当前农地纠纷的基本形式及化解路径

2014-03-20刘燕舞王晓慧

武汉科技大学学报（社会科学版） 2014年1期

刘燕舞王晓慧

(1.武汉大学社会学系，湖北武汉 430072；2.华中农业大学马克思主义学院，湖北武汉 430070)

党的十八大再次强调要以改善民生和创新社会管理为重要抓手来推进社会建设。加强和创新社会管理工作最重要的环节之一就是要化解矛盾纠纷，调节利益冲突。当前农村社会管理所面临的突出问题在于农村社会各种矛盾纠纷和利益冲突日益增多，而其中大多都涉及农地纠纷。因此，通过全面深入了解当前农地纠纷的基本形式、产生原因以及寻求具体的化解途径是加强和创新农村社会管理的一项重要课题。

一、当前农地纠纷的基本形式

当前农地纠纷形式多样，根据不同的划分标准可以划分多种类型。如有学者从农地纠纷主体的角度将之划分为农户与农户之间、农户与集体之间以及农户与国家之间等几种基本形式[1]。笔者根据农地用途和处置方式，将农地纠纷划分为农地流转纠纷、农地征用纠纷、国土整治纠纷、农村建设用地纠纷四种基本形式。

(一)农地流转纠纷

农地流转在民间一直广泛存在，主要有以下四种情况。

其一，因农地过多而流转。一些农户由于人少地多，自身无力全部耕种，从而将部分富余土地以适当价格租给其他村民耕种。这种农地流转建立在双方自愿的基础上，由此所引发的农地纠纷并不多。

其二，因外出务工而流转。一些农户由于举家或其主要劳动力外出务工，从而将自己土地委托给其他村民代为耕种，土地收益归代耕者所有，税费也由代耕者负担。这种农地流转情形所导致的农地纠纷也不多。

其三，因躲避税费而流转。在1997年我国第二轮土地延包前后，因农业税费负担较重，一些农户为躲避税费将农地抛荒后外出务工，经由乡镇政府引导和村组集体具体负责，其农地被流转给外来农户或本村村民。当时由于这些农地的流转处置比较仓促，村集体多未与原承包人签订严格的合同，以致在第二轮土地延包或税改前后，承包关系发生变更。此后，随着农业税费的取消，农地原承包人与新承包人、村集体甚至乡镇政府之间发生了一系列的农地纠纷。

其四，因外力强制性介入而流转。地方政府和村集体为坐地生财或套取国家惠农补助，以现代农业规模经营为幌子，采取以租代征的形式通过外力强制对农地进行流转。这种情况下如果流入方能按时兑现租金，便不会发生农地纠纷，但当流入方因为诸如土地开发、资金不足等从而导致租金不能兑现时便会引发一系列的农地纠纷。

当前，由农地流转而引发的农地纠纷主要是由后两种情况所造成的。依据农地纠纷的主体，农地纠纷主要发生在本地失地农户与流入了土地的外来户之间、失地农户与村集体及乡镇政府之间、本地失地农户与流入了他们土地的本地村民之间。

(二)农地征用纠纷

农地征用纠纷是由于各种公益或公共事业建设需要征用农地而引发的纠纷。从现实情况来看，几乎每一起征地事件都会引发农地纠纷，其主要形式有以下三种。

其一，由村集体内部公益事业建设征地而引发的纠纷。取消农业税以来，农村基础设施建设加快，公共财政投入加大，农民在普遍获益的同时，个别农户也会因土地征用而引发一些纠纷。这些纠纷十分复杂，有些是直接针对征地补偿标准的，有些是借征地之机要求公权力解决生产生活困难的(如一些涉及地块征用的农户除了要求按正常标准赔偿外，还要求获得低保指标、困难补助指标等)，还有一些则是由于在村集体内部存在其他纠纷而借征地之机要求有关方面加以解决的。

其二，由村集体外部公共设施建设征地而引发的纠纷。近年来，高速铁路、高速公路、省级公路等建设或改造工程越来越多，在涉及征地方面往往也会产生一系列的纠纷，这些纠纷主要涉及征地赔偿款问题。

其三，原已解决的征地纠纷由于形势发生变化而引发新的农地征用纠纷。某些地方在取消农业税前，因建设多项公益事业(如修建道路)就占用了不少农用地，地方往往是通过由受益户来分摊被占地农户的税费负担处理占地问题。然而，取消农业税费后，其他农户由于不需要再承担分摊的税费而获益，再加上农地占用又往往是长期性或永久性的，从而使被占地农户感觉利益受损，因而要求重新补偿而引发系列农地征用纠纷。

(三)国土整治纠纷

近年来由于国土整治而引发的农地纠纷也日益增多。国土整治的初衷和目的在于改善土地肥力、平整耕地、方便农业机械化操作、增加耕地面积，等等。国土整治从政策设计目标来说，是一项善政。然而，在具体操作中仍引起了一系列的农地纠纷，主要有以下两种情况。

其一，因国土整治以服务农民为幌子抵消土地补偿从而引发农地纠纷。笔者通过调查发现，一些地区在国土整治过程中，农民未得到任何补偿。有关方面认为国土整治是帮农民“做好事”，不收农民的费用就已经不错了，更不可能有所谓“补偿”。然而，在实际操作过程中，由于国土整治会涉及土地平整后机耕道路以及灌溉水渠的重建问题，这势必会使得部分农户土地被占用而受损，其他农户土地未被占用而得益。因此，在同样的善政框架下，一些农户会因农地被无偿占用利益受损而对地方政府和相关职能部门产生强烈不满，从而引发农地纠纷。这些纠纷主要涉及农户与地方政府及施工单位。

其二，因国土整治工作不到位而引发农地纠纷。一些国土整治项目存在比较严重的腐败问题，使得项目经过层层转包后，利益被逐层剥取。作为最底层的具体施工方，为了获取利益只能采取偷工减料或敷衍塞责，造成农地在国土整治后比整治前情况更差，以致出现农作物严重减产、农业收益下降、农业耕作不方便等一系列新问题，由此也引发一系列的后续纠纷。这类纠纷所针对的主体往往是农户和政府有关部门，尤其是地方国土部门。

(四)农村建设用地纠纷

本文所说的农村建设用地主要指农民的宅基地。由农村建设用地处置所引起的纠纷也是农地纠纷的一种主要形式，其主要包括以下两种类型。

其一，由于1990年代中后期沉重的农业税费负担，一些农户采取以卖房屋的形式免费搭售耕地的办法将房屋转让给外来农民，而地方政府为应对农业税费的收缴难题而默许了这一行为。但是，取消农业税费后，一些卖房农户以宅基地不能买卖为由重新找买入户要回宅基地甚至承包地，从而引发农地纠纷。

其二，由于实施城乡建设用地增减挂钩政策，一些地方为了获得更多的城市建设用地指标，不顾自身财力而强力推进农村集中居住和拆村运动以腾出更多的宅基地土地并将之复垦为耕地。农民在失去自己原有宅基地的时候，需要支付比补偿款更多的资金以获得集中居住地的宅基地使用权，并需要支付比其原有房屋更多的资金用于建造新房。这对于一些需改建新房的农户来说不成太大问题，但对于一些既不急需改建新房同时也无力承担建造新房开支的农户来说就成为极其严重的问题，并因此而引发一系列纠纷。

二、当前农地纠纷产生的原因

(一)政策及法律变动

1.农业税费政策变化是产生农地纠纷的首要原因

上述农地纠纷中，有相当部分纠纷与农业税费政策变动紧密相关。自1995年开始，农业税费在各地增长较快。如笔者在湖北京山等地调查时发现，1990年代中后期当地农村亩均税费达到300～380元，而户均耕地在12亩左右，因亩均税费过高，导致每户总体承担的农业税费过重。为躲避沉重的农业税费，迫使许多农户直接将农地抛荒然后外出务工。不过，当时的地方政府和村集体为了弥补因大面积农地被抛荒而造成的农业税费缺口而不得不采取各种办法进行补救，如安排外来移民落户、代耕抛荒地并垫交农业税费，或者强行流转给村组干部或劳动力富余的农户耕种，并相应垫交农业税费。1997年第二轮土地延包时，抛荒农地的承包权被重新确权到流转户，与原承包户没有了任何关系。2002年费改税政策出台，农业负担开始降低，一些抛荒外出的原承包户开始回来索要自己原有的承包地，农地纠纷随之出现，并随着税费的降低而逐渐加剧。取消农业税时，这类纠纷达到顶峰，有些地区甚至因农地纠纷酿成流血冲突。2009年金融危机爆发，部分农民工开始返乡，农地纠纷再次大规模爆发[2]。就目前来看，随着城镇化加速，农地升值预期加快，部分地区将可能会迎来第三轮农地纠纷大爆发。

除此之外，农业税费政策的变动还影响到了征地纠纷。很多地区在取消农业税前，在村集体公共品供给事业上，都是采取由受益户分摊被占地农户的农业税费来实现的。如果法律允许村集体调整土地，那么，在村集体公共品建设上，如果涉及到征地就可以采取调地的办法来实现。然而，一些政策或法律事实上是越来越倾向于阻止村集体调地的，这在农地承包时间预期比较长的地方如贵州地区尤其突出。因此，农业税费就成为利益调节的杠杆，能够平衡村集体内部各成员的利益。然而，取消农业税后，这一平衡被打破，从而引发被占地农户的强烈不满而产生农地纠纷。

2.农地政策及法律的调整也是产生农地纠纷的重要原因

每一轮农地纠纷高潮都与土地政策及法律调整有关。1980年代初期，刚分田到户时，由于对原有土地制度体系预期的改变，在如何分田过程中产生了一系列农地纠纷。随后，因为政策调整逐步到位且开始巩固，纠纷开始减少。1997年第二轮土地延包政策开始实施时，同样由于政策预期的改变，农地纠纷开始增多，但因为当时高额税费的压力，使得农地纠纷相对并不是非常突出。2002年随着启动农业费改税和《农村土地承包法》的出台，使人们对土地承包期长期不变的预期更为清晰，从而引发了新一轮的农地纠纷。2005年农业税取消后，围绕农地承包而发生的纠纷进一步加剧。此后，《物权法》的出台，使得农地承包权成为一种用益物权，农地纠纷再次加剧。此外，《物权法》的出台，也强化了农户对于附着于其宅基地上的建筑物的权利，实际上也间接地使得宅基地使用权物权化或准私有化。这样所形成的后果是，因为面临高额赔偿问题，一些废旧建筑物无法拆掉，而新的宅基地无法供给，以致引发有宅基地建房需要的农户与村集体之间的纠纷，这在我国北方农村尤其突出。总体而言，在政策与法律调整的同时，原来抱有观望态度的农民逐渐意识到，农地承包权或农村建设用地使用权一旦放弃或失去就可能很长时期内不会再拥有，因而，对农地权利的伸张，不管是合理与否，都会突然急剧增多，因此纠纷亦随之而来。

(二)农地利益释放

农地利益的释放是引发农地纠纷的直接诱因，其主要包括以下两个方面。

1.由农地升值而引发农地纠纷

伴随经济加速发展与城市化速度加快，农地大幅升值，农民的土地观念以及农民对农地变现的预期发生改变。一些地区在农地没有升值预期时，农地收益十分有限，因而，农民农地观念相对淡薄。然而，当进行大量基础设施或工商业建设而需要征用土地时，农地的高价值和高收益就会刺激农民的利益神经。一些农户在风闻农地有可能被征用时，就开始为农地被征用而做准备，因此，涉及农地各种权利界定或获得而引发的纠纷就开始增多。而当征地一旦开始，农地升值变现在即，围绕利益分配而展开的纠纷就更加在所难免。尤其对于一些农地所有权和使用权均属于集体的情况，围绕农地升值后利益分配的纠纷更为剧烈。每一个农户都想尽一切办法实现自身利益的最大化，以致任何一种利益分配方案都会遭到部分农户的否决。笔者曾经对某条高铁线路所经过的诸多村庄进行调查，结果发现，每个村都存在由集体土地征用而引发的利益分配方面的纠纷。

2.由外来资源输入分利而引发农地纠纷

当前中国农村已进入到以工补农和以城带乡的发展阶段。在此阶段，输入农村以扶助其发展的外来资源日益增多。然而，面对这些资源如何进行分配，而农民最终又能否真正获得这些资源呢？据笔者调查，当前农村的实际情况是，众多自上而下的资源并未能直接分配到各个农户，而是被各种分利集团将之瓜分掉了[3]。更严重的是，一些分利集团在瓜分这些资源和利益的同时，还会以为农民谋利和服务为幌子侵害农民利益，农户不仅未因此获利，甚至还会因此受损。如推行国土整治，由于措施不当，使得原有农田水系破坏、农地土壤改变，从而导致农产品减产的现象层出不穷，而真正能够分食这部分利益的却是涉及国土整治的相关部门及地方黑恶势力。除此之外，诸如在兴修小型农田水利工程、修路铺桥等公共设施建设过程中，均存在此类现象，尽管形式不一，而各分利集团将农户排斥在外、自上而下对输入农村的各种资源分利的实质是相同的，并因此而造成各种涉及农地的纠纷。

三、当前农地纠纷的化解路径

针对当前多发的农地纠纷，笔者认为可以从以下几个方面进行有效化解。

(一)进一步完善农地政策和法律制度，重点加强农民对农地政策与法律预期的稳定性

事实证明，每一轮农地政策及法律的调整都会带来一系列的农地纠纷，相反，每一次农地政策及法律的稳定和巩固都会使农地纠纷减少。实践表明，政策法律的调整过于频繁，围绕农地利益的预期被不断改变。这也从另一个角度揭示出，我们在制定相关政策制度或法律时既应符合现实情况，又需要有一定的超前思维。否则，每一次政策法律的制定都会在短期内面临多次调整的命运。这一方面降低了政策法律的公信力与合法性，另一方面也容易产生利益冲突和纠纷。

农地政策与法律制度完善的基本策略是，既要尊重历史，也要照顾现实，更要顾及未来发展的方向。所谓尊重历史，就是要对过去众多形成既定事实且在过去的具体实践中没有争议的问题进行确证和保护，不容推翻历史。如对祖业权的伸张[4]就不应受法律保护，对于据此伸张权利且无理上访的部分农户，完全有理由按相关法律法规对其进行处理，而不能担心其影响社会稳定而随意迁就，以致形成负面示范效应。另外，如果一切关于祖业权的伸张都能够获得保护，那么，新中国成立以来的所有农地制度都将失去其基本的法理基础。如果都否定过去，那么现在也将没有合理性和合法性。所谓照顾现实，就是要看到某些现实权利诉求的合理性，并给予积极回应。如当前各种国土整治项目的实践，从宏观层面来说，其基本立意和出发点都是好的，但是不能因此而损害农民的利益，对于农民的合理诉求应该正面回应，并应有相应的政策和法律进行保障。又如，农地流转中的纠纷问题，对于那些当年确实因高额税费而迫不得已抛荒以致丧失农地承包权的农户，在当前现实情况已经改变的前提下，应该有所合理安排，如给予他们部分口粮田以维持其在特殊时期(如金融危机失业返乡)的最低生计水平，但同时又要尊重历史，即不能完全主张其要回原有的农地承包权。所谓顾及未来发展方向，就是指我们的农地制度与法律应有较为长远的顶层设计，一旦制定，就应当能管长远，而非朝令夕改，让农民无所适从。

(二)构建合理的农户利益平衡机制

一些农地纠纷的发生，从根源来说与农村的利益平衡机制被打破有相当关联[5]。中国社会历来都是“不患寡而患不均”，这种朴素的平等观念经由新中国成立后的社会主义新传统的强化更进一步为农民所内化。所以，农地纠纷大多是由于村集体内部利益平衡被破坏而导致。如在公共品供给过程中，在农业税取消前，因为有税费作为杠杆进行调节，能够让被占地农户感觉到利益基本平衡，而取消农业税费后，因为利益平衡被打破让他们感受到了机会成本的丧失。同样，对于国土整治来说，农地占用后如果对所有剩余农地进行重新平分一般会较少出现纠纷。然而在现实条件下，试图通过调整土地或平分土地从而实现总体利益平衡的办法是不现实的，唯一可行的办法就是通过财政转移支付即以财政补贴的形式弥补受损农户，从而让财政转移支付替代性地起到调节利益平衡的杠杆作用，以尽可能地化解基于村集体内部利益失衡所引致的农地纠纷。

(三)严控分利集团分食农地资源

无论是农地征用、国土整治项目推行，还是城乡建设用地增减挂钩实践，都应严格控制层层转包的现象发生，严格防止因各种土地开发产生腐败，坚决制止黑恶势力参与工程项目。黑恶势力的加入既损害农民利益，同时又会逐渐成为权力机构自身的毒瘤，轻则损害公权力的威信，重则损害公权力的合法性。在城乡建设用地增减挂钩的实践中，对于那些没有足够财力的地方政府，要严格控制其推动大规模的拆村运动，以免侵害农户建设用地权益。此外，对于在农地流转中以规模经营为幌子套取国家惠农补贴、既坑害国家公共财政又坑害农户权益的现象更应强力打击和坚决查处。总之，要尽可能地维护农户合法的农地权益，最大程度地阻止各种势力侵蚀分利。