基层社会治理体系与社会管理创新的建构逻辑

王 蔚

(中共湖南省委党校湖南行政学院 科社(政治学)教研部，湖南 长沙 410006 )

社会管理职能是任何一个国家不可或缺的，它是一种维系人类共同体生活秩序尤其是现代国家政治体系良性运作的主要手段。正如恩格斯所言：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[1]在一个成熟的现代国家里，社会管理承担着规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、增进社会福利、缓和社会冲突、维持社会秩序、应对社会风险、维护国家主权、促进社会良性运作等基本功能。同时，社会管理职能更是国家对社会现实问题的回应，它一方面反映了一定历史发展阶段中社会结构变迁和利益关系变化的格局和特征，另一方面也反映了社会民众在经济社会发展过程中对普遍面对的社会矛盾迫切需要解决的诉求。

在当前中国社会转型时期，提高社会管理的科学化水平比以往更为迫切，因此，推进社会管理创新被中国共产党明确为是中国特色社会主义建设总体布局中的一个重要内容，新一届政府更是提出要推进社会治理创新、实行多元主体共同治理的新思路。因此，如何清醒地认识我国基层社会治理体系与基层社会管理创新的逻辑起点，客观分析在创新基层社会管理工作中面临的主要问题，探讨基层社会管理创新的建构逻辑，对于以保障民生为重点的社会建设和中国特色社会主义和谐社会的构建具有前所未有的重大战略意义。

一、逻辑起点：以人为本、执政为民

社会管理是政府和社会组织为促进社会系统协调运转,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程[2],同时也是规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动[3]。一言以蔽之，社会管理就是对人的管理和服务，它既是治理，更是服务，它涉及到广大人民群众的切身利益。要推进和创新新形势下的基层社会治理体系与基层社会管理工作，提高社会治理的科学化和现代化水平，必须始终坚持以人为本、执政为民。

(一)基层社会管理创新坚持以人为本、执政为民，是在改善和创新管理中加强社会建设的需要，也是体现以人为本、全面推进社会建设的重要实现途径

民生问题是创新社会管理的根本，加强社会建设、创新社会管理最根本的是要把民生问题解决好。因为民生问题涉及人民群众的衣食住行、教育医疗、劳动就业等诸多方面，直接关系到广大人民群众的生命、生活与健康，民生问题解决得好不好，不仅影响一个地方的改革发展与和谐稳定，而且影响党和人民群众的关系，影响党的执政基础。因此，在社会管理中必须把民生问题放在突出位置，多谋民生之利，多解民生之愁，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，解决好人民群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等问题，把以人为本、执政为民的原则落到实处，把民生和公共服务工作在一个有效的管理体制推进过程中做得更加有效、更加符合群众愿望，努力让人民过上更美好的生活。只有在服务群众方面创新新的思路和方法，才能真正开创新形势下社会管理的新局面。

其实，中国共产党率领中国人民在建设中国特色社会主义的征途中，已深刻认识到了创新社会管理与加强社会建设的重要性。党的十六届四中全会最早提出“社会建设与社会管理创新”的概念，党的十七大报告明确了社会建设的基本内容，党的十八大报告则强调“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，并具体阐释了社会建设的六大内容：努力办好人民满意的教育、推动实现更高质量的就业、千方百计增加居民收入、统筹推进城乡社会保障体系建设、提高人民健康水平、加强和创新社会管理。目前正在实施的“十二五规划”在加强社会建设、建立健全基本公共服务体系中也提出了六个方面的任务：就业和劳动关系、收入分配、社会保障体系、医疗卫生、人口管理、社会管理。可见，加强和创新社会管理，是党中央从国家事业发展全局出发确定的一项重大战略任务，是适应我国社会结构和利益格局的发展变化、实现人民安居乐业与国家长治久安的重要保证。而社会管理和服务的重心与难点在基层，社会稳定的根基也在基层，因此，基层社会管理的创新是加强和创新社会管理的题中应有之义。从一定意义上讲，基层社会管理水平的高低，既影响着社会管理宏观政策的有效贯彻和落实，也直接反映出社会管理的整体绩效，因此，必须明晰当前重点，努力寻求有效路径，促进基层社会管理水平提升。

(二)基层社会管理创新坚持以人为本、执政为民，是体现中国共产党全心全意为人民服务宗旨的根本需要

以人为本、执政为民的落脚点就是为了让广大人民过上美好的生活，它是中国共产党全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现，是衡量中国共产党一切执政活动的最高标准。中国共产党的全部执政活动，就是不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，让广大人民群众过上幸福安康的生活，其执政的合法性也根源于此，推进中国特色社会治理体系与社会管理创新也必须体现这一要求。社会治理体系的构建需要社会多元主体的协同参与，社会管理的创新又牵扯到社会各阶层和利益集团的利益，必然会打破改革开放以来已取得的利益结构和利益格局的稳定。只有在任何时候、任何情况下，把最广大人民群众的根本利益放在首位，始终把群众的呼声当作首要信号，把群众的需要当作首要选择，把群众的利益当作首要考虑，把群众的满意当作首要标准，坚持为人民群众办实事、解难事、做好事，才能把全心全意为人民服务的党的宗旨贯穿于社会管理创新的全过程，只有这样，才能确保社会的和谐与稳定。

(三)基层社会管理创新坚持以人为本、执政为民，是促进社会公正、激发人民群众创造活力、构建和谐社会的迫切需要

我国是社会主义国家，广大人民群众的根本利益是一致的，但是我国是个超大型的发展中国家，现实中的广大民众实际上是一个多元化的利益主体，有着不同的利益诉求，人民内部利益多元化是一种客观存在。各阶层、各民族、各地区、各行业之间以及中央与地方、城市与农村、沿海与内陆之间都存在着利益的多样性与差异性，虽然这种差别具有非对抗性和非对立性，却难免有冲突和矛盾的时候，尤其是在发展社会主义市场经济的过程中，由于市场经济的本性和运作机制必然导致财富分配的不平等，利益多元化的趋势得到了进一步增强，不平等的现象也越来越明显。这种不平等虽然可以是市场经济体系充满活力和具有效率的动力之源，同时也成为加剧社会矛盾的诱因，每年发生的不同程度的群体性事件便是佐证。社会矛盾和利益结构的失衡，对社会公正的呼声更加凸显。邓小平早就预测到：“少部分人获得那么多财富,大多数人没有,这样发展下去总有一天会出问题。分配不公，会导致两极分化，到一定时候问题就会出来。”[4]因此，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，让广大人民群众都能享受改革开放的红利，构建社会主义和谐社会成为迫在眉睫的事情，通过加强社会建设、改革社会体制、构建社会治理体系、创新社会管理工作来促进社会公正和谐并激发人民群众创造活力的工作提上了重要的议程。

2011年2月23日习近平在省部级主要领导干部专题研讨班结业式上强调：“社会管理主要是对人的服务和管理，说到底是做群众工作。一切管理部门都是为群众服务的部门，一定要把全心全意为人民服务的根本宗旨贯彻始终；一切社会管理工作都是为群众谋求利益的工作，一定要把实现好、发展好、维护好最广大人民的根本利益贯彻始终；一切社会管理过程都是做群众工作的过程，一定要把群众观点、群众路线贯彻始终。”①参见《习近平在省部级主要领导干部专题研讨班结业式上强调群众工作是社会管理基础性经常性根本性工作》(http://news.xinhuanet.com/politics/2011-02/23/c_121115704.htm)。因此，加强基层社会管理创新，要把群众工作作为一项基础性、经常性、根本性的工作。要通过推进社会体制改革的一系列制度安排，充分调动和发挥广大人民群众的积极性和创造力，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，通过政府、社会、公民多元协同发展，推动社会管理体制创新，把政府管理与社会自治有机统一起来，进一步开创社会和谐人人参与、人人有责、人人共享的生动局面。

二、建构难点：基层社会管理创新过程中需要克服的困难

当前，我国加强和创新社会管理、改革和完善社会管理体制机制的诉求，直接的动力源于我国现阶段社会转型过程中衍生的种种社会问题及其挑战。改革开放30多年，我国取得了举世瞩目的伟大成就，也出现了很多前所未有的发展问题，这些新情况、新问题考验着我们党的执政能力和政府的公信力与执行力。胡锦涛在党的十八大报告中对当前的形势做了清醒而理性的判断：“前进道路上还有不少困难和问题。主要是：发展中不平衡、不协调、不持续问题依然突出，科技创新能力不强，产业结构不合理，农业基础依然薄弱，资源环境约束加剧，制约科学发展的体制机制障碍较多，深化改革开放和转变经济发展方式任务艰巨；城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大；社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多，部分群众生活比较困难；一些领域存在道德失范、诚信缺失现象；一些干部领导科学发展能力不强，一些基层党组织软弱涣散，少数党员干部理想信念动摇、宗旨意识淡薄，形式主义、官僚主义问题突出，奢侈浪费现象严重；一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻。”②参见胡锦涛《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》(http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm)。

随着我国经济社会的快速发展，基层管理形势相应发生着深刻变化，基层政府在社会管理中面临新的挑战。

(一)从乡村社会向城镇社会转型中带来一系列的社会难题

社会转型的一个重大标志就是越来越多的乡村转型为城镇。2012年9月15日，东北亚开发研究院、中小城市经济发展委员会、中国社会科学院社会科学文献出版社等单位联合在北京召开第九届中国中小城市科学发展高峰论坛，论坛发布了《2012中国中小城市绿皮书》，该书指出：2000年至2011年，我国城镇化率由36.2%提高至51.3%③参见《〈2012中国中小城市绿皮书〉:中国城镇化率已超过50% 》(http://www.qmw.cn/xueshu/2012-09/17/content_5095905.htm)。。这意味着城镇比例已经超过农村，但是，我国的城镇化是一种典型的“不完全城镇化”，大量农民只是名义上的城镇“居民”，主要体现在大量进城务工的农民工、郊区就地转化的农转非居民以及城镇扩区后存在的大量农民，虽然住在城镇地区，并被统计为城镇居民，但他们并没有真正融入城市。这种转型中的城镇化给传统管理带来了一系列困难和挑战。

首先，大量的乡村人口高度流动至城市，导致城市人口的高度集中以及资源争夺明显加剧，城市容积率等问题接踵而来。其次，城镇化催生了大量的流动人口，因为户籍制度的限制，这些外来务工者在工作地受到原有福利制度和社会心理的双重歧视，难以享受到教育、医疗、就业等方面同等待遇和社会保障。特别是现在农民工二代正在逐步成长，他们的生活状况与他们对都市生活的预期存在很大的差异，回到农村又面对失地境遇，有可能成为无土地、无职业、无社保的“三无农民”。这些问题处置不好，将直接成为社会生活不稳定的导火索。再次，农村出现“空巢化”现象。随着农村剩余劳动力向城市大量转移，留守妇女、留守儿童和留守老人成为农村当前普遍存在的难题。最后，在城镇化过程中，人们的行为方式、生活方式、价值观念都会发生明显的变化。在从熟人社会向陌生人社会转型中，依靠礼俗和同质性文化来维系社会关系的方式与城市社会理性和法理规则发生明显冲突，农民的交往行为方式无法适应而有可能导致行为失范。

(二)从“单位人”向“社会人”转型带来管理难度

随着市场经济发展，传统单位体制面临解体，劳动者由“单位人”逐步向“社会人”转变，使得国家通过单位全方位管理和控制其成员的模式开始解体，单位与个体之间形成的全面支配和依附关系彻底瓦解。传统单位管理体制的逐步消失改变了国家与社会的关系：一是改变了国家对个体成员的统治关系，个体成员获得了一定自由度与决定权；二是在扩大自由发展空间的同时也增加了个人发展的随意性和随机性，社会呈现出原子化和碎片化特征。依赖于单位的社会管理功能正在大幅度减弱，社会流动不断加强，使得相当一部分社会成员处于非组织化状态，原子化和碎片化的状态使得个体行为得不到应有的约束，由此带来了社会矛盾与社会问题的多发性和不确定性，给有序、有效管理带来了复杂性和难度。

(三)地方经济发展过程中社会矛盾易发多发挑战社会管理创新的难度

地方政府在推进地方经济社会发展过程中和在加速发展和均衡利益分配中面临很大的挑战。比如：社会问题频发、群体性事件增多、上访多、社会矛盾激化，表现在群众在涉灾涉诉、征地拆迁、环境污染等方面的诉求不断增多，看病、就业、安居等方面的问题亦叠加出现，直接引发了一些社会矛盾。根据《中国社会发展蓝皮书》统计，每年发生的群体性事件，多达数万起。在当前社会矛盾多发、易发的转型时期，如何加快推进政府社会管理体制和运行机制的创新，提高地方政府的社会管理能力和水平，是当前亟需破解的一项重要课题。

(四)收入分配两极化现象日渐突出，底层民众情绪化严重，需要创新社会管理

随着社会阶级阶层结构的巨大变化，群体之间、阶层之间的地位和利益关系也发生了变化，近几年来，社会阶层的收入差距在不断扩大。2013年1月，国家统计局首次公布的基尼系数显示，2012年基尼导数为0.474,表明我国国内居民贫富差距依然较大①参见《我国首次公布基尼系数 统计局承认贫富差距较大》(http://www.chhzm.com/epaper/hzwb/content/20130121/Articel11001QY.htm)。。其中，城乡收入差距、地区收入差距、阶层收入差距、行业收入差距以及干部与群众收入差距指数都在明显扩大。改革收获了巨大的成果，但改革的成果没有让广大人民充分共享，没有为广大阶层民众充分共享，导致了底层民众的情绪越来越难以稳定。

(五)基层组织建设薄弱有碍于基层社会管理创新

农村基层组织建设是经济社会发展的基础，社会管理创新的一个重要任务就是要不断增强农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，为推进新农村建设提供坚强的组织保障。但是，在各种基层组织中普遍存在建设薄弱的问题。比如队伍建设不力、管理经费保障不力、基层管理人员缺乏，致使一些地方社会管理和政府服务还比较滞后。

从基层党组织的建设来看，虽然国家在这方面下的功夫很大，各级党委也都非常重视基层党组织建设，但是基层党组织在领导作用、政治核心作用以及监督作用等方面存在发挥不力的情况。一些农村基层党组织缺少政治意识、大局意识、责任意识和阵地意识，重经济建设不重社会管理，认为经济工作搞好了，一切社会管理工作就做好了。一些农村基层党组织的同志往往习惯于用简单、粗暴的管理办法处理当前复杂的人民内部矛盾，以上级领导的指示为依据而不是以法律和政策为依据解决问题。

此外，还有一些社会问题挑战着社会管理创新的难度，比如，利益结构的固化、垂直流动的空间和通道变窄，阻滞底层精英向上流动，导致个体发展动力不足；政府提供公共产品和公共服务的能力、水准和方式与民众需求升级之间的不适应性加大；社会流动和社会转型中社会成员的价值信仰缺失，整个社会难以形成公共认知和遵守的社会行为规范，一些社会行为不断跌破道德底线。

三、建构途径：创新基层社会管理的主要工作思路

当前，创新和完善社会管理需要我们直面所有的社会问题、社会矛盾和社会冲突，分析其形成的机理，寻求解决路径。

(一)树立科学的创新理念和正确的价值取向

首先，在加强和创新社会管理中要更加坚定坚持以人为本、执政为民的理念，就是要真正把社会建设摆到与经济建设同等重要的位置；就是要统筹城乡发展，加快推进城乡一体化进程；就是要把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点；就是要转变社会管理理念，实现由防范、控制型管理向人性化、服务型管理的转变。

其次，公平正义是社会管理创新的根本价值追求。要让人人共享改革开放的可喜成果，必须确立公平正义准则，构建公平正义社会，为构建和谐社会提供保障基本权利和尊严、维护机会均等、实现程序正义的制度框架。

第三，多元协同、社会共治是创新社会管理的根本出路。社会管理的主体应该是多元化的，它不是政府单一主体的单边行为，它是除了政府主体之外还有其他社会公共组织多元主体参与的共同治理的过程，政府的分权和授权是建立政社合作、形成良性互动伙伴关系的首要条件。在理念上要把社会管理转变成社会治理，以社会需求为中心，增强社会活力，增加居民的互动和参与度，把社会问题转化为社会议题，推动社会秩序的多样化和人性化，以开放的姿态增进社会和谐。

第四，法治是创新社会管理合法性的保障与手段。任何政府和任何公民都应在宪法和法律规定的范围内行使自己的权力和权利。没有法治就谈不上基本的公平正义，法治是正义实现的制度化保障。对政府而言，法治就是要约束公共权力，将权力关进制度的笼子里，要求政府必须依法行政保障公民权利。对公民个体而言，法治不仅是要强调公民的权利意识，还要强调公民的责任意识，强化民众的守法意识和行为，要在法律许可的范围内维权，同时还要具备一定的公共理性精神。

(二)强化基层组织建设，夯实基层社会管理创新工作的组织基础

社会管理创新需要顶层设计，但是工作的重心必须放在基层，工作经验需要基层创新，工作措施需要基层落实。这是因为，基层组织建设是社会管理的基本单元，只有充分发挥基层组织的作用创新社会管理，才能有效解决发展中的诸多矛盾和问题。

首先，加强各个领域党的基层组织建设，实现党组织和党的工作全覆盖，强化乡镇街道的社会管理和公共服务职能，充分发挥基层党组织引领服务群众、反映群众诉求、化解社会矛盾的重要作用。在各种基层组织中，基层党组织是党在基层社会管理中的领导核心，基层党建创新是基层社会管理创新的原动力。这种领导核心作用和原动力，有利于保证党的路线、方针、政策在基层的贯彻执行，有利于重大问题的科学决策，有利于协调和处理各方面的利益与矛盾，有利于保证地方经济平稳较快发展和社会和谐稳定。为此，要保证实现基层党组织的可持续发展，搭建基层党组织与社会多元主体的协作平台；要完善基层党建工作运行机制，把党建工作要求与基层社会发展任务有机结合起来；要进一步加强和完善社会管理格局，切实加强党的领导。在基层社会管理创新中，要完善日常工作机制，建立定期分析社会管理工作的制度，研究解决社会管理中的重大问题，加强对社会管理工作方面的规划制定；要把社会工作者人才队伍建设、社会管理工作培训分别纳入人才队伍建设总体规划和干部教育培训规划，明确具体目标，细化具体举措；要完善干部考核评价机制，加强考核结果运用，增强基层党组织的凝聚力和生命力。

其次，建立健全基层保障机制。把人力物力财力更多地投向基层、向基层倾斜，特别要形成激励机制和保障机制，让人才在基层留得住、扎得下，实现基层有人办事、有钱办事、有能力办事。

第三，培育社会组织建设。基层组织居于基层民众之中，是党和政府联系基层民众的基本纽带。基层民众通过各种各样的基层组织平台集中反映他们的多种诉求到党的领导机关中来，使得党和政府同广大民众保持着广泛而又密切的联系。社会组织是基层社会管理最重要的内容，如同经济改革中政府把更多的任务交给企业去做一样，今天的社会管理和社会建设应该更多地交给社会组织去完成。

(三)转变政府职能，建设服务型地方政府

在社会转型中，转变地方政府职能至关重要。在市场经济社会环境下，通过行政系统功能的转换和重新定位，为破除计划经济公共资源配置低效率的状态、重新优化资源配置建立良性的“路径依赖”，形成“市场主导-社会自治-政府服务”的现代治理模式。正确处理好市场与社会的关系，在转变政府职能过程中要有壮士断腕的决心，把该放的权放掉，把该管的事管好，激发市场主体和社会主体的创造活力，把地方政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。结合政府职能转变和建设服务型政府，切实限定政府责任和履职边界，明确地方政府及其部门履行职能的权力边界和职责范围，真正实现政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。按照权责一致的原则，不断规范地方政府的行为，实现管理与责任挂钩、与利益脱钩，切实为社会组织的发展和基层自治开放空间，培育服务市场，营造发展环境。基层政府要把政府重心下移，把社会管理和社会服务等职能向基层延伸，变管理为服务，实施政府购买服务和“费随事转”办法，确保基层有钱办事。健全市、县、乡、村四级政务服务体系，把政府职能职责与建立台账工作紧密结合，以更贴近群众的方式，履行政府职责。

(四)发展社会管理多元协同治理模式

作为一个后发型现代国家，我国地方政府在经济社会政治生活中发挥着重要作用，但是对政府积极作用的强调并不意味着对社会公众的忽视。社会管理并不是政府的独角戏，而是政府与社会公众的合作互动，尤其是对公共事务非常繁琐的基层，政府更不可能也没有精力事无巨细地参与到所有的公共事务管理之中，此时，就需要社会的积极参与、支持和配合。在一定意义上讲，公共参与不同于政治参与，它的范畴更加广泛，平台更加广阔，空间更加宽广。只要事关公共利益，都可以通过公共参与的方式予以协调解决。公共参与能在互动过程中建构起参与者对社会的认同感和参与效能感，进而积极构筑社会成员与管理者之间的互信。对于当下的基层社会管理，社会组织是可以充分发挥作用而且应该予以鼓励参与的重要力量。除此之外，还要积极拓展空间、畅通渠道，构建现实社会与虚拟社会和谐并进的广阔渠道，让公众力所能及地参与到更多的领域，培育良好的参与氛围，让参与者在轻松、常态化的环境中自觉参与。

首先，要大力培育成熟而有规则的社会组织。地方政府要结合实际，有序放开社会组织发展的门槛。通过简化登记手续、降低准入标准，引导经济科技类、慈善公益类、社会服务类、社区服务类的社会组织加快发展；通过科学评估，将部分不适合由政府履职的职责交由社会组织承担，并通过合同外包、特许服务、购买服务等多种新公共治理工具和形式，形成开放竞争的社会服务市场；在税收减免、会费收取、票据管理、社会保险等方面积极作为，为社会组织发展提供便利和良好的发展环境；充分发挥“两新组织”在社会管理中的作用，通过开展扶贫帮困、奉献爱心、回报社会等服务活动，参与社区(村)共建、社会慈善事业和地方重大活动，调动社会组织为群众排忧解难。

其次，发动公民参与社会管理、树立服务意识。强化基层民众的自我管理、自我教育、自我服务，发动群众有组织地参与社区建设，深化基层民众的代表议事会议制度，建立家家参与、户户有责的社会管理长效机制。激活公民自我管理资源，通过宣传、帮扶、引导等方式，培养和壮大志愿者队伍，弘扬志愿者精神，激励社会各界热心参与公益事业，促进文明的社会氛围的形成。

再次，鼓励协商治理。健全社会主义协商民主制度是党的十八大报告中首次提出的理念。协商民主的精神应该充分体现在社会管理多元互动的格局中。在我国基层社会管理实践中，已经探索出了很多有益的值得推广和借鉴的基层协商民主的办法，比如基层协商议事会、社区居民共商会等都是通过协商来实现社会管理良性化的有益探索。事实证明，协商治理模式能够培养出有效治理所必需的公民美德，如相互理解、相互尊重、妥协和节制等，能够促进成员积极形成集体责任感，也有利于促进政府作用的合理发挥，避免政府作用过当或政府不作为，从而建构规范化的现代公共行政，有利于推动官民互信，形成官民互动。

(五)加强社会管理的法治保障

实施社会管理离不开强有力的法治保障。要切实加快社会管理领域的立法工作，依靠法律来规范个人组织的行为，协调社会关系，监督和保护公共权力，保护公民合法权益，防止公共权力对公民权利的侵犯[5]。

首先，对地方党委和地方政府而言，要通过法治，进一步明确党委、各级地方政府、社会团体、社会组织、公民、企业在社会管理中的定位和职责。彻底避免政府在社会管理中的越位、错位、缺位，建立长效的公共服务体制，依法行政，公平公正地处理公共事务。通过立法，避免工作的随意性，防止权力滥用和以权谋私。

其次，对各种社会组织而言，要通过法治，推动社会空间的生长发育和完善，形成国家与社会的良性互动，使得全社会达成共识，形成公共理性精神，从而不断保障公民社会权利的实现，并切实履行公民应尽的义务。

第三，从整个社会管理的角度而言，要通过法治，及时平衡利益纠纷，化解社会矛盾和冲突。加强社会管理的法治保障需要加强社会立法，用法律手段来强化和保障公民的社会治理主体地位，维护民主的社会治理机制。现代国家无不通过立法来集中民意、保护产权、调整利益关系，实现社会资源和社会利益的合理分配，这也是基层社会管理的任务之一。只有通过立法、执法、司法等方式调整各类社会主体间的财产关系、家庭关系等，才能起到调节矛盾、缓和矛盾的作用。因此，要将当前社会管理中的一些行之有效的方法、措施上升到法律层面，以公开、公平、公正的方式对原子化的个体社会行为作出判断，对人们的利益纠纷和矛盾纠纷进行权威的合理合法的处置。

[1] 马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集:第3卷[M].北京:人民出版社,1995:523.

[2] 李学举.加强社会建设和管理 促进社会和谐与发展[J].求是,2005(7).

[3] 俞可平.推进社会管理体制的改革创新[N].学习时报,2007-04-23.

[4] 中共中央文献研究室.邓小平年谱 (1975-1997):下册[M].北京：中央文献出版社，2007： 1 364.

[5] 马凯.努力加强和创新社会管理[J].求是,2010(20).