论农村土地征收中检察职能作用的发挥

高建怀

(菏泽市曹县人民检察院，山东菏泽 274000)

论农村土地征收中检察职能作用的发挥

高建怀

(菏泽市曹县人民检察院，山东菏泽 274000)

农村土地征收中由于征收法律制度的缺失，社会矛盾不断涌现，这成为影响农村社会稳定发展的重要因素，需要检察权去介入，平复、修复失衡的社会关系。为此，以检察职能作用的发挥为视角，从农村土地征收的现实需求出发，研究检察职能作用发挥的范围、内容及方式，以期实现检察职能作用发挥的最大化，化解权力与权利博弈引发的社会矛盾，促进农村社会和谐稳定，具有重要的现实意义。

农村土地征收；利益调整；检察职能

随着城镇化建设进程的不断推进，农村土地征收中出现的问题已成为影响农村社会稳定的首要因素。这需要相应的权力去制衡。“检察权作为一项独立的国家权力，在推进、干预和制衡其他国家权力中应当发挥其职能作用”①参见: 张智辉, 谢鹏程. 现代检察制度的法理基础[J]. 国家检察官学院学报, 2002, (4): 125-128. 该文作者认为, 检察权是从审判权中分离出来的一种权力, 是立法权、行政权和司法权之外的一种权力, 即第四种权力.，“检察权必然要更多地承担起对社会利益保护的职能”[1]，农村土地征收中的问题需要检察职能进行权力制约，防止行政权力的异化对农民合法权益和利益的限制和剥夺，化解社会矛盾，平复、修复被破坏的社会关系，促进农村社会的和谐稳定。

一、农村土地征收需要检察职能作用发挥的现实特征

土地征收制度是一种剥夺所有权制度。公权力与权利之间的利益冲突需要一定的权力去制约，达到双方共同利益的均衡。由于“检察权的实质是一种权力对另外一种权力的控制和约束，以达到权力之间的平衡”[2]，其具有调整社会关系、平衡社会利益、维护社会秩序的重要功能。因而检察权介入农村土地征收领域具有现实性与时代性的特征。

（一）农村土地征收的法律制度缺失是检察职能作用发挥的前提条件

我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”农村和城市郊区的土地，除了由法律规定属于国有以外，属于集体所有。我国征收管理的模式是：建设用地人需要使用农村和城市郊区土地的，无论是公益性建设还是经营性建设，无需与土地所有权人市场交易，一律由政府向农民征收，政府通过征收将集体土地变为国有土地，建设用地人通过向政府交付土地有偿使用费或政府无偿划拨取得土地使用权。其危害是：第一，侵害土地所有权人和土地使用权人的合法权益。根据土地管理法第47条规定，政府征收农民土地（包括为开发商的建设征收经营性用地），每亩补偿费几万元，但政府通过“招拍挂”方式出让，出让费达几百万或上千万元，极易导致政府与被征收土地农民之间的对立与矛盾；第二，导致官商勾结和腐败。开发商建设不能直接取得土地，经营性用地只能从政府处获取，这给公权力制造了大量寻租机会，而寻租的蔓延，致使权力直接转化为物质利益，形成“权力经济”，极易产生“权力寻租”现象，滋生贪污腐败，失职渎职，使土地市场深受刺激而被扭曲。可以看出，这是以牺牲农民的合法权益和利益作为代价的，与检察权的价值目标是相悖的。检察机关合理运用和有效制约公共权力问题，介入征收领域，发挥其职能作用，具有合理性和现实必要性[3]。

（二）“绝对权力”条件下形成的权力与权利之间的博弈是检察职能作用发挥的价值内涵

征收是国家为了公共目的需要，以补偿为条件，将集体所有土地强制性变为国有的行为。征收一律采取政府征收、出让的方式。政府在征收中身兼数职，既是方案拟定者，又是申请者。其典型的活动是“先征收、后拍卖”，这在一定意义上形成“绝对权力”，致使行政权力极易被滥用、异化。有的地方政府任意扩大“公共利益需要”的外延和内涵，使一些地方的农民的合法权益被侵犯。利益冲突是由于权力与权利之间的不平等而形成的博弈造成的。第一，权力与权利的不对等。由于行政行为缺乏法律边界，农民公平受偿的权利受到不当的限制。行政权力过大且缺乏有效监督制约，政府在征收与补偿的法律关系中，集规则制定、参与、裁判与处罚等多种身份于一身，这给行政权力的滥用和异化提供了土壤和条件。第二，行政权力的滥用、异化。国家权力恣意扩张的本质是行政权的滥用。而权力本身所特有的异化机制和不平等性，是导致腐败产生的根源之一。执行主体的多样性、复杂性等多种特性的存在，产生“权力寻租”，滋生贪污受贿、失职渎职等腐败现象，致使权力异化。在权力与权利博弈的过程中，权力的滥用和异化给二者之间设置了更大的矛盾空间。为使权力与权利之间的博弈趋向平衡，必须运用权力制约以防止行政权力的滥用和异化。具有制约性、制衡性的检察权是引入土地征收领域的有效力量，这与其追求的公平正义的价值目标是一致的。

（三）保障权力与权利的利益均衡性是检察职能作用发挥的理性选择

在现有征收条件下，权力与权利的博弈的不对等性与失衡性，是我国土地制度在转轨时期发生的必然现象。当前，随着我国社会公益事业和城市建设的快速发展，在农村或者城郊必然有大量的土地被征收。由于城镇化建设还不能形成集约化，还不能明确界定公共利益征地和非公共利益用地，权力与权利之间的矛盾冲突由此产生。在权力与权利的博弈中，征地权力的强制性势必会剥夺农民的部分权利和利益。要化解和减少矛盾冲突，检察部门就要通过惩治和预防寻租犯罪活动，对行政权力加以制约，使权力、权利利益均衡化。因此，检察权就成为均衡权力与权利的中间制约力量，推动土地征收环节的管理朝着公平、合理和均衡的方向发展。

二、农村土地征收中需要检察职能作用发挥的现实需求

检察权虽然是公共权力，但具有行政管理职权，其职能作用取决于社会治理的现实需求。征收是一种权力经济、利益经济。“权力寻租”①寻租理论认为: 在社会利益日趋多元化, 市场经济主体利益日益觉醒的情况下, 权力腐败存在双向性, 其特征更加明显. 特别是经济体制转轨时期, 计划和市场双规“交叉”, 公共权力直接与市场相结合, 权力主体与经济主体往往合二为一、官商不分, 形成“权力经济”, 公共权力成为谋私的工具和手段, 极易产生“权力寻租”现象.现象的必然存在是征收环节行使检察权的职能条件，也是检察职能作用发挥的职能动因。

（一）农村土地征收中的现实需求问题

土地征收必然会触及农民的利益，存在着权力与权利之间的现实需求问题。第一，征地权行使。我国《宪法》和《土地管理法》规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征用或征收。但是，其对公共利益没有作出明确界定。首先，法律缺乏限权规定。政府在征地中存在着非公共利益征地行为，用于商业目的和营利性目的，这是“计划经济体制及其观念的产物”[4]，不能形成有效保障公民财产权、制约政府权力的系统化制度，极易造成权力滥用。其次，征收主体范围缺乏规定限制。《土地管理法》规定了征地审批权限，但是政府仍然拥有一定权力。监督机制的不完善，造成征地过程中出现“征而不用”、“多征少用”和“征而迟用”等现象。再次，权属界定不清。农村土地属集体所有，但法律没有明确集体含义。土地承包经营造成乡镇、村与农民的权利主体问题。第二，征地补偿。征收补偿标准采用法定补偿标准，但政府自由裁决权也较大，例如，征收耕地补偿费等赋予政府极大的自由裁决权。土地征收补偿的不平等，与《物权法》“应当依法足额支付”的规定不相符。土地主体不明，进而出现或克扣土地款，或层层截留的现象，这侵犯了农民的依法受偿的权利。第三，征地拆迁补偿与安置。征地拆迁补偿安置标准缺乏具体法律规定，这造成补偿标准混乱的状况。第四，征收主体操作不规范。征收环节缺乏监督，引发贪污腐败、失职渎职等现象。这些现状既有制度层面的问题，也有法律层面的问题；既有主观原因，也有客观原因；既有历史因素，也有现实因素。我国应当对征收中存在的矛盾积极主动地去正视和化解。

（二）现实需求与检察职能作用发挥的衔接问题

现实需求具有多样性、多面性和复杂性。只有正确理解、把握现实需求与检察职能发挥的衔接问题，才能达到对行政权力的制约，保护农民的合法权益。第一，正当性问题。检察权与行政权分属不同权力范畴，决定了检察职能作用必须依法进行。第二，对检察职能作用条件的符合。例如，征地权、土地权属于行政权范畴，不属于检察权制约范畴，但其中涉嫌职务犯罪、刑事犯罪就属于检察权范畴。这表明征收中检察职能不能全部介入和制约，只有符合职能发挥的条件时，才能运用检察权制衡，否则会导致滥用问题。第三，衔接的界定和把握。在征收中，如何能满足现实需求，需要对二者之间关系的正确界定和把握。检察权的职能发挥应当以是否损害国家利益为前提。当前征收中存在的权力与权利的博弈问题，属于公共利益界定的范畴。实践中乱征、多征等现象已经违反国家利益，检察权应当介入制约。职能发挥必须依法规范地进行，应当“监督行政机关的违法行为，应当放在检察机关的视线之内，而不应该放在检察机关的视线之外，”[5]以确保法律监督体系效能发挥的最大化。实践中应当把握好理性、需要、符合和有限性原则，否则会出现检察权乏力或无力现象。在符合检察职能作用发挥的条件时，应当运用该职能去调整和修复失衡的社会关系，从而达到权力制衡的目的。

（三）检察职能作用发挥的效力问题

如何满足现实需求，效力问题成为一个重要问题。但检察职能既要受职能特性的制约和影响，又要受到体制政策的约束和影响；既受征收模式因素的制约，也受客观因素的制约。因此，我们不能简单对其进行评价，这涉及到效力的评价标准问题。第一，把“是否损害国家利益”作为效力的标准问题。法律监督权的最大特性就是国家性，其具体体现是以是否损害国家利益为标准。检察机关的双重领导体制，检察权的地方化问题（甚至出现了严重的地方化倾向），这些成为检察权介入的瓶颈和障碍[6]。第二，把“失地农民是否满意”作为效力的标准问题。征收中权力与权利的博弈，其共同指向是利益，即农民利益和政府利益。检察权的介入是为了促进依法行政，更好地保护失地农民的合法权益，使二者之间的利益得以均衡。尽管征收是一项权力经济，政府从促进经济发展、社会进步的意义上讲，是为了更多人民群众的利益而取得利益，但在评价介入效力上，我们不能简单把“失地农民是否满意”作为效力标准，否则有失公允。第三，把“法律监督实质特征”作为效力的标准问题。检察职能作用以行使检察权为根本特征，而法律监督的实质特征是衡量检察职能作用发挥的根本标志。这包括三个方面。一、程序性。检察权是一项程序权，居于核心地位，决定了其不能凌驾于行政权、审判权等之上，不能破坏权力之间的配置格局。征收中的介入正是需要启动监督程序从而实现监督功能，去平衡权力与权利之间的博弈，体现检察权的效力。二、多向互动性。在监督过程中，检察机关必然与其他有关监督主体发生互动关系，同时与被监督者发生纠正与被纠正的互动关系。这涉及与有关监督主体的协作问题，表明检察职能作用的效力要受到有关主体的制约和影响。三、范围适度性。尽管检察职能作用在征收中具有制约的功能，但是检察监督是诸多监督形式的一种，不能过分地夸大其力量，忽视其他监督形式的监督功能。因此，职能发挥把检察权的实质特征作为效力的标准问题，符合现实需求。

三、检察职能作用发挥的范围、内容及方式

权力先天具有扩张性、侵略性的特点。检察权也随着“国家法律监督职能不断强化的客观需要而扩张，使检察职能不断向外延伸，其触角涉及刑事、民事和行政诉讼领域，甚至超出诉讼领域对行政权力运作产生影响”[7]，以更多地承担对社会利益的保护功能。征收中现实需求具有复杂性、多样性和全面性等特点，检察职能作用发挥的范围、内容和方式也应因之而发生变化和调整，以确保检察职能作用的发挥不“缺位”，也不“越位”。

（一）检察职能作用发挥的范围界定与把握问题

土地征收涉及民事、行政等多种法律关系，其现实需求需要多种权力进行调整，而检察权调整只是其中的一项。这涉及到检察职能作用发挥的范围界定和把握问题。根据权力法定原则，应以征收中的社会关系需要检察权去调整时的权力范围为标准。但涉及土地权属、行政权“权力真空”、滥用、异化等引发的社会矛盾，由于缺乏法律规定，有时检察权无法触及，权力范围将可能会受到制约。征收中一方面“必须对权力加以严密控制以防止权力滥用”[8]，另一方面检察权无法触及，职能发挥的范围有限带来现实难题。权力范围界定问题，不能单纯、机械地理解权力法定原则，应以广阔视野审视检察权的扩张功能、延伸功能，调整权力与权利之间的社会关系，实现权力范围最大化。相关部门应把握原则有三点。第一，有限原则。既要注意把握检察权本身的有限性问题，又要注意把握不能把应当由民事、行政调整的社会关系，任意扩大到检察职能范围。第二，限度延伸原则。这是基于检察权的扩张性和实践的需要。要注意把握：一、权力范围延伸是在现有法律规定的检察职能上的延伸，不能脱离检察职能搞所谓的职能延伸；二、权力范围是有限度的，只能在限度范围内延伸监督权力范围。第三，创新原则。征收中社会关系调整的复杂性和多样性需要职能发挥随着社会关系的调整而变化。其权力范围只有通过创新的方式，才能最大限度地调整社会关系，不能机械地为调整而调整，而忽视现实矛盾的复杂性。

（二）检察职能作用发挥的内容问题

从检察职能的角度分析，检察职能作用的发挥限于发生在征收环节及其领域内引发的职务犯罪、刑事犯罪等内容问题。征收工作是社会系统工程，不是简单的征收与被征收的关系问题，也不是普通赔偿与被赔偿问题。它既涉及征收、评估、补偿、审批等各环节，也涉及到农民安置、就业培训、司法救济等内容。其中既有民事行政法律关系，也有民事关系与刑事法律关系的纠结问题；既涉及职务犯罪、刑事犯罪等问题，也涉及民事行政法律监督、社会矛盾化解等问题。因而，在检察职能作用发挥方面，应以农村社会稳定为前提，去把握检察职能作用发挥的内容。只有理解职能发挥的内容，才能实现检察职能作用发挥的最佳化。第一，从社会关系调整的角度分析。这主要包括利益关系引发的刑事犯罪、权力腐败导致的职务犯罪、征收后引发的社会矛盾的社会关系调整等问题。其内容主要包括刑事和职务犯罪的惩治与预防、民事行政检察监督、社会矛盾的化解等项内容。第二，从农村社会稳定的角度分析。这主要包括查处职务犯罪，做好职务犯罪预防，杜绝和防止职务犯罪的发生，平复和恢复引发刑事犯罪的被告人及其受害人的心态，化解社会矛盾等项内容。第三，从公共利益角度分析。这包括做好法律宣传、补偿监督、征收后监督、农民利益的政策落实等项内容。综上所述，检察职能作用发挥的内容，其内涵涵盖征收的各个环节，既包括检察职能的规定内容，也包括检察权扩张、职能延伸的内容。实践中要正确理解和把握内涵，防止简单执法和机械执法。

（三）检察职能作用发挥的方式问题

“完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，维护被征地农民合法权益”①摘自胡锦涛总书记在2011年8月23日中央政治局就完善我国土地管理制度问题集体学习时的讲话.，这需要检察机关发挥更大职能作用。检查机关要坚持民生为本的理念，运用多种方式将其落实到各项环节。采取的方式有三种特性。一、主动性。主动性原则表明了检察权力是以主动性为基本特征的国家权力。要坚持主动性方式，以法律监督者和公共利益代表人的身份，通过职务犯罪预防，主动介入征收领域的各个环节。通过勘查、预算、评估、审批、补偿、补偿分配等方式开展职务犯罪预防，对职务犯罪严厉打击，绝不姑息。针对职务犯罪的多发领域，特别是基层干部在征地过程中涉嫌的贪污、截留、挪用土地补偿款等，加大打击力度，防止引发矛盾和冲突。对涉及民事行政抗诉案件，要加强法院民事判决的监督，对不符合抗诉条件的要做好“检调对接”，采取多种措施和途径做好息诉维稳。要加强行政检察监督，积极探索新途径新方式，通过检察建议等方式督促落实。采取措施，运用多种宣传手段开展法律宣传。二、延伸性。征收中引发矛盾和冲突的原因是多方面的，要通过探索引发矛盾冲突的原因，以检察权的延伸性构建检察环节的社会矛盾化解机制。采取介入、参与、引导、检察建议等方式，做好法律宣传、征收环节的制度落实、补偿分配监督、矛盾排查化解等项工作。要把职务犯罪预防工作纳入到廉政教育系统工程，构建涉法矛盾预警机制，对重点领域、薄弱环节、易发多发关键点存在的廉政安全隐患进行风险评估，运用典型案例进行政策法律宣传，加强涉法矛盾的搜集和反馈。建立职务犯罪预防体系，及时发现导致职务犯罪发生的原因，把握变化的趋势和发案规律，加强对策研究，向有关领导机关和管理部门提出改进建议和预防对策。运用检察建议方式，做好政策制度的督促落实。三、创新性。征收工作是一个动态化管理过程，要坚持创新，探索征收中存在的新问题，创新并延伸法律监督触角。

[1] 汤志勇. 论检察监督与司法公正的相洽互适性[C] // 孙谦, 张智辉. 检察论丛: 第5卷. 北京: 法律出版社, 2002: 55.

[2] 张智辉, 谢鹏程. 现代检察制度的法理基础[J]. 国家检察官学院学报, 2002, (4): 125-128.

[3] 徐显明. 论法治的构成要件[J]. 法学研究, 1996, (3): 37-44.

[4] 李累. 略论我国宪法财产征用制度的缺陷[J]. 中山大学学报: 社会科学版, 2002, (2): 8-14.

[5] 孙谦. 检察理论与实践[M]. 北京: 中国政法大学出版社, 1988: 3-4.

[6] 韩大元. 检察机关性质的宪法文本分析[J]. 国家检察官学院学报, 2005, (3): 8-12.

[7] 刘洪新. 法律监督概念源考及其法理分析[C] // 国家森. 法律监督的理论与实务. 北京: 中国检察出版社, 2007: 13.

[8] 周永坤. 法理学: 全球视野[M]. 北京: 法律出版社, 2010: 421.

On the Procuratorial Function in the Rural Land Expropriation

GAO Jianhuai
(People’s Procuratorate of Cao County, Cao County of Heze, Heze, China 274000)

In rural land expropriation, social contradictions emerge continually due to the lack in legal systems, which has become the important factor influencing rural society’s stability and development and requires procuratorial power to engage, heal, and repair the imbalanced social relationships. From the perspective of the procuratorial function, in regard to the practical needs in rural land expropriation, this paper attempts to research into the scope, content and manner of the procuratorial function, so as to bring into full play the procuratorial function, resolve the social contradictions caused by the game between power and rights, and promote the rural society’s harmony and stability.

Rural Land Expropriation; Adjustment to Interest; Procuratorial Function

D926.3

A

1674-3555(2014)04-0081-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.04.013 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

(编辑：付昌玲)

2013-10-08

高建怀(1967-)，男，河南范县人，检查员，学士，研究方向：检察应用理论