邻避冲突的政府决策诱因及对策＊

赵小燕

（湖北经济学院 财政与公共管理学院，湖北 武汉430205）

近年来，随着我国城市化的快速推进和社会经济的迅猛发展，环境问题日益突出，并与违法征地拆迁、劳资纠纷一起，被称为中国当下引发群体事件的“三驾马车”。在各类环境群体事件中，邻避冲突因其容易发动，且更容易使议题激化，正成为目前发生频率较高的一类新兴环境群体性事件。邻避（Not In My Backyard，直译为“别在我家后院”）冲突是因反对带有潜在风险的邻避项目而导致的民众与建设方、政府之间的冲突。邻避项目虽然能给公众带来某种程度的利益，但是它们往往也会引致比较严重的负外部效应［1］，从而遭到附近居民的强烈反抗。从前些年北京和广州居民反对建立垃圾焚烧厂、大连反对PX项目事件，到近两年的四川省什邡市民众抵制钼铜项目和成都、昆明等地市民抗议石化类项目，邻避冲突事件正在我国不断发生。

国外学者对邻避冲突的原因进行了深入的研究，Morell、Carnes、Jenkins－Smith等学者较为系统地总结了邻避冲突的原因，即心理因素、公平性问题、补偿因素、信任问题、政府在环保配套方面的失职［2－4］。国内学者则结合“中国式”邻避冲突的特点对冲突的原因进行了分析，如郭巍青、黄岩、胡象明等认为风险认知、公正性因素、民众意识的觉醒和中国官方的传统决策思维是我国邻避冲突发生的重要原因［5－7］。从国内外的相关研究中可以发现，学者们更加关注邻避冲突中的公众心理和情感因素，很少从政府决策的角度探讨邻避冲突的原因，即使有研究涉及到政府决策的某方面不足，也缺乏对政府决策问题的系统和深入的分析。而实际上政府决策已成为引发邻避冲突的关键因素，原因在于两方面：一方面，基于邻避项目具有一定的公益性特征，政府往往是邻避项目的重要推动者，对邻避项目承担主要的决策职能；另一方面，政府决策是否公正、合理在较大程度上影响着公众的心理和情感因素，从而对冲突的发生起主导性作用。此外，目前我国正处于社会经济转型期，政府决策能力还存在不足，决策的民主化和科学化程度尚待提高，这进一步凸显了政府决策的完善对于我国邻避冲突治理的至关重要性。因此，本文以政府决策问题为重点，对邻避冲突的政府决策诱因进行深入的分析，为冲突的化解寻找有效的突破口。

一、政府决策的特征

政府在邻避项目中将对相关问题进行一系列决策，决策内容涉及邻避项目是否要建，建在哪里以及如何建设等问题。邻避项目自身的特殊性决定了政府决策具有以下三个主要特征。

第一，政府决策具有成本利益分配不对称特征。邻避项目为人们的生产、生活提供了重要的条件，使大多数人从中受益，但却给附近居民的身体状况、小区环境，甚至房产价值等方面带来较大的负面影响，从而导致成本利益分配不对称问题。尽管许多地方政府并不承认邻避项目会使周边居民利益受损，即强调邻避项目的“非邻避性”，但是大量的现实案例显示，即便邻避项目没有给周边居民带来实质性、可察觉的负面影响，但给他们造成的心理负担却是客观存在的，并且长期的担忧也将影响居民的身心健康。因此，只要存在邻避项目的现实需求，政府推进邻避项目的决策就会产生利益受损群体，而如何正视并减少、弥补相关群体的利益是政府必须面对的挑战。

第二，政府决策容易引发社会风险。邻避项目使周边居民为了大部分人的“集体利益”而付出了代价，利益受损的群体因为不对称的收益—成本结构产生强烈的不公平感和相对剥夺感。根据奥尔森的集体行动理论，小集团比大集团的行动能力更强。受项目负面影响的群体一般是局限于设施周边的居民，范围相对集中，人数也较少，他们的行动能力比因邻避项目而受益的群体更强。比如，他们因为居住在同一区域，彼此间相互熟悉和了解，这既为他们有效地组织抗议活动提供了便利，也对那些不愿意参与抗议行动的人造成了压力，因此他们更容易团结起来共同反对邻避项目。

第三，政府决策涉及多元目标的平衡和取舍。在邻避项目的决策过程中，政府往往需要面对多种决策目标之间的冲突，主要包括：其一，受邻避项目影响的两类人群，即多数人利益和少数人利益之间的冲突；其二，邻避项目所带来的经济效益和社会效益之间的冲突；其三，邻避项目中的地方政府利益与民众利益之间的冲突；其四，邻避项目中的效率目标和公平目标之间的冲突。这些相互冲突的目标给政府决策带来了挑战，政府很难同时兼顾并实现所有的决策目标，因此需要对这些目标进行一定的价值判断和权衡，在优先实现某些目标的同时也意味着对其他目标的放弃。

二、邻避冲突的政府决策诱因

（一）政府决策价值偏离“公共性”

任何决策都是以突出价值因素为特征的，无论怎样强调决策的科学化，都不可否认决策的价值考量和价值旨归。政府的公共性决定了政府决策必须以“公共性”为价值取向，“公共性”是为全体公民谋幸福的一种使命［8］。在邻避项目中，政府决策可能偏离“公共性”，从而引发民众的质疑和不满。

首先，政府的自利性可能导致政府决策偏离公共性。根据公共选择理论，虽然维护公共利益是政府的基本职责，但政府自身也是由具体的个人组成，而不是一个抽象集合体，政治市场中的官僚同样符合“经济人”假设，即追求个人利益最大化，并在政治决策过程中按照成本－收益原则进行决策。公共选择理论对我国地方政府的决策和行为过程具有较强的说服力，特别是改革开放以来，随着中央政府的放权让利和地方政府自主性的增强，地方政府日益成为具有相对独立地位的利益主体，各地方政府分别在特定的约束条件下追求自身的利益最大化。具体而言，邻避项目中的地方政府利益可以划分为两类：一是政府组织整体的利益。包括政府政绩的提升和政府财政收入的提高。中央政府评判地方政府及其官员政绩的标准通常以GDP等经济发展指标为核心，给地方政府留下了釆取短期行为和机会主义行为的广阔空间。基于组织整体利益的考虑，地方政府必定积极引入能够创造经济效益的邻避项目，尽管这些项目可能引发严重的环境污染问题并危及当地居民的身体健康。二是政府官员个人的利益。作为理性经济人的政府官员也有自身的利益需求，他们可能凭借掌握的行政许可权谋求寻租的利益。特别是在一些负外部性较强的项目审批过程中，地方政府官员一旦被某些利益集团所“捕获”，便会在决策中对这些邻避项目的设置、选址方面大开方便之门，降低许可标准，使这些项目能顺利落户。

其次，政府的功利主义倾向也可能导致政府决策偏离公共性。基于功利主义的观点，政府决策的最高目标应该是最大多数人的最大幸福，这种观点驱使政府在进行决策时主要依据该决策是否能增加福利总量，只要它能给多数人带来利益，即使损害了一部分人的利益，该决策仍然是可取的。政府在邻避项目的决策中，重点考虑的是邻避项目给大多数人带来的生产、生活方面的便利，而忽略了邻避项目周边的少数居民因此而遭受的健康、财产、心理等方面的损失，认为公众的反抗行为是顾小家、舍大家的自私行为。政府的功利主义倾向违反了公益性原则，正如我国台湾地区的张震东教授在其著作《正义及相关问题》中认为的，现代民主制度国家在形式上赋予了自由平等权，并奉行“少数服从多数”的原则，但在此社会原则之下却容易形成“多数总是对的”的道德权威，甚至以多数为名而滥用权力来压制少数，造成所谓的“多数暴虐”［9］。

（二）政府决策程序不完善

政府决策程序是由一定方法、步骤、时间与顺序所构成的政府行为准则，是决策主体进行民主、科学决策的前提和保障。基于邻避项目自身的特点，“邻避”行动者的抗争切入点往往是相关程序的某些漏洞和不科学的瑕疵，而这些针对瑕疵和漏洞的理性分析足以激起公众的“邻避”抗争的参与热情［10］。

首先，政府决策缺乏公民参与程序。近年来发生的邻避冲突都显示出同样的政府决策模式，即“决定－宣布－辩护”的关门模式，将公众排斥于决策之外。政府采取这种决策程序的原因主要有以下几方面：一是受计划年“大政府”行为模式的影响，政府往往对社会事务大包大揽，并习惯于用权威的方式处理社会事务，将其他治理主体排除于政策制定之外。二是基于邻避项目本身的特点，政府一方面认为邻避项目因能给大多数人带来利益而具有较强的合法性，另一方面也预料到利益受损群体的参与必将影响到项目的顺利推进，因此排斥公众参与项目决策。三是受精英决策模式的影响。精英模式往往低估普通公民的参与能力，认为决策参与对于那些整天忙于日常生活的普通人而言是一个“虚无的世界”，普通公民缺乏理性，无法作出正确、合理的决策判断。因此决策权应该交给政治精英和技术精英，他们能够凭借专业的政策知识和技术知识对决策作出科学的判断。

其次，政府决策缺乏完善的环境评估程序和社会风险评估程序。根据有关法律，具有较大环境风险的工程项目在决策前必须进行环境评估。但是在实际的邻避项目决策中，由于对环境问题的一贯漠视以及对政绩和经济利益的偏好，政府并不能严格执行环评程序，使环评存在形式化操作、环评结果不客观、环评执行不彻底等问题，引致了公众的不信任。以垃圾焚烧项目为例，广东省省情调研中心的调查发现，98．5%的受访居民表示对环评程序不信任［11］。此外，相对于环评程序而言，政府对邻避项目的社会稳定风险问题关注更少，相关的评估工作也更容易缺位。即使有些地方政府提出重大工程项目在决策前必须进行社会风险评估，但却很少规定对非重大项目也进行社会风险评估。邻避项目自身的特征决定了此类项目不仅存在环境污染问题，而且由环境问题引发社会风险的几率非常高，陈宝胜对2009年全年《中国环境报》上报道的邻避冲突案例进行了统计，平均每月邻避冲突案例为5．5起，邻避抗争活动涉及的地域几乎遍及全国各地［12］。

（三）政府决策方案不合理

决策方案是决策者基于一定的价值标准，经过一定的决策程序后最终形成的有关邻避项目是否建、如何建等方面的方案和措施。由于政府决策在前述的决策价值和决策程序上存在不足，必然导致决策方案的不合理。

首先，邻避项目的选址方案不合理。具体表现在：第一，选址方案不科学。由于城市用地紧张，有关部门对邻避项目并未严格按照国家规定的法定距离标准进行安排，而是将项目设置于人群密集的闹市区或者紧邻居民小区，使众多城市出现了邻避项目全面包围商住用地的局面，给周边的环境和居民生活带来了负面影响。同时，相关部门在城市规划上也缺乏长远的考虑和安排，对邻避项目缺乏科学的预测，引发城市建设用地的矛盾，并造成官民之间的冲突。第二，选址方案不公正。基于一般的认知，在经济或文化落后的偏远地区资源相对匮乏，公众对环境问题缺乏了解，且反抗邻避项目的能力较弱，因而对补偿的期望值也更低［13］。因此，政府通常采用“最小抵抗路径”原则确定邻避项目的空间布局，将邻避项目设置于弱势群体聚居的区域。但是，令邻避项目决策者们吃惊的是，越是这样的社会边缘群体、社区越是“熟人社会”，社区成员更珍视家庭关系和邻里情感，其社会团结的潜在力量也更强，因而被动员起来参与环保抗争的可能性也就更大。

其次，邻避项目的技术方案不合理。大量邻避项目的负外部性都是由于技术问题导致的，落后的技术设计增加了邻避项目的风险程度，也降低了公众对邻避项目的接受度。基于技术成本的考虑，我国大量的邻避项目仍采用几十年前的技术标准，无法达到国家规定的最新标准，使邻避项目的安全性受到公众的广泛质疑。以垃圾焚烧项目为例，中科院选择国内19家垃圾焚烧厂调研二恶英排放发现，16%的厂家达不到中国标准，几乎70%的厂家达不到欧洲标准［14］。

此外，邻避项目缺乏相应的利益补偿方案。根据对众多邻避冲突案例的调查，政府在决策中很少考虑对公众遭受的经济、环境、心理损失进行补偿。这一方面是受地方政府的强权理念影响，忽略了处于草根阶层的民众利益，认为个人为实现“公共利益”而作出牺牲是理所当然的；另一方面也源于政府的非邻避性认知，即政府认为邻避项目不存在环境污染和安全问题，公众的担心是非理性的，公众反抗实质上是一种以私利反抗公利的行为倾向。

三、政府决策优化的对策

（一）回归政府决策的“公共性”价值

回归政府决策的公共性价值，必须摒弃政府的自利倾向。政府决策的“公共性”价值应体现为政府决策以公共利益的实现为最终目标。公共利益不是空洞的集体利益，更不是政府组织和政府官员的私利。为了实现政府决策的“公共性”价值，一方面应促进政府意识的转变，地方政府应树立以人为本的发展观，在邻避项目决策中不仅要注重经济发展，更要注重社会发展、人民生活和资源环境的和谐共存，将公众的满意度放在第一位；另一方面也要通过制度来规范政府的决策行为，如改进中央政府对地方政府的绩效评估标准，增加社会发展、环境保护、公众评价等指标的权重，激励地方政府由发展型政府向服务型政府转变，从而自觉实现公共利益。

回归政府决策的公共性价值，也必须摒弃政府的功利主义倾向。实现政府决策的公共性价值并不是以牺牲少数人的利益换取大多数人的利益。每位公民都有权获得尊严，并在自由、平等和福利的生活环境中生活，这是一项基本人权，任何人都无权剥夺。政府应为公民实现自身的基本人权提供保障，避免他们的环境权、生命权、财产权受到侵害。因此，当项目周边居民的损失能够用市场的方式进行补偿时，可以考虑对居民给予高于损失的经济补偿；但是如果邻避项目严重危及到周边居民的生命健康，且通过经济补偿方式也不能弥补该项目对周边居民所造成的损失，则该项目即使能使大多数人受益也不能被批准上马。

（二）完善政府决策的相关程序

在邻避项目决策过程中应引入公众全程参与，通过信息公开、问卷调查、召开听证会等形式充分听取公众意见。公众参与的价值具体体现在：第一，公众参与增加了多元利益主体之间的信任和合作，使他们尽可能多地考虑公共利益，并减少因负外部性影响和技术风险模糊性而造成的恐慌和抵触情绪。第二，随着公众整体素质的不断提高，公众有能力对邻避项目进行理性思考和判断，公众参与有助于促进政府决策的科学化和合理化，第三，邻避项目不仅仅是技术层面的问题，也涉及到居民的风险认知，公众参与能为专家和公众提供相互了解和沟通的平台，从而有效地化解冲突。

基于邻避设施的负外部性特征，在邻避项目决策前必须实施严格的环评程序和社会风险评估程序。环境影响评价是邻避项目实施的重要依据，为保证环评的公正、可信和透明，应该由独立于政府的第三方组织具体实施邻避项目的环评程序，且环评结果不仅要在政府网站上公开，还要通过公众容易接触的媒介让邻避项目周边的居民知晓。除了实施严格的环评程序，政府在决策过程中也应建立和健全社会风险评估程序。社会风险评估可以采取问卷调查、访谈等多种形式，全面掌握影响社会稳定风险的各种信息，并依据这些信息对邻避项目的合法性、可行性等内容进行全面评估，尤其要重视该项目能否被利益相关人群所接受。

（三）优化政府决策的相关方案

就选址方案而言，决策者应注意在以下几方面进行优化：第一，根据本地城市化的发展目标，做好城市建设的长期规划和整体布局，既考虑到当前居民的相关需求，又要考虑到未来周边环境的变化。第二，对邻避设施的设立制定严格的距离标准。除考虑环境污染所需的防护距离外，还要考虑消除视觉和居民主观心理障碍所需的控制距离。第三，为了提高选址方案的可接受度，既要提高选址方案的公平性，也要注意其灵活性。如日本等国家将邻避项目设置于政府办公地点附近，既有助于加强对项目的监督，也极大地提高了政府的公信力。

就技术方案而言，政府要对邻避项目的技术方案进行严格审批和监管，减少项目的技术风险和负外部性。对于目前在建的邻避项目应采用最新的国家技术标准，而对于过去已建成的邻避项目则应主动淘汰落后的技术。特别是一些技术要求较高的邻避项目，如能源、化工类项目，应在欧洲、日本、美国等发达国家中选择最严格的技术标准，尽量将可能存在的安全隐患降到最低。此外，为了推进先进技术的运用，政府应加大财政投入，为邻避项目提供技术资金的支持。

最后，应建立科学、合理的补偿方案。补偿形式可以分为货币补偿和非货币补偿两种。货币补偿是指减免邻避项目周边居民的物业管理费、垃圾处理费等应交费用；非货币补偿则是为小区居民提供就业岗位，或者修建供居民免费使用的图书馆、游泳池、运动中心等设施。补偿方案的设计也可以灵活多样，如美国一家研究机构曾经设计过一套成功的补偿方案，它包括两个基本要素：一是补贴，即由政府对邻避项目周边居民进行补贴；二是拍卖，即将邻避项目进行拍卖，愿意接受拍卖价格的社区即成为邻避项目的自愿社区［15］。

［1］何艳玲．“邻避冲突”及其解决：基于一次城市集体抗争的分析［J］．公共管理研究，2006（4）：93－103．

［2］Morell D．Siting and politics of quity［J］．Hazardous Waste，1984（1）：555－571．

［3］Carnes S A，Copenhaver E D，Sorensen J H，et al．Incentives and nuclear waste siting prospects and constraints［J］．Energy Systems and Policy，1982（4）：323－351．

［4］Jenkins－Smith H C，Kunreuther H．Mitigation and benefits measures as policy tools for siting potentially hazardous facilities：determinants of effectiveness and appropriateness［J］．Risk Analysis，2001，21（2）：371－82．

［5］郭巍青，陈晓运．风险社会的环境异议：以广州市民反对垃圾焚烧厂建设为例［J］．公共行政评论，2011（12）：95－121．

［6］黄 岩，文 锦．邻避设施与邻避运动［J］．城市问题，2010（12）：96－101．

［7］胡象明．中国式邻避事件及其防治原则［J］．管理学刊，2013（5）：55－59．

［8］哈贝马斯．公共领域的结构转型［M］．曹卫东，译．北京：学林出版社，1999：267．

［9］金 通．垃圾处理产业中的邻避现象探析［J］．当代财经，2007（5）：78－80．

［10］张 乐，童 星，“邻避”行动的社会生成机制，江苏行政学院学报，2013（1）：64－70．

［11］省情调研中心发布垃圾焚烧厂调查报告［EB／OL］．（2009－11－05 ）［2013－05－01］．http：∥www．xkb． com． cn／html／xinwen／guangzhou／2009／1105／22491．html．

［12］陈宝胜．公共政策过程中的邻避冲突及其治理［J］．学海，2012（5）：110－115．

［13］王彩波，张 磊．试析邻避冲突对政府的挑战［J］．社会科学战线，2012（8）：160－168．

［14］中科院报告．垃圾焚烧厂16%不合国家标准［EB／OL］．（2009－11－06）［2013－06－01］．http：∥discovery．163．com／09／1106／09／5NE7 H2T5000125LI．html．

［15］郭巍青．何不通过制度设计来化解垃圾战争［N］．南方都市报，2009－11－08（5）．