我国台湾地区“以房养老”法律制度对于大陆之借鉴

（北京理工大学法学院，北京，100081）

2014年1月21日，我国保监会主席项俊波表示，今年要鼓励保险公司参与养老服务业建设，重点开展老年人住房反向抵押养老保险试点。从2003年孟晓苏首次向温家宝总理呈递《建立“反向抵押贷款”的寿险服务》的建议稿得到批示起，已经有十一个年头，“以房养老”政策虽已在北京、上海等一、二线城市试点，但从市场来看仍然是不愠不火，成功的案例也极少。

而我国台湾地区则是由其住宅学会、房地产中心在 2009年举办的研讨会上开启的“以房养老”讨论，而后2013年其“行政院”核定了“不动产逆向抵押贷款制度试办方案”和 “不动产逆向抵押贷款制度试办方案作业规定”（以下简称“试办方案作业规定”），并开放申请。

我国台湾地区与我国大陆地区提出“以房养老”政策都相对较晚，两岸一衣带水，安土重迁的文化背景与交易根基都相类似，而我国台湾地区根据其本土特色，针对“以房养老”产业方兴未艾的现状，制定了具有一定特色的“以房养老”法律制度，分析其制度内容，笔者认为对于我国大陆地区同样具有借鉴意义。

一、“以房养老”申请主体

“以房养老”，又称住房反向抵押贷款（Reverse Mortgage），主要指达到一定年龄的老年人（具体年龄因各国、各地区政策不同而有异）可以将其拥有完整所有权的不动产设定抵押权给融资机构，这一机构对老年人的身体状况、不动产的现值及将来价值等方面进行预期评估，将贷款一次性或按月支付给老年人。在“以房养老”合同中，一方为申请主体，也就是抵押人，即老年人；另一方为抵押权人，即融资机构。

我国台湾地区的“以房养老”法律制度将申请主体限定于无法定继承人之独身长者，由于社会资源的有限性，其力求使有限的社会资源给予社会真正需要救助的人。第一，对于申请者的年龄，我国台湾地区规定须年满六十五岁以上，此为“长者”之界限。第二，其为了简化“以房养老”在高龄者死亡以后的法律关系，也就是避免继承法律关系的发生，其规定申请者必须无我国台湾地区“民法”第1 138条所定之法定继承人，亦即没有配偶、直系血亲卑亲属（子女、养子女、孙子女）、父母（养父母）、兄弟姐妹、祖父母者，方具申请适格[1]。无法定继承人这一要求，不仅将申请对象的范围缩小——申请人为切实需求照顾的老年人，而且避免了老年人死后继承问题的出现。比如我国大陆地区近几年试点的模式中，大多采取老年人死后其房屋所有权归属于融资机构，融资机构享有房屋的升职价值，老年人的法定继承人享有优先回购权。但是也有说法是，在住房反向抵押政策中，如果房屋所有权人在借贷关系到期后，从出借人处得到的贷款多余房屋的价值，出借人还是只能得到房屋的价值且不能够从借款人或者借款的所有人处寻找任何缺点。相反地，如果房屋所售价值超过住房反向抵押贷款数，房屋所有权人——或者房屋财产的所有人——在贷款付清后享有超出部分[2]。而老年人无法定继承人的情况，则避免了房屋回购情况的出现，融资机构可顺理成章处分房屋，也提高了机构的办事效率。第三，我国台湾地区规定“以房养老”的适用对象，以未领取政府相关救助、津贴、给付、未接受政府全额补助收容安置、未曾向他人借贷金钱或其他代替物者为优先①。也就是说，法律制度不仅要求申请者是鳏寡孤独的独身者，还对没有亲友或者政府经济支持的申请者给予优先申请的权利，以切实为日常生活无收入者提供便利。第四，对于申请主体所拥有房屋价值也有规定，抵押物应座落于合法建筑用地，其价值上限不得超过社会救助法所定中低收入户标准②。这一规定，避免了坐拥几套房产，或者房屋价值超过中低收入户标准的老年人，占用“以房养老”的社会资源，使社会福利成为一纸空文。

在申请主体方面，从我国大陆地区“以房养老”已试行的模式来看，相对我国台湾地区，有较大的差异。2005南京汤山的温泉留园模式③对老年人房屋大小做了规定，也就是房屋市值必须要达到一定的标准，实则是对经济条件相对较差的老年人无形中提高了福利的门槛。政策的初衷本是解决老龄化问题，提出养老服务行业的新形式，提高老年人的生活质量，但有门槛的“以房养老”政策使其成为富人的福利，无疑是行不通的。在其他的模式中，大多对申请人只有年龄、拥有房屋完整所有权等方面的限制，而没有对无法定继承人、独身、无经济来源、房产价值等方面有任何规定。相对不同的是，2013年陕西回购保障性住房模式④将申请主体定位于保障性住房的所有者，相对于商品房而言，保障性住房的所有人购房享受福利优惠，家庭经济条件较商品房所有人而言，可能存在差异。虽然也可能会存在一个家庭享有多处房产，既拥有保障性住房，又拥有商品房的情况，但政策向保障性住房所有权人倾斜，也显示了目前我国“以房养老”申请主体向福利性转变的趋势。

通过对我国两岸“以房养老”申请主体的比较，可以看到，虽然我国大陆地区试点“以房养老”较台湾地区早，但出于老年人生存年龄的不确定性、房屋价值的不确定性等风险负担问题的考虑，大陆地区对于申请主体的规定较为宽泛，甚至部分模式规定申请人所拥有房屋须达到多少平米以上，这与我国台湾地区中对申请人所有房屋价值上限不得超过社会救助法所定中低收入户标准大相径庭。因此，笔者认为，“以房养老”实是保障作为弱势群体的老年人的利益，应当将社会资源切实分配给“房屋富有者，资金贫瘠者”的老年人，方能实现“以房养老”的初衷，因此我国大陆地区可以借鉴台湾地区有关申请主体方面的制度，对于申请人无亲友、政府救助等无经济来源情况的老人规定可优先享有此制度，对于房屋价值的规定则应当改“不低于”的形式为“不高于”的形式，在资源有限的情况下，确保中低收入老年人能享受到切实的利益。而无法定继承人的独身长者的规定，一方面可以避免老年人死后复杂的法律关系，融资机构劳累于房屋所有权的“捍卫战”中，另一方面同样是对申请人资格的限缩，确定申请人为社会中最需要“以房养老”的人。

二、“以房养老”抵押权主体

我国台湾地区“以房养老”法律制度不仅申请主体侧重于福利性，契约另一方的抵押权主体同样也侧重于福利性。“以房养老”的抵押权主体存在老年人生存年限延长、房屋价值波动、金融利率不稳定等风险，针对“以房养老”反向抵押贷款合同的这些风险和特点，要求贷款方要具备雄厚的资金条件，熟悉房屋价值评估的业务和防范化解贷款风险的相关经验[3]。因此，在我国台湾地区，其抵押权主体规定为“国家”，由“国家”来承担风险，以寻求更安全的“以房养老”制度。在“试办方案作业规定”第十条第三项中规定，申请人或其委托人应到抵押物所在地的地政事务所设定第一顺位最高限额抵押权，抵押权人为“国家”，代办银行为台湾土地银行。此处融资方为“国家”，将“国家”引入“以房养老”政策也并不是我国台湾地区所独有的，美国则是由政府和私人房贷机构同时提供，但政府产品占市场的绝大部分，贷款的运行机构也较多[4]。德国在学习美国的“以房养老”政策中，也认为国家介入是可取的。鼓励通过模仿美国的模式，在德国以替代传统的国家养老金的政策，在一定条件下，风险由国家作保。国家推广——作为建立信任的措施——肯定会对反向抵押贷款在德国的适用分布产生积极作用[5]。不仅如此，我国台湾地区为了贯彻“以房养老”福利性的要求，在“以房养老”法律制度中,融资方为“国家”的情况下,“国家”则在给付金钱之外，负有对老年人照护终老的义务，这也相当于双方契约的从给付义务。此处的照护终老，不仅包括定期的电话问好、实地看望这一规律性的服务，还包括在老年人发生长期无法照顾自身，甚至失能等情况下，“国家”组织相关机构提供劳务等服务。

而在我国大陆地区，“以房养老”的抵押权主体多为金融机构。不管是2014保监会拟推动的老年人住房反向抵押养老保险试点，还是已进行的2008年幸福人寿保险公司“住房反向抵押贷款”⑤和2010年广州延税型养老保险制度⑥，其抵押权主体均为保险公司，2011年中信银行养老按揭⑦的抵押权主体为银行，以上模式将保险公司和银行列为合同当事人。从老年人方面来说，保险公司和银行作为金融机构，以盈利为目的，趋利避害，如若亏本则会影响投资者资金的流向，如此完全依靠市场机制来调解，是一种商业性的“以房养老”模式。虽金融机构的经济实力雄厚，但对于老年人来说，相对于国家作为合同当事人，风险较大，这一原理同国债与金融债券类似。从金融机构方面来说，老年人生存年限的延长、房屋价值的下跌、银行利率的变化，都有可能会带来亏损，而此亏损是基于不动产而言的，不动产的价值较大，如若亏损，则亏损的额度必然较高，亏损案例较多的情况下，金融机构将会受到较大的打击。当然，我国大陆地区也不只有金融机构参与的情况，2007年上海“以房自助养老”模式⑧将公积金管理中心设置为合同当事人，但合同的性质为房屋买卖合同，并非抵押贷款合同性质，因此公积金管理中心并不为抵押权人。2013年陕西回购保障性住房模式，保障性住房管理中心可回购保障性住房，与上海模式相同的是，合同的性质依然为房屋买卖合同。由此看来，我国已试行的“以房养老”模式中，虽有政府部门参与，但只限于买卖合同关系，而非抵押关系，且仅仅只是政府相关部门，并未明确抵押权人为国家，实为针对老年人的房屋买卖，而非“以房养老”中福利性质的抵押。

综合看来，笔者认为，我国大陆地区不应当将“以房养老”法律制度的实践完全依靠在金融机构上，商业性的“以房养老”模式不应当成为主导，应当旨在补充公民基本的养老退休金，而非成为解决社会大部分有切实养老需求的人晚年生活经费的方式。只有转变“以房养老”的融资方，从金融机构变为国家，才能更好地落实“以房养老”福利性的要求。而与此同时，探究我国大陆地区数年来“以房养老”不同模式，愿意尝试的老年人极少的原因在于，老年人多追求投资的安全性，“以房养老”是对房屋的一种投资，投资于金融机构多存在风险，且金融机构提供照护终老的从给付义务的实力相对不够，与此同时，国家为抵押权人，老年人可以保留所有权，更增添了保障。而银行参与办理业务，却不用承担风险，也是稳定收入的方式，更为“以房养老”制度发展之后金融机构推出“以房养老”金融产品打下基础。

三、“以房养老”政策的前置保障

“以房养老”对于老年人来说存在较大的风险。第一，“以房养老”涉及不动产，价值较大。第二，“以房养老”涉及不动产物权变动，也可能会存在违约等事由。第三，部分老年人精神、意识能力开始衰退，或者对于新事物知识了解程度不够，对“以房养老”制度存在半信半疑、较为模糊的认识。针对此现象，我国台湾地区提出“以房养老”通过渐进式缔约程序，采取强制性资讯咨询前置主义。

我国台湾地区规定，申请人经“内政部”审查通过后，应至迟于接获书面通知之日起三个月内，洽本部或直辖市、县（市）政府结合或委托之咨询服务单位，完成有关本方案之法律、不动产管理、社会福利等咨询服务，并取得咨询证明文件；逾期者，视同放弃⑨。在“以房养老”申请人进行申请的过程中，采取渐进式缔约程序，主要是将缔约的过程放慢速度，缓慢、持续的量变，以引起最终的质变。在我国台湾地区，申请人在向“内政部”提交申请书、身份证、建物及土地登记、房屋税单等文件，经“内政部”初审通过之后，在取得不动产评估报告书、签订贷款契约、设定抵押权之前，强制性的要求申请人在接到初审审核通过的通知起三个月内到“内政部”或辖区政府部门所联合或受政府委托授权的咨询单位，了解有关“以房养老”方面的法律、不动产在未来的管理事项、以及有关此制度的社会福利。此咨询程序不是仅仅是形式，还需申请人取得已进行咨询的证明文件，以保证申请人都完全地了解“以房养老”的方方面面，真正做到保障申请人对自己所享有权利，所应承担义务的知情权。而如果逾期没有取得咨询证明，则视同申请人放弃“以房养老”的申请，“内政部”等相关机构将不予办理接下来的事宜。强制作为申请人的老年人了解“以房养老”制度，将咨询列为成立契约的必经程序，虽是行政干预，但其初衷为老年人权益的保护，甚为可取。

放眼到我国大陆地区，目前“以房养老”前置的保障措施几乎没有。而咨询服务工作，正是因为大陆地区“以房养老”的融资机构多为金融机构，所以其咨询师则是依托的金融产品经理人。作为保险公司保险产品、银行理财产品等形式对公民进行开放。所以目前我国“以房养老”的现状普遍表现在：存在咨询者，但参与者寥寥无几的情况。究其原因，其中之一就是，有意愿参与“以房养老”的老年人没有真正详细了解“以房养老”相关法律、政策等方面。而我国大陆地区咨询与合同的签订也没有必然的关系，并非不了解“以房养老”就不能参与“以房养老”。不论老年人了解“以房养老”与否，只要其存在将自己所有的不动产投入“以房养老”当中的意愿，融资机构就绝对的欢迎。不可避免有些不法商家可能以欺诈的形式将老年人骗入其经营的“以房养老”产品中，如此可能正是多年来老年人对“以房养老”持观望态度的又一重要原因——因其不了解，所以更不信任。另一方面，从我国现状来看，金融机构与房地产估价机构同样存在一定联系，在“以房养老”当中如何处理这种联系，同样是值得探索的。

综上，笔者认为，在我国大陆地区，应当借鉴我国台湾地区所规定的“以房养老”强制性咨询前置，保护交易安全、有效的进行。第一，虽然将自愿性的咨询，强制性的置于签订“以房养老”合同之前，违背了社会意识中“公民民事权利可以放弃”的观点，以强制性保障老年人的知情权。但深究其原因，老年人这一群体具有其特殊性，只有保证老年人能够慎重处分其财产，特别是与其生活息息相关的不动产，确保其了解“以房养老”可能存在的得失利弊，才能更好地服务于老年人，做好“以房养老”的福利工作。同样，老年人得到咨询服务单位咨询师的服务，相对于和其他没有专业背景的亲朋好友讨论“以房养老”事宜，更便利决策的有效做出。最有效的保护房屋所有人权益的方式就是强制性咨询，独立的、受到训练的咨询师免费提供咨询的重要性没有被夸大。这些咨询师会集中于三个问题：住房反向抵押贷款是否适合借款人？对于住房反向抵押来说，还有什么其他融资或政府福利可供选择或者可附加？结合贷款的线和每月的情况，选择哪种类型的住房反向抵押（有期限的或任意期限的），会更适合房屋所有人？[2]第二，强制性的咨询能够加深借款人与出借人之间的关系，也就是老年人与融资机构之间的关系，通过咨询，相互了解。老年人可以了解到融资机构针对自己即将参与的“以房养老”提出了怎样有利于养老生活的权利和福利，而融资机构也可以从中了解其即将服务的对象的风险癖好、生活习惯、身体状况等方面。特殊时候，融资机构还能帮助老年人提前解决无法顺利得到住房反向抵押贷款的情况，可谓一举多得。第三，在我国借鉴强制性咨询前置的过程中，必须以制度的形式保证咨询机构不以“免费咨询，收费估值”套餐服务的形式，强制申请人在其咨询服务单位接受不动产估值服务，使得“免费”成为一纸空文。如此，才能在保护老年人对“以房养老”政策知情权的基础上，保护其基本消费的知情权。

四、结论

综合以上所述，笔者认为，如我国台湾地区一样，将大陆地区“以房养老”法律制度定位于福利性的而非商业性的，对于我国“以房养老”初期阶段发展，打开养老服务市场具有积极的意义。因其福利性质，所以应将申请主体资格范围缩小为真正需要救济的老年人，无法定继承人的孤残老人，又以无生活来源的优先。金融机构因其盈利性质，无法独立承担“以房养老”的福利性的实施工作，因此在制度初期以国家为主导，金融机构参与，既可以免除金融机构的风险，又能免除老年人的风险，使双方更积极地参与制度的实施。而因不动产之于老年人来说，是生活养老的必需品，以所有权变动为基础的“以房养老”制度则更应当将利弊得失分析与老年人，如此，强制咨询前置从权益保护的角度来说，是非常有必要的，也方能更切实地贯彻“以房养老”福利性质的要求。

注释：

① 我国台湾地区“不动产逆向抵押贷款制度试办方案”第十六点第一款。

② 我国台湾地区“不动产逆向抵押贷款制度试办方案”第四点第三款。

③ 2005南京汤山的温泉留园：拥有本市60平方米以上产权房、年届六旬以上的孤残老人，自愿将其房产抵押，经公证后入住老年公寓，终身免交一切费用，而房屋产权将在老人逝世后归养老院所有。

④ 2013年陕西回购保障性住房模式：保障性住房住户60岁以后，可以把现在住的房子由保障性住房管理中心回购，然后用回购的资金去养老。

⑤ 2008年幸福人寿保险公司“住房反向抵押贷款”：投保人可用房屋产权作抵押，按月从保险公司领取现金直到身故，身故后保险公司获得投保人房屋产权。

⑥ 2010年广州延税型养老保险制度：已拥有房屋产权的老年人将房屋产权抵押给银行、保险公司等金融机构，然后每月或年向金融机构领取“养老金”。

⑦ 2011年中信银行养老按揭：老年人本人或法定赡养人以房产作为抵押向银行申请贷款用于老年人养老用途，银行核定一定贷款额度后按月将贷款资金划入老年人账户，由老年人用于支付相关养老费用。。

⑧ 2007年上海“以房自助养老”模式：65岁以上的老年人，可以将自己的产权房与市公积金管理中心进行房屋买卖交易，交易完成后，老人可一次性收取房款，房屋将由公积金管理中心再返租给老人。

⑨ 我国台湾地区“不动产逆向抵押贷款制度试办方案”第九点第一款。

[1]曾品傑.臺灣法上的以房養老契約[Z].第三屆東亞民事法學國際研究會，韓國首爾，2013.

[2]National Consumer Law Center.Reverse Mortgages：Mandatory Counseling and Other Protections for the Elderly Homeowner[J].Clearinghouse Review，1993(6)：623-627.

[3]衣双，张春红.试析不动产反向抵押[J].法制与社会，2007(3)：197.

[4]Daniel Schnabl.Die US-amerikanische reverse mortgage („umgekehrte Hypothek”)：Ein Alterssicherungsmodell für Deutschland?[J].Neue Zeitschrift f ü r Miet-und Wohnungsrecht，2007，Heft19.

[5]韩进成.以房养老反向抵押贷款合同的主体及权利义务探究[D].天津：天津商业大学，2011.