家计调查行为的法学思考＊

2014-03-18何平

武汉理工大学学报（社会科学版） 2014年2期

何平

（武汉理工大学文法学院，湖北武汉430070）

家计调查行为对我国的社会救助事业来说是一种新兴的事物，但由于其对公共利益的保护以及对公共资源利用的积极性功能在全国范围内很快得到广泛推广。然而，强调家计调查对于被调查者个人信息的公开将不可避免地触及被调查者的隐私权以及个人行为自由保护问题。随着人类文明的进步与公民权利意识的增强，人们越来越关注自身合法权益的维护，而保护个人隐私权已经成为社会公众的普遍需要，弱势群体的权利保护也得到了更多的关注。因此，如何有效协调和平衡公共利益与个人私权之间的冲突，将是我国社会救助事业深入发展必须面对的问题之一。

一、家计调查行为之价值考量

社会救助是公民因社会的、个人的、生理的或心理的原因陷入无法自力解决的困境时从政府和社会获得的物质和服务的福利。从其特征来看，具有政府的单方面授予行为特征，对此一般会有一套被称为“家庭经济情况调查”的法定程序来审核申请人的收入情况，能否得到救助的关键是申请者个人收入或家庭收入是否低于贫困线以及其贫困程度。大部分进行社会救助的国家都规定，对申请社会救助的，应对申请人及家庭成员的收入及资产状况进行审查，不足特定标准时才予以救助［1］。例如在澳大利亚，老年救助金领取人在获得148澳元／周的救助金的同时，可以保留价值12．575万澳元的资产（不含自由房屋的价值）和50澳元的其他收入，而在瑞典申请人必须是几乎一无所有才有资格领取救助［2］。社会救助属于授益行政行为，而授益行政行为主体对社会资源的配置方式，是一种社会经济资源的再分配［3］。它以行政主体的强制性干预来实现这种社会动态平衡；因此，要实现授益行政行为的预期目标，只能牺牲一部分的权利和资源来满足另一部分人的需要和利益。授益的结果是：“社会中被授益的一方相对人具有真有资源的优势，而另一方没有获得授益的则处于相对弱势。”［4］为了维护资源分配的合理性、实现社会公平，防止旨在维护社会公平的社会救助制度不至于在其运行的过程中产生新的不公平，社会救助需要设置正当程序，使社会救助行为的过程处于法治的控制下，实现资源的合理配置，真正做到把有限的资源用到最需要救助的人身上。

然而，也有学者对此提出了异议和质疑：他们认为，一方面，从家计调查的节约社会公共资源的功能有被夸大的可能。这是因为家计调查的设置一般都有人力物力的大量投入，这一点从国外的社会保障事务财政开支不断高涨可以得知，其财产调查的管理成本高，容易成为申请人和官员之间摩擦的潜在根源［5］112。而且从西方国家社会保障的改革过程来看，其也曾尝试过进行非财产调查型补贴的方式来支付包括社会救助在内的社会保障，如英国政府所进行的一系列社会保障改革即是如此。这些改变都在一定程度上说明家计调查的管理成本相比其行为所减少的救助资金来说，前期也许是有效益的，但随着管理成本的大幅提升之后就不再有效益了。另一方面，从对基本权利之侵害的角度观察，家计调查的行为有可能侵犯或限制公众的下列基本权利：

一是对隐私权的侵犯。在进行家计调查行为时，接受调查的申请人或家庭对于调查机构必须是无保留的，调查的范围当然就包括一些也许是申请人所不愿公开或曝光的个人隐私。对此，接受调查的个人或家庭往往是非常反感和抵触的。在英国，财产调查似乎被申请人所憎恨，因为它使申请人蒙受耻辱，也因为当局在调查认定个人的财产和生活安排时有侵犯隐私之举［5］113。所造成的耻辱感和不申领国民救助的问题愈加突出——尤其体现在领取养老金人群中［6］。具体来分析家计调查行为是否涉及对隐私权的侵犯，按照一般侵权法理论，对于个人隐私权的侵犯必须包括两个条件：一是被侵权主体是否有“合理隐私期待”，即接受调查行为的申请人或家庭按照社会一般观念是否被认为是合理的期待。二是侵权行为是否会对公民之隐私权构成现实威胁，即家计调查行为是否对接受调查的个人或家庭的隐私造成实际的威胁。分析这两个方面，一方面接受家计调查的个人或家庭若想获得救助必须接受全面的财产和收入状况的审核，这不可避免地会暴露一些申请人或家庭无法自力的现实，这种现实对于一个需要获得尊严的社会成员来说都会产生不安或不悦，因此可以认为接受调查的个人或家庭实际上是具有隐私期待，而且是合理的。从另一方面看，家计调查行为中所涉及申请人或家庭的个人信息或个人秘密已经由不公开到调查工作人员知情甚至于对社会公开，这对于申请人或家庭来说其自身的隐私将收到严重的威胁。

二是对行为自由的侵害。对社会救助申请人进行家计调查行为是申请人获得社会救助的必经程序之一，而且必需是符合其设定的符合救助标准的个人或家庭才拥有获得救助的资格。对此，申请人为了能够获得救助资格，往往会采取两种方式来应对：一种是申请人隐藏收入来源和财产，逃避调查行为对其自身和家庭财产的真实调查；另一种是在进行家计调查的阶段按照低于当地生活保障标准的生活水平安排生活，如《深圳市城乡居民最低生活保障办法》第10条第1项规定不能拥有空调等“非生活必需品”，要申请获得救助的个人和家庭就不安装空调等家电。不管是哪种情形，家计调查行为都不可避免地会对申请人的生活习惯或行为造成一定程度上的心理制约，并由内而外地构成行为上的限制，除非申请人默示同意或认可调查行为，即忍受其对自己和家庭之隐私或行为自由的可能侵害。行为自由或称为行为自决的权利是各国宪法都明确规定的自由权利，属于一般人格权的范畴，个人行为除伤及他人权利、违反限制秩序或社会道德外，应有完全作为或不作为的自由。在家计调查行为中对于申请人或家庭的行为限制或心理制约，侵害了申请人或家庭成员的行为自由。

二、家计调查行为之正当性及其限制

一边是公共利益和综合治理等公众社会公平，一边是隐私权和行为自由等公民基本权利，二者都是人类社会发展所不可或缺之基本条件，家计调查的行为该如何平衡这两种价值是我们无法回避的问题。

按照莱昂·狄骥的“社会连带”理论观点，“人们相互有连带关系……人们想要生存，就必须遵循连带关系的社会法则”［7］。即人们将其行为服务于社会相互关联性的实现，因而对整体中所有个人权利的捍卫必然要求对每个人的个人权利加以限制而“现代的实际条件下，只有国家才能够通过命令和允许的方式，合法地行使任何其他共同体不可实施的强制力”［8］。因此，一方面鉴于个人的发展对于社会连带性的实现和发展必不可少，国家应对个人权利予以充分尊重；另一方面，为了确保所有人的个人权利，国家又有权对之进行必要的限制，因为这种限制对于避免个人之间相互伤害或包含公共利益是非常必要的［9］。可见，为保障所有人的自由和社会的公共利益，公众应容忍和接受国家或社会公共力量对其基本权利的限制。

但是，公众容忍对其基本权利的限制是有一定限度的，任何对其基本权利予以限制的行为都必须接受法律保留原则的检验，即“任何对基本权的剥夺、利益的侵害和义务的负担，非有法律依据不能行使”［10］。这一原则有两层含义：一方面是针对传统国家侵犯公民基本权利的行为，防止公共力量对公民基本权利的侵害；另一方面，也隐含着在特定的情形下，基于法律的明确授权，国家可以对公民基本权利进行必要的限制。因此，为保证在社会救助程序中家计调查行为的正当性，在立法授权和具体审批时，应坚持以下几项原则：

二是目的正当性原则。这是社会救助中进行家计调查行为的首要原则，也是必需首先端正的原则。进行家计调查行为很大程度上是由于在有限的公共资源的前提下要使得这些资源能够尽可能用于最需要或最恰当的家庭或个人，因而不得不采取一定的甄选和排查方式予以确认。这种目的的家计调查行为明显具有正当性。

二是维护人性尊严原则。由于家计调查的行为极易造成对受救助者的隐私或行动自由的侵犯或干扰，因此在选择家计调查的内容和范围等方面必须慎之又慎。同时，在家计调查行为中必须贯穿维护人性尊严原则，给予受救助者作为人的基本尊严。

三是透明化原则。一方面在申请社会救助之前和接受家计调查期间，调查主体应以适当的方式将家计调查的内容、范围等程序告知给接受家计调查的家庭或个人，使一般公众得以知悉，以便公众能够根据自己的意志作出选择。

三、家计调查行为的法律规制

在我国，社会救助中的家计调查行为所带来的问题已经引起了一些专家和学者的重视。在所制定的《社会救助法（征求意见稿）》中对社会救助申请的审查手段进行了相应的规定，第13条第2款：“县级人民政府民政部门和有关专项救助管理部门可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭收入、财产状况和实际生活水平进行调查核实。必要时可以查询社会救助待遇申请人在银行或者其他金融机构存款或者持有有价证券的情况。”上诉规范性文件针对受救助者的申请进行审查的角度来规范家计调查行为。笔者认为基于上诉之基本原则，在具体立法时还应注意解决好以下几个方面的问题。

（一）调查主体与监管问题

对社会救助程序中家计调查的行为如不加以必要的限制，任由主管部门调查，势必会对受救助者的基本权利造成恣意伤害，因此，立法上应明确规定调查主体的资格条件并授权特定部门对之进行严格的监督和管理。

根据社会救助的理论，社会救助对于政府来说，属于一种积极权利，而且往往涉及国家对某种经济资源的分配、干涉和制约，由此，它的产生几乎难以对应自由价值观，往往被认为是推行某种家长式统治的缘故［11］。正如在桑斯坦的概括中所描述的：“相反，福利的规定，或是政府保护个人免受种族歧视的规定，被认为牵涉了‘积极’权利，因为这些权利构成了对既存配置及普通法原则的干预。”［12］而家计调查行为严重受到这种家长式的强制推广模式的影响，缺乏相应的监督和管理。在这种背景下，造成了政府与受救助者地位的差距过大，完全处于被支配和被动的地位，使得受救助者最基本的权利和尊严得不到应有的保证。由此，可以认定家计调查行为的调查主体是有必要存在的，但是必须受到严格的限制。这种限制包括两个方面：

第一，主体的资格的审批。按照莱昂·狄骥的“公务”理论，即“公务服务的概念正在逐渐取代主权的概念而成为公法的基础”［13］40，而这种公共服务“可直接由政府来进行管理、或是进行分散化管理、或是由政府的委托人来经营”［13］61。因此，国家以外之其它具有公共职能之组织或个人，基于国家的专门授权或委托也可以取得调查行为的主体资格。这样的话，能够进行家计调查行为的主体应该包括两种：一种是国家机关；一种是具有公共职能之组织或个人。从目前各国的实践中都能看出，国家机关的调查行为资格是具有正当性的，而其他组织或个人的资格则受到了严格的限制。对此我国目前也仅仅采用了国家机关调查的方式，这一方面是由于家计调查行为涉及社会公共安全和社会重大公共利益的分配，除了有能力和公信力的公务单位之外，很难有主体能够承担起这个重责，另一方面由于我国目前的福利组织发展相对滞后，因而其并不具备完成进行社会福利分配等社会功能。可以说，我国进行家计调查的主体目前来说仅限于公务单位，但今后随着福利组织等社会力量的发展，也可能会出现更多的主体。

第二，对调查主体的监管。对于家计调查中对于调查行为的监管各国的做法不一，有采用政府主管机关监管的，也有采取立法部门审批的，但大多数国家或地区都倾向于由行政主管机关监管来具体负责。考虑我国目前的情况，由于缺少法律的规制，我国的家计调查行为基本处于一种无序状态，对于调查主体没有任何的监督和管理机制，因此，尽快对在家计调查中的调查主体进行统一的规制是非常有必要的。目前要制定一个统一管理的运行机制来监管全国的家计调查主体还存在相当大的难度，一方面由于国内民政机构的体制建立非常不平衡，有些发达地区的机构建立较好，而有些贫困地区的机构建立就比较滞后，就不用说其监督机构的设立问题，其操作上统一难度很大，而且本身监管就是一个成本相对巨大的工程，在资金问题没有妥善解决前，统一的运行机制是基本不现实的。因此，目前亟需做的是授权县级以上行政机关监察部门对家计调查行为进行统一的监督和管理，待条件成熟时再进一步集中统一管理。

（二）调查的范围与隐私权保护问题

家计调查行为的范围与隐私权的保护是调查行为中很容易出现矛盾的问题，对此，其包含三个必需涉及的问题。

第一，何谓隐私权，其范围或称之为边际如何界定？隐私权是自然人享有的对其个人的、与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权［14］。隐私权的内容非常广泛，包括私人信息、私人活动和私人空间等。自1890年美国的路易斯·D．布兰代斯（Louis D．Brandies）和撒莫尔·D．沃伦（Samuel D．Warren）提出隐私权概念以来［15］，经过一百多年的发展，许多国家和地区的法律以直接（明文规定）或间接（归于侵害名誉权等人格权）的方式确立了对隐私权的保护，而《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》等国际公约①也对此作了相应规定［16］。并且随着我国经济的发展和社会民主的进步，公民权的内涵也越来越丰富和多元，对于隐私权的保护将会成为公民权利的重要组成部分。

第二，是否只要是调查行为就可以漠视被调查者的隐私权？对此的回答自然是否定的。因为任何公民都有权保护自己的隐私，有权防止他人窃取、披露和传播自己的隐私。接受社会救助的主体是社会中的弱势群体，在享受政府所提供的公共产品、分享改革开放发展成果的同时并不代表他们要以放弃对个人私权的维护作为代价。家计调查行为的开展对于公共利益的维护以及福利资源的最大化利用显然是有一定益处的，但这不能成为漠视被调查者隐私权的理由和借口。反之，家计调查行为如果不重视对个人隐私权的保障就会产生一定的社会问题，如对于有些特殊疾病患者的家计调查所涉及的患者病情，尤其是精神病或传染病，一旦被调查者的个人信息被传播出去，就会对病人及其家庭造成难以预料的困扰。

第三，调查行为中公共利益与个人隐私权的平衡与协调。随着我国社会救助事业的不断发展，家计调查行为中的公共利益要求的信息公开与个体私权保护边界之间的冲突越来越多地引起各方的关注。在推进家计调查的程序化与法制化的过程中，既要考虑到对公共资源和公共利益的保护，同时在相关宣传和信息公开上需要对被调查者的隐私权给予最大限度的保护。“我们通过承认一个人的边界来表示对他的尊重；另一方面，我们通过放弃对边界的主张和容许他者接近来邀约亲密关系”［17］。因此，家计调查中的信息公开应以人为本，不能因片面追求相关信息的全面完整而置被调查者的隐私权保护于不顾。当然，在涉及国家利益、集体利益以及突发性事件的情况时，从保护公共安全和维护社会公共利益出发，可以将被调查者的个人信息予以公布，但一定要以保护多数人的利益为前提。

（三）调查内容之利用与管理问题

由于家计调查所涉及的内容包含一些对于接受调查个人或家庭的隐私权和行为自由的侵害，因此，对于调查所得的内容要严格其使用、保存、保密、销毁和排除程序，以防止对接受调查的个人或家庭之基本权利再度造成侵害。具体而言，第一，家计调查经办机关及其管理部门对家计调查中所获取的个人或家庭的相关信息应作保密处理，并做好保密工作，不得擅自公开，更不得随意传播或泄漏。基于调查行为的全面性，家计调查机关的公务人员很容易在调查行为中触及接受调查的个人或家庭的诸多隐私，因此，进行调查行为的公务人员很容易成为传播个人或家庭信息的源头。接受家计调查的个人或家庭因为需要获得社会救助而将涉及隐私的个人或家庭信息告知公务人员，但这并不意味着接受调查的个人或家庭无条件地放弃了自己的隐私权。除非经过接受调查的个人或家庭的明示许可，否则调查机构或公务人员不得对其所了解或掌握的隐私进行披露、宣示、威胁以及除为统计、科研的范围以外的其他不当使用，否则即构成侵权。

第二，对于须公示的接受家计调查个人或家庭的资料和信息，经办机关及其管理部门应作避免或减轻隐私权侵害的技术处理，这主要涉及对接受家计调查个人或家庭的姓名、肖像、身份证号码、住址、联系电话等个人信息。并且对于因确有必要不得不公布的信息，应严格按照国家法律和上级规定对应当强制公布的内容予以公布，对可以公布的内容视需要或根据规定予以公布，而对于不应公布的内容则不得公布，以防止侵害被调查者的隐私权。

由此，在家计调查行为中，尽管基于宣传和监督的需要有必要公开被调查者的相关信息，但这种公开应以不侵害被调查者的隐私权和行为自由为限的。惟有如此，才能充分发挥家计调查行为维护公共利益以及福利资源最大化利用的积极性效能，同时切实保护被调查者个人和家庭的基本权益，从而实现公权与私权的平衡与协调，进而更好地实现社会和谐与稳定。

注释：

① 参见《世界人权宣言》第12条、《公民权利和政治权利国际公约》第17条。

［1］林莉红，孔繁华．社会救助法研究［M］．北京：法律出版社，2008：98．

［2］杜志农．西方国家的社会救助制度［J］．经济研究参考，1999（41）：42－48．

［3］杨思斌．中国社会救助立法研究［M］．北京：中国工人出版社，2009：271．

［4］孙丽岩．授益行政行为研究［M］．北京：法律出版社，2007：144．

［5］哈里斯．社会保障法［M］．李西霞，李凌，译．北京：北京大学出版社，2006．

［6］Deacon A，Bradshaw J．Reserved for the poor［M］．Oxford：Martin Roberton，1983：13－15．

［7］狄骥．国家、客观性和实在法［M］∥沈宗灵．现代西方法理学．北京：北京大学出版社．1992：224．

［8］狄骥．宪法学教程［M］．王文利，译．沈阳：春风文艺出版社，1999：5－13．

［9］韦伯．论经济与社会的法律［M］．张乃根，译．北京：中国大百科全书出版社，1998：342．

［10］城仲模．行政法之基础理论［M］．台北：三民书局，1992：130．