关于城市低碳环保的公共政策分析

马思文 付 林

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，黑龙江 哈尔滨 150028)

一、低碳环保的公共政策理论概述

(一)低碳环保内涵

低碳环保是一个新的环保概念，也是一种新的生活方式，最早在英国《我们未来的能源——创建低碳经济》白皮书中提出。低碳经济通过更少的自然资源消耗和更少的环境污染，获得更多的经济产出，是创造更高的生活标准和更好的生活质量的途径和机会，也为发展、应用和输出先进技术创造了机会，同时也能创造新的商机和更多的就业机会。国内普遍认为，低碳经济是指以低能耗、低污染、低排放为基础，以低碳为发展方向，以节能减排为发展方式，以碳中和技术为发展方法的绿色经济发展模式。其实质是能源高效利用、清洁能源开发、绿色经济发展。核心是减排技术创新、产业结构和制度创新以及人类生存发展观念的根本性转变。

(二)公共政策内涵

公共政策是公共权威部门为实现一定时期特定的任务与目标所制定实施的行为规范。公共政策的功能是其自身所固有的及其在运行过程中所表现出来的功用、效力、职能、用途和目的的集合。主要包括导向、制约、分配、管理。导向功能是指公共政策能够引导人们的行为和事物发展方向的功能，它是一种积极的功能，具有行为和观念上的导向，引导人们的思想观念发生变化。制约功能是指公共政策能够限制或禁止人们进行某些行为活动的功能。其目标就是制约、禁止制定者不希望发生的行为活动。管理职能是指在公共政策运行过程中应承担和可能完成基本政策任务的功能。政府在治理和控制环境方面应优先考虑这三个功能。

二、低碳环保对城市发展的作用

从实现低碳环保的最终目标和环境可持续发展的角度看，低碳环保不仅会增加经济效益，而且会促进社会进一步发展。低碳活动能够通过维持大气稳定、提升环境质量以及要素集聚促进发展，而两者的有机结合将促进环境可持续发展。在对一些城市低碳环保发展评估中发现，环境水平较高的城市，其发展水平往往较高，环境能够起到优化发展的作用。2005—2010年，285 个城市中低碳环保促进发展的城市比例由44%增加到51%，低碳环保制约发展的城市比重由56%下降为49%。综合评估结果显示，低碳环保对城市的发展起着促进作用。

三、我国城市低碳环保公共政策存在的问题

(一)城市低碳环保法律和体制不健全

目前，我国城市低碳环保相关法律法规还不健全，没有一部低碳环保基本法。虽然在开发利用资源领域制定了一些法律法规，但是在关于节能减排、提高效能等内容尚存在空白，也未制定针对石油和天然气等能源的节能环保法规。现有的能源立法和法规也存在与现实不符和难以执行的问题，在客观上造成法律体制的滞后。如《可再生能源法》《节约能源法》等法律法规中，文字内容表述不够明确，没有产生预期效果，导致执行力差。

(二)实施低碳环保政策工具不健全

近年来，我国在低碳发展的政策工具方面，尚未建立低碳环保发展的长期稳定的财政投入机制。国家在预算管理、税收管理、企业财务管理等体制中，没有明确对新能源进行系统的投资和规划，以市场化的激励机制在财政政策上也没有体现，而现行税制中关于低碳环保的优惠政策过于零散，没有形成系统间的协调配合机制，影响低碳经济的发展。政府新能源和可再生能源技术创新的投入不足，仅仅依靠临时拨款，没有形成稳定的政府投资机制，存在资金投入效率不高，盲目投资和重复建设的问题。另外，缺乏承接配套的政策工具，严重影响了财政政策效果的发挥。

(三)政府推动机制不健全

首先，政府内部机制直接影响到城市低碳环保的发展。政府在制定和解决政策问题的过程中，存在区域之间及部门之间沟通不畅、推诿扯皮等问题。缺乏对低碳政策的人才储备，相关人才大多集中于研究领域，缺乏具体操作人员和部门。其次，权利和利益的部门化，不仅导致政策制定的部门利益和权利寻租，而且没有形成规范的公共政策机制，这极大影响政策决策功能的有效发挥。第三，政策监督机构缺乏独立性。这些监督评估部门在运行过程中，受到地方政府压力，环保工作让位于经济发展，无法客观和公正的开展工作，导致这些官方监督机构名存实亡，严重影响了城市低碳环保事业的可持续发展。

(四)公民低碳环保意识淡薄

目前，我国很多城市燃烧煤和机动车辆排放出的废气对大气造成严重污染。工业“三废”也在污染环境、破坏生态平衡，在现实生活中，人们大量使用一次性塑料袋、一次性筷子等使循环产品使用相对减少;汽车保有量已超过一些城市的负荷。加之，当前全社会对低碳环保发展的认知度较低，据2012年的调查显示:20 ～30 岁对低碳环保的认知度占该年龄段的70%;30 ～40 岁约为45%;40 ～50 岁只有40%;50 岁以上的认知度较高为74%。如图1 各年龄段对低碳环保认知度占该人群比例(百分比)。

四、加强城市低碳环保的公共政策建议

(一)健全和完善城市低碳环保法律和机制

我国应结合国内实际情况，健全和完善城市低碳环保的法律法规。以法律形式保障低碳环保的有效推行。同时也要加强和资源保护方面的法制建设，积极推行改善低碳的有效机制。目前，我国有关低碳经济发展的配套协调法律法规缺失，更缺少一些强制性的标准，所以政府相关部门要进一步研究制定石油、天然气、煤炭以及城市节能产品等领域的单独法律法规，完善循环利用节约环保和城市生态等领域的一些法律体系。

(二)建立和完善低碳环保政策工具

首先，加大财政投入的范围和力度。对薄弱产业如节能减排和可再生资源等建立专项资金，确保新能源产业的创新发展。其次，加大财政补贴政策。要努力建设以低碳排放为特征的产业体系和消费模式，继续加大对清洁能源的扶持力度。第三，建立完善的税收改革制度，在传统税种中增设新的环保税种。政府应加大税收优惠直接调控，通过免税、减税等激励手段，促进新能源的使用，充分调动市场的积极性。

(三)优化政府管理机制

要优化政府内部机制管理，优化组织体系，组织机制实现各组织体系之间的协调与统一。

首先，政府政策在制定、实施、调整、评估和监督的过程中，要坚持履行规范化和公开化，并要注重公民参与。要适时追踪低碳环保政策的执行情况，及时获取反馈信息，调整和修改实施方案。实行官员绩效考核追究制，建立健全公众参与监督体制，要设立专门的独立于地方政府的监督机构。

(四)增强公民低碳环保意识

在城市低碳环保建设中，应大力加强公民环保意识。我国政府管理部门要树立“低碳环保的生活”理念，并大力开展宣传活动，引导公众增强低碳意识，让每一位公民了解低碳环保的生活方式，如减少塑料袋的使用，避免使用一次性餐具，节约能源，减低有害物质的排放等。每个公民应主动、自觉地为营造良好的绿色环保氛围做贡献，最终实现社会的可持续发展。

五、结语

随着经济的飞速发展，面对日趋严峻的全球气候变化和环境问题。发展低碳环保顺应了世界发展趋势，政府的公共政策对于发展城市低碳环保起到了至关重要的作用。而低碳环保、节能减排是全面贯彻落实科学发展观、促进经济又好又快发展的基本要求，一系列节能减排措施的强制实施，将极大缓解经济快速增长带来的环境和资源压力。通过健全和完善城市低碳环保法律和体制，建立和完善低碳环保政策工具以及政府内部机制优化管理等方面充分发挥政府职能，大力积极倡导绿色生活方式，树立健康文明的生活理念，引导公众环保购选，为实现全面建设小康社会的目标奠定坚实的基础。

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