育规律、结合区域特点和教育供需的基础上，积极探寻普通教育与职业技术教育的最佳结合和融会贯通，体现了职业教育的普通化与普通教育的职业化，加快了普通教育与职业教育的一体化；创办了开放大学、老年大学、函授大学以及广播电视大学等教育机构，扩展和延伸了学制；在义务教育阶段以“九年一贯”为指导，实行“六三”、“五四”、“四五”等不同的分段划分。在高等教育阶段建立基础必修课、专业选修课以及专业实践课相结合的课程制度，实行2～4年的弹性修业年限等。此外，为了同国际接轨，我国与世界上其他诸如美国、英国、法国、俄罗斯、日本等国在互派留学生、建立访学制度、学历和学位互认中的积极作为,已彰显出开放、动态以及与时俱进的发展格局。

[1] 中共中央关于教育体制改革的决定[N]．中国教育报，1985-06-01(1)．

[2] 中国教育改革和发展纲要[N]．人民日报，1993-02-13(1)．

[3] 面向21世纪教育振兴行动计划[N]．光明日报，1999-02-25(1)．

[4] 国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)[N]．人民日报，2010-07-30(1)．

[5] 中华人民共和国教育法[N]．中国教育报，1995-03-20(1)．

[6] 冯建军．现代教育基础[M]．南京：南京师范大学出版社，2003：159．

[7] 柳海明．现代教育原理[M]．长春：东北师范大学出版社，2002:235．

[8] 中共中央国务院关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定[N]．人民日报，1999-06-17(1)．