政府知识协作层次及机制

王军霞 徐佳舒

(北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191)

一、引言

随着经济发展水平的不断提高和社会需求的日益多元化，各种社会问题层出不穷，协作成为政府处理复杂公共事务时的必然选择。政府在面对纷繁复杂的社会问题时，不同地区及不同职能的政府之间、政府和非政府组织之间以及政府和盈利组织之间通过知识协作进行知识交流与共享，可以提高政府解决社会问题的能力，进而提高政府的执政能力和竞争力[1]。建立有效的政府知识协作机制有利于政府对社会问题快速做出反应，既可以实现政府政策决策的科学化，也能够提高公共服务与社会管理的质量和效率。

二、政府知识协作的层次

在实践中，可以将政府知识协作分为三个层次，即宏观层面、中观层面和微观层面。

(一)宏观层面

宏观层面的政府知识协作所关注的焦点是政府的总体战略，其目标是确保具体政策和解决社会问题的方式与国家宏观战略保持一致，其往往涉及的是宏观社会问题的解决。例如整个国家区域发展不平衡和贫富差距过大等问题，仅依靠单个层级政府很难解决，因为通常解决这些社会问题所需要的知识并不是以整体形式存在的，而是以分散的、不完全的甚至是矛盾的形式存在于不同的组织和个人之间[2]，中央决策层通常不可能拥有处理这些问题所需要的所有智力资源，只有通过各种知识拥有主体之间的相互协作和资源信息共享才可以使问题得到解决。在制定国家宏观规划的过程中引入知识协作，其所制定的政策不仅仅有利于解决宏观社会问题，而且可以兼顾区域内不同层次的发展需要。

宏观层面政府知识协作的产出是制定具体领域政策的依据或行动指南。

(二)中观层面

中观层面的政府知识协作包括不同区域的相似职能部门之间的知识协作、同一区域的不同部门之间的知识协作以及不同区域的不同部门之间的知识协作。不同区域的相似职能部门之间的知识协作所涉及的领域有食品安全管理、反恐等；而同一区域跨部门的知识协作着重解决同一地区单个部门无法解决的政策议题，如青少年犯罪的预防与管理、城市交通拥堵的治理等；不同区域的不同部门的知识协作所涉及的主要是跨区域性问题，需要这些区域里所有的相关政府部门及企业、非营利组织等积极贡献智力，共同探索能够促进各区域可持续发展、科学有效且易于执行和实施的政策、规划、办法等。例如京津冀地区的环境治理问题，需要分析京津冀各区域的环境现状和造成环境污染的原因，制定适合各区域的政策，共同解决跨区域的环境治理问题。

中观层面上政府知识协作的产出是相关领域政策决策机制或体制的建立，或是解决相关问题所采用的具体政策方案。

(三)微观层面

微观层面的政府知识协作所关注的焦点是同一区域内的同一部门中不同业务单位之间的知识协作，其目标是确保通过知识协作实现政策之间的内在一致性和政策具体执行的有效性，或是优化公共服务流程，提高公共服务效率。

功能类似的公共服务机构之间采用研讨会、经验交流会等形式，围绕公共服务经验及难点进行交流，实现隐性知识的传递和共享，在此基础之上的合作会使公共部门的服务越来越接近于最佳实践，同时也能够消除政府内部和部门之间的壁垒，以一种整体的方式对组织进行重构，从而形成一种整合式的知识体系。通过这种跨部门的知识协作，单个组织所掌握的信息资源得以扩充，决策的准确性会得以提高，组织将会具有更大的弹性和适应性，能够灵活地回应社会公共需求。在这种知识协作中，知识的共享和协作有助于组织内成员进行学习，补己之短，从而使组织成员的职业技能得到提升，能够更好地胜任服务工作。微观层面的政府知识协作还包括公共服务的经验交流、最佳实践的共享等隐性知识的传递和显性知识的共享。政府通过系统内的知识资源整合，以积极的姿态面向公众提供服务，从而使微观层面的政府组织更具活力和创造力。

微观层面知识协作的目标是提高政策的执行效率，通过最佳实践的共享提高公共服务效率。

三、政府知识协作的方式、程度和机制

(一)协作方式:跨界合作

根据政府知识协作过程中知识流动的方向和范围，可将政府知识协作方式分为横向协作、纵向协作和内外协作。横向协作指同一层级政府组织之间的协作，纵向协作指不同层级政府组织之间的协作，内外协作则是指政府与非政府组织或者个人之间的协作。

(二)协作程度：由低到高依次为合作、协调和整合

梅吉尔斯等把政策制定中组织之间的跨界合作与协同由低到高划分为三个层次，即政策合作、政策协调和政策整合[3]。据此，我们也可将知识协作分为三个层次：知识合作、知识协调和知识整合。知识合作是指针对有关同一主题下同一问题的多种知识进行合并，这里的多种知识之间不存在矛盾和冲突，最后形成的知识只是原有知识的叠加或汇总，更多地表现为个人之间和组织之间的信息互通及知识共享。知识协调是指针对不同来源的关于同一主题下不同问题的知识协作和配合。在某个目标下不同知识主体进行分工，进行多知识协作能够检索显性知识和隐性知识，让政府工作人员了解各种知识主体之间的关系，发现相关问题的专家并及时进行沟通。知识整合要处理的则是以分散的、不完全的甚至是矛盾的形式存在于不同组织和个人之间的知识。相对于知识合作和知识协调，知识整合的难度最大。

知识合作、知识协调和知识整合是知识协作持续过程中不同阶段的不同产出。知识协作按照程度不同划分为三个层次，仅仅取决于环境需求和共同目标的特性，三个层次并不存在价值上的优劣，适合需求的协作方式才是最佳的协作方式。

(三)协作机制：结构性和程序性

经济合作与发展组织按协作的不同手段和措施将协作机制分为结构性协作机制和程序性协作机制[4]。根据这一分类原则，政府知识协作机制也可分为结构性知识协作机制和程序性知识协作机制，其中，结构性协作机制侧重于协作的组织载体，即为实现协作而设计的结构性安排，如部际联席会议、专项工作小组、跨部门政策小组等；程序性协作机制则侧重于实现协作的程序性安排和技术手段，如针对“跨界问题”所面临的制度化的信息交流和沟通协作程序等。

四、不同层次下政府知识协作的方式、程度和机制

(一)宏观层面

1.协作方式：纵向、横向和内外协同并存

在宏观层面，政府知识协作的目标是出台一体化的战略规划或具体政策的行动指南，因此，政府知识协作更注重政府部门之间的知识合作、互动以及部门之间协作的正规化。另外，由于宏观战略决策需要综合多方面的信息才能保证规划的科学性，因此在宏观整体上政府知识协作需要采用纵向、横向和内外协同并存的方式。

2. 协作程度：最高(知识整合)

在宏观层面，政府知识协作的程度最高，属于知识整合层次的知识协作，这意味着要对多源头、多属性(包括隐性知识和显性知识、理论知识和实践知识以及一般知识和特定知识)及多视角的知识进行加工整合，因此需要参与知识协作的人数较多，需要的时间通常也较长。

3.协作机制：结构性协作和程序性协作并存

在宏观层面，政府知识协作机制为结构性协作和程序性协作并存，协作难度较大，需要长时间较为稳定的知识交换与整合协作。

宏观层面的政府知识协作常常通过结构性机制即增设特定机构的方式来实现。如1998年英国政府在制定区域规划时，分别在北爱尔兰、威尔士和苏格兰设立了总的区域办公室和区域议院，区域办公室在其所辖的每个地方政府都设立了办公室，信息知识的收集、上报、汇总体现出一种上下级政府之间的纵向协同关系；其次，区域办公室、区域议院及其他利益相关者共同协商制定区域发展规划，地方区域办公室相互协同工作，对统一的平台数据信息进行管理，共同讨论所关注的问题，这些均表现为同级政府之间和同级政府不同职能部门之间的横向协同；此外，区域议院领导建立了核心小组和其他一些针对特定问题的专业性工作小组，在涉及具体问题时，区域规划编制主体将与这些非政府组织、社会团体代表进行知识交换和研究讨论，表现为政府公共部门与非政府组织之间的内外协同[5-6]。

在我国，宏观层面的知识协作也曾通过新建机构来辅佐实现，例如，我国为了有效推进西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部崛起等区域发展战略，中央政府采取了设立议事协调机构——“领导小组办公室”的跨区域管理模式，分别设立了“国务院西部地区开发领导小组办公室”、“国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室”和“国家促进中部地区崛起工作办公室”[7-8]。

(二)中观层面

1.协作方式：横向协作为主、内外协作为辅

中观层面的政府知识协作主要采用横向协作方式来实现同级政府部门之间的跨界合作，同时也包含部分政府与其他组织的内外协作，其协作的具体方式包括信息系统、会议、谈判、技术报告、经验交流等。

2.协作程度：居中(知识协调为主)

中观层面的政府知识协作程度居中，表现为中间层次的知识协调和最低层次的知识整合。与宏观层面相比较，中观层面知识整合的范围较小，难度也较低。

3.协作机制：程序性协作为主、结构性决策为辅

在中观层面的政府知识协作中，需要两个或多个地方政府围绕共同的目标，共享资源，共同承担责任，共同联合行动。其协作机制呈现出程序性协作为主、结构性决策为辅的特点。在部分协调难度大、持续时间长的协作中，需要建立临时机构负责各协作主体的信息沟通和知识交流，同时需要出台一些合作规范化、制度化的程序性规定。

20世纪80年代，北美五大湖地区环境遭受传统制造业带来的工业污染破坏，于是，北美五大湖地区各政府之间达成了共同治理环境的协议，同时开展知识协作。从合作方式上看，北美五大湖地区管理跨界合作的方式包括湖区州、省之间的横向协作及湖区政府与非营利性质协调组织、大学科研机构之间的内外协作。从知识协作程度上看，其协作属于中间层次的知识协调。从具体的协作方式上看，包括面对面沟通、经验交流会、谈判、调查报告、技术报告和技术手册等。在知识协作机制方面，同时运用了程序性机制和结构性机制。适时成立的五大湖委员会旨在协调湖区各州或省的利益关系，并成为信息共享和知识经验交流的中心。经过谈判和协商，美国方面的成员与加拿大两省成员于1985年签署了《五大湖宪章》，共同管理五大湖水资源，确保各区保持一定的水位和流量。2001年，五大湖委员会的10个成员追加签署了补充条例。五大湖州长委员会由8个州的州长组成，州长们大致每年开两次大会，其余则围绕特定协议或项目由各方代表展开定期或不定期会晤。在五大湖州长委员会下还设有各种独立运作的机构。各州都在五大湖委员会常驻地设有办公室，由各州州长派出的代表直接对州长负责，代表们可以向州长直接汇报工作。与地方政府最高行政长官建立最直接的信息沟通能够保证五大湖委员会在实际运行过程中表现出独树一帜的管理效能。根据美国法律，各州之间签署的协议受到法律保护，其实施具有一定的连续性，不会因为州长的更替而有所改变。

(三)微观层面

1.协作方式：网络化

微观层面的政府知识协作呈现网络化特点，即各种跨界合作方式同时使用且互相交错。

2.协作程度：较低(知识合作为主)

微观层面的政府知识协作程度相对较低，以知识合作(交流经验)为主，知识协调和知识整合占据较低比例。

3.协作机制：注重程序性协作

从协作机制上来看，微观层面上的政府知识协作多为程序性协作并呈现多样化的特点，与企业内部知识协作机制相似。微观层面政府知识协作机制的建立主要采用整体性方法，如运用联合协调的方法促使公共服务主体协同工作，为民众提供“无缝隙”的公共服务标准化样式。这种机制致力于组织整合和工作协同，力求实现内部和外部公共服务的有机结合，从而极大地深化和提升公共服务改革的理论内涵和实践意义。

如国土资源、气象和环境保护等部门在非协作的状态下，收集与环境有关的一些数据往往需要重复消耗人力和物力，而通过知识协作，各部门机构分派人力，通过一定的技术途径将所需要的信息数据资源进行整合，然后各部门利用统一的知识资源分别提取自己所需要的数据信息并进行分析、处理，就可以达到同时提高各部门工作效率的效果。

再如，美国陆军通过知识协作将“陆军知识在线”(Army Knowledge Online)建成美国陆军的企业级门户网站，为美国陆军全体成员(包括预备役部队和国民自卫队)提供统一、安全的访问通道，并将知识协作和最佳管理实践融入工作流程，在每项具体工作事务中实现有效学习、总结提炼、自我优化、交流共享，以提升绩效表现；另外，美国陆军还通过分别指定目标负责人，学习和借鉴最佳实践模式以实现知识协作的具体任务目标，通过在知识管理实施中引入美国陆军每一位高级将领参与讨论并和各级组织及团队建立协作，逐步实现了全局信息及知识资源的横向整合。

苏州工业园区管委会在其管理过程中也积极实施了知识协作。在知识协作机制构建过程中，业务部门之间横向合作，协作方式主要为程序性协作，具体包括：对员工进行培训；公务员定期提交个人知识报告和经验总结；注重开展组织学习，经常就园区发展及特定的管理问题组织讨论会，促进知识的有效协作；建立园区专有数据信息知识库，在吸纳本园区先进管理方法和知识经验的同时也注重对其他先进园区知识经验的总结和借鉴，并由专业信息管理人员对这些知识进行重新整合和编排，以便于知识的检索和应用。

五、结语

知识协作是对政府科层文化的挑战和对政府人员“知识私有”价值观的冲击，同时也是整体政府理论在实践中实现发展的重要途径，因此，对于政府部门来说，知识协作代表的是一种变革。

在宏观层面，政府知识协作的目标是出台一体化的战略规划和具体政策的行动指南，注重政府部门之间的知识合作、互动以及部门之间协作的正规化。在宏观层面进行最高层次的知识整合时，需要充分利用各种知识挖掘和整合工具，将多个知识库中的显性知识与参与者的隐性知识整合起来，去伪存真，实现知识向智慧有效转化。

在中观层面，政府知识协作需要多个主体共同努力，打破单个部门利益最大化，制定完善、具体的法律法规约束协作主体，通过知识分享、思想碰撞、知识运用等知识管理行为实现知识协作目标，使参与协作各方都能从中得益，实现共赢。

在微观层面，政府知识协作需要在构建协作机制的同时注重建立保障机制，需要在组织内部设立完善的信息共享交流平台，并运用先进技术改进政务流程，将知识协作过程纳入到制度化的业务流程中。组织内部需要设立专门的部门对各部门共享的知识进行统一管理，同时还应该注重组织知识协作文化氛围的培养。

[1] 王军霞，高倩.论政府知识管理的层次[J].情报杂志，2011(5):99-103.

[2] Hayek F.The use of knowledge in society[J].American Economic Review，1945(4): 519-530.

[3] Meijers E, Stead D.Policy integration: what does it mean and how can it be achieved? a multi-disciplinary review[C]//Conference on the Human Dimensions of Global Environmental Change:Greening of Policies——Inter-linkages and Policy Integration. Berlin, 2004.

[4] OECD.Government coherence: the role of the centre of government Budapest[EB/OL].[2000-10-08].http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=PUMA/MPM(2000)1&docLanguage=En.

[5] 陈志敏，王红扬.英国区域规划的现行模式及对中国的启示[J].地域研究与开发, 2006(3):39-45.

[6] 陈成，张丽君.英国区域空间战略及对我国的启示[J]. 国土资源情报, 2012(1):20-24.

[7] 尹鸿伟.“西部开发办”的存废变迁[J].南风窗, 2010(7):36-37.

[8] 陶希东.中国跨界区域管理:理论与实践探索[M].上海：上海社会科学院出版社, 2010: 154-164.