社会组织参与铁路春运的角色定位和路径选择＊

徐顽强，陶 实

（华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉430074）

“春运”一词早在1954年就见诸于中国报端，但其真正成为一种大规模的高交通运输压力的现象是在改革开放以后。随着我国沿海地区经济的迅速崛起以及劳动密集型产业的蓬勃发展，“民工潮”兴起，并带来了春运的第一波高潮。随后，我国的高考制度改革以及高校扩招又带来了大量的学生异地流动人口，进一步加剧了我国春运难题。近年来，各地兴起的探亲和春节期间旅游活动，更是将我国的春运推向了一个最高潮。春运现象年复一年、愈演愈烈，见证了我国改革开放以来经济、社会、文化的发展［1］。作为世界上人口基数最大的国家，同时拥有着广阔的地域和较大的地区差异，因生产生活需要，人口的流动性强，流动规模大。此外又处在年关岁末这种有着浓厚中国色彩的团圆节日期间，受传统文化影响，回家团聚吸引着无数游子从南至北、由东往西开始大迁徙，这些中国“特色”使得春运问题一直困扰并考验着我国的运输系统。其中，铁路依靠其本身所具有的大运量、长距离、安全正点、经济实惠等优点，成为中国老百姓春运出行的重要的交通工具［2］。但也因为其所存在的诸多问题而备受诟病。铁路春运问题所涉及到的群体之大，影响范围之广，问题结构之复杂都是世所罕见的。它具有政治性、经济性、社会性等多重属性。它既是在考验我国政府处理公共问题的水平和能力，也在挑战着整个铁路市场的效率与公平，同时也在考量着整个社会的治安和秩序，还在直面着整个社会的伦理与道德。对于这样一个“照顾”到社会方方面面、各个阶层的系统性难题，显然仅仅依靠某一方面的力量就想妥善解决好是不可能的。社会组织作为一种非政府、非营利性、高度自治性、志愿性的一种组织，近年来在我国取得了重大的突破性发展，已成为和政府、企业鼎足而立的重要的第三方组织。社会组织的建立和发展，承接了过去由政府对整个社会所包揽的、应由社会承担的职责和功能，并提供多种社会服务。这些社会组织，既可以沟通政府与分散的个人、分散的企业的关系，延伸政府服务，同时又可以降低政府自身的运营成本，提高政府工作效率［3］。它作为社会发展和进步的一支重要力量，可以在政府部门的引导和铁路部门支持下，通过与广大铁路春运旅客的互动有效缓解铁路春运中所存在的各类问题，服务广大旅客。对社会组织在铁路春运中的角色定位和作用途径展开研究，可以进一步保障我国铁路春运的高效有序，从而更好维护社会稳定，圆人们的“团圆梦”。

一、社会组织参与铁路春运的角色定位

社会组织作为一股日益强大的社会力量，近年来在公共服务、社会矛盾化解等方面的突出表现引起了社会的广泛关注［4］，通过其在铁路春运的合理定位，以第三方角色进入铁路春运系统之中，通过与其他部门合作，加快推动铁路春运问题的解决。

（一）铁路春运信息的发布者

有效把握铁路春运的各种信息是旅客顺利出行的前提，社会组织在信息的发布上有着其独有的优势。春运期间，我国的铁路客运信息和平常相比存在着一定的出入，主要表现在提前购票日期的变更、部分列车线路的更改以及加开临时旅客列车等诸多信息。铁路春运所面临的一个相当大的群体就是学生群体和外来务工人员。对于这些务工人员来说，信息的获取手段比较单一，而且存在着信息滞后的情况。同时，岁末是其各项本职工作的收尾阶段，无暇理会和关注铁路春运信息也为其日后的购票以及出行带来了阻碍。社会组织通过与铁路信息发布系统的合作，先一步获得相关的铁路春运信息，并重点在劳动力密集、集散人群多和流动性大的区域进行发布和宣传，引导旅客早日进行规划，有序安排，提前为春运作好准备，错开客流量高峰，从而在一定程度上防止春运旅客因措手不及而错过返乡过年的机会。

（二）铁路售票工作的监督者

铁路票务市场如何走向公正透明，如何才能更好满足广大旅客需求，需要一个强有力的监督者，而社会组织就是其最好的选择。社会组织是基层民众的代表，能够广泛地吸纳更多民众参与公共政策表达，为公众参与国家事务管理搭建平台。同时，社会组织作为一种独立于政府之外的力量，可以形成社会对政府权力与行为的外部制约和监督［5］。“购票难”的问题一直以来都是我国铁路春运所面临的最突出、影响力最广泛、最容易诱发和激起广大春运旅客和购票群众不满情绪从而危害社会治安和秩序的一项重大问题，这一问题的存在是由多种因素共同导致的。首先是由供需矛盾引起的。一方面，我国的铁路建设进程在不断加快，另一方面，流动人口也在不断地大规模增长。火车由于其在价格、安全性、长途性等比较优势下，成为了广大外出人员的偏好选择。这就导致了铁路建设的速度远远跟不上流动人口规模的增长速度，运力不足导致了火车票的供求失衡。其次，由于铁路售票机制的不透明。我国铁路公司作为一个带有垄断性质的企业，完全垄断了铁路票务市场。公众对于其车票的数额以及具体的售票操作都毫不知情。制备市场竞争为其获得了很大的寻租空间，也为其带来了特权，一些人情、关系便充斥其中，影响了整个市场的公开、公正、透明，也导致了购票难。最后，在市场的盲目性的驱使下和物质利益的诱导下，一些不法分子通过特殊渠道获得大量车票并高价进行兜售，扰乱了正常的市场经济秩序，使得本就紧张的车票变得更加奇货可居，一些可以通过正常手段和途径购票的人反而难以购票。社会组织作为独立于政府和企业以外的第三方，其行为不会受到既得利益者的拘束和限制，其对外的表达和反应也更能说明问题的真实情况。通过社会组织在铁路售票的各个环节进行监督，可以有效防止铁路售票中违规、违纪行为的出现。同时，社会组织可以凭借其群众基础的广泛性和自身的一些隐蔽性特征，积极配合公安机关打击不法“黄牛党”。这种自上而下，自内而外的监管体系一旦建立，必将进一步维护票务市场的稳定有序。

（三）公共服务的提供者

春运被称为世界上规模最大的周期性人口大迁徙，关系万千民众和千家万户，所需要的社会公共服务种类繁多、数量庞杂，这些服务仅仅依靠政府的力量还远远不足。社会组织在提供公共服务方面具有专业性强、内容多样、公正高效、便捷灵活等比较优势，能有效地弥补政府公共服务的不足。政府可以通过公共服务的外包来引导社会组织介入，为解决铁路春运问题注入新的力量。社会组织在以下几个方面可以充分发挥其作用。首先，社会组织可以对春运旅客进行有效引导。春运期间，车站旅客众多，近年来各地新车站的建设施工也为旅客带来了很多不必要的麻烦。社会组织通过对旅客进出站线路、售票候车地点等进行指引，方便旅客快速找到自己的位置，既能节省旅客时间，又能保证各条通道畅通。其次，社会组织可以更广泛地提供便民生活服务。春运期间，各旅客车站人数暴增，这么多人的衣食住行用都是急待解决的大问题，稍有不慎可能会引发骚乱和无序。通过社会组织及时地为一些有需要的旅客提供“便民快餐”、“贴心棉衣”等生活服务，对于老人、儿童以及一些行动不便的旅客提供重点照顾，这些能更多地给予春运旅客人性化的关怀和帮助，安抚旅客情绪，防止突发性事件的产生。最后，社会组织还可以在心理咨询、医疗救助和社会救助等方面发挥重要作用。随着电话订票、网络订票等新的购票方式的兴起，社会组织还能为旅客提供购票咨询和电子购票指导。社会组织的参与将使得整个铁路春运更加平稳有序。

（四）多重关系缓和者

铁路春运各主体间关系的有效配合与协调需要一支润滑剂，社会组织由于其地位的特殊性，且本身不带有任何色彩，能更好充当这一角色。铁路春运主要是涉及到三个主体，四种关系。三个主体分别是政府、铁路公司和广大民众。四种关系是政府与民众、铁路公司与民众、政府与铁路公司、民众与民众的关系。这四种关系处理的好坏直接决定着铁路春运的质量。政府作为管理者，对铁路公司监管的缺失必然会导致铁路公司行为的失范，同时，自身服务供给的不足也会引起民众的不满和怨愤情绪。这种情绪在民众之间的传播会加剧民众与政府和铁路公司之间的冲突。民众相互之间不满情绪的扩大和释放也会诱发影响社会治安的不稳定因素。社会组织作为独立的第三方，没有既得利益的牵扯，能更好地协调各方关系，使铁路春运的各项操作公正化、透明化，化解关系危机。社会组织通过舆论的正确引导，如实表达政府的观点和意愿，同时积极向上地反映广大公众的利益诉求，为政府决策和铁路公司的行为提供有力可靠的现实依据，促进相互之间的了解，加深各主体之间的相互理解，否定和揭穿那些借机阴谋煽动公众，破坏社会和谐的言论和行为，保证铁路春运过程中各方行为的规范，为铁路春运的和谐、有序、公正、规范提供强大的助力。

二、社会组织参与铁路春运的困境分析

近几年社会组织凭借其在救灾抢险、社会管理创新以及社会救助等方面的突出表现而备受关注，社会组织的规模和数量达到了有史以来的最高峰，进入了蓬勃发展的快车道。但在这种快速发展的同时，也暴露了它们组织能力不足、公信力低等诸多问题。我国的铁路公司在2013年改组以前属于铁道部，因此从根源来讲，铁路春运问题其实完全是由政府主导的，使得社会组织更是鲜有机会参与，这些都导致社会组织参与铁路春运困难重重。

（一）缺少制度保障

社会组织作为推动社会进步的一大力量和越来越多的公共服务和社会责任的承担者，其发展离不开法律规章以及制度的保障，目前我国在这种制度保障上仍不完善。我国目前对于社会组织的立法主要是社会团体、民办非企业单位、基金会三个登记管理条例，存在立法层次低、指导思想不明朗、法律规范不明确等问题［6］。登记部门和业务机关的双重管理模式也使得我国社会组织在注册和具体作用的发挥上困难重重。据2013年不完全统计，我国有各类登记和未登记的社会组织250～270万家，其内部成分、功能、大小、资金来源等非常复杂［7］。由于缺少对这些组织的合法性的判定，自然也就大大限制了其功能和优势的有效发挥，也难以保证其行为的规范性，同时加大了监管难度。铁路春运作为一个系统工程且涉及到社会和谐和治安稳定，所需要的社会组织类型多样、功能各异，如何协同好不同组织，并对其进行有效监管，规范社会组织行为，在法律和制度上还缺乏一个明确的界定，这也增加了社会组织参与解决铁路春运问题的难度。

（二）社会组织自身建设不足

我国的社会组织仍处于发展的初级阶段，数量少、规模小，专业化程度低、服务功能不强，在相当一段时间内还很难适应我国经济社会发展的需要。就其参与铁路春运而言，需要具备一定的实力。这种实力主要体现在四个方面，即一定的组织规模、充足的活动资金、熟练的专业技能和良好的组织文化。我国政府公共服务的购买仍然处在试点阶段，没有纳入地方政府的财政预算体系，社会组织的资金更多来源于社会资助，铁路的春运服务对象数量庞大，需要大量资金支持，资金的短缺使得很多社会组织入不敷出，难以为继，更遑论如何发挥应有作用。社会组织的成立更多的是源于自发性，因此组织成员良莠不齐，缺乏专业性人才，队伍建设严重不足。作为一个公益性的以服务为根本宗旨的组织，其成员间必须有高度的文化认同感，形成一种精神力量，引领组织的和谐健康发展。我国社会组织的文化建设明显滞后，没有统一的思想指导和精神指引，难以保证其执行力和发展的可持续性。

（三）协同机制不完善

铁路春运系统的有序、高效运转需要来自各方不同力量的共同努力。目前，我国社会组织相互之间以及同政府、社会公众间缺乏一个统一的协调机制和相互表达的公共平台。以近年来逐渐出现的春运志愿者队伍为例，这些志愿活动多来自于高校，而且多为孤军作战。缺乏和政府的沟通，使得他们很难具体明确铁路春运中各项服务的需求量，抓不住主要矛盾，导致服务的稀缺和过剩并存。缺乏和公众的沟通，难以了解公众的社会诉求和急需解决的问题，导致信息的失实和滞后。缺乏和其他社会组织的沟通，导致公共服务分工不明，难以明确自身责任，不能有效整合资源，相互间配合不足。这种综合协调机制的不足和公共平台建设的滞后，使社会组织在参与铁路春运的过程中无所适从，甚至陷入盲目，不利于社会组织资源的高效配置和功能的最大发挥。因此，建立一个统一的协同合作机制势在必行。社会组织作为这个系统中的润滑剂和传达者，必须注重同各方的紧密联系，及时传达各种信息，保证相互间合作的通畅和解决问题的高效性、快捷性。

（四）社会认同度不高

社会组织在我国才刚刚进入发展的快车道，从政府到公民各个阶层对社会组织的认识还没有跟上其发展的步伐，导致了对社会组织的认同度不高。任何一个组织都具有“社会性”，都是整个社会中的一员，不可能脱离社会而单独存在，也必不可少地会与其他社会成员发生各种关系。因此，社会组织的作用发挥，不仅需要靠自身努力，还必须取得其他社会成员的认可和理解。就铁路春运而言，这种认可主要来自于政府和社会公众。近年来，由于政府对社会组织监管乏力以及社会组织自身建设出现问题，使得社会组织公信力缺失事件频发，出现了严重的信任危机。这种危机一方面使得政府公共服务购买更加谨慎，对于社会组织参与铁路春运态度冷淡，社会组织活动缺少主导和政策资金支持。另一方面，春运处在浓厚的节日气氛当中，春运旅客基于传统节日观念返乡情切，为保证能顺利回家，他们宁愿更相信官方信息，而对于社会组织提供的某些服务持有怀疑甚至是抵制心理。这样的结果是社会组织一边在竭心尽力地想服务群众，一边却又在服务过程中频频遭受冷遇，两者相冲之下，服务功能大减，甚至会引起公众的不满，给其带来困扰，浪费了社会资源，更恶化了社会组织形象，打压了社会组织的参与热情。

三、社会组织参与铁路春运的路径选择

铁路春运难题的破解离不开社会组织的有效参与，这种参与的前提是，通过合理的制度安排和正确的路径选择破除一切内外部障碍，使社会组织在铁路春运中的作用得到最大发挥。

（一）完善法律政策保障

法律的支持是社会组织有效开展活动的重要前提［8］。我国目前虽有 《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等法律规范，但对于社会组织特定的社会服务行为缺少相关的政策法律依据。这使得政府在对社会组织的具体社会行为的监管上出现了很大空白，导致社会组织很难有所作为。铁路春运作为一个在相当时期内无法彻底解决且每年都必然会出现的周期性问题，各地方政府应该在中央制定的法律精神的指引下，根据自身的不同实际情况，修订相关的条例法规。社会组织发展的地区差异性大，而各地方铁路客运的承载能力也各不相同，不可能按统一标准划分，必须切合本地实际。通过类似于《社会组织参与铁路春运管理条例》这种形式的地方性法规，对其职责和权限进行明确界定，既方便了管理，又便于规范社会组织的行为。此外，政府要加快公共服务购买的步伐，并为社会组织提供一定的技术支持，进一步降低社会组织准入门槛，为社会组织提供强有力的资金和政策保障，保证其健康和可持续性发展，使其自身作用得到有效发挥。在政府支持下发展壮大的社会组织，有更强的能力和实力帮助政府解决改革和社会发展过程中出现的各种问题，促进政府变得强大，政府的强大反过来又能进一步推动社会组织发展［9］。

（二）加强自身能力建设

我国社会组织的发展起步晚，与西方发达国家相比差距明显这是不争的事实，我们要加快其发展，但也不能操之过急，不能因为想要迎头赶上而降低了对社会组织的标准和要求，仍需注重其自身能力的建设和提高。在社会组织成员的吸纳上，要设立适当标准，优先吸纳社会服务意识强、具备一定专业技能的复合型人才。铁路春运服务工作任务繁重，工作琐碎，其中售票监督、关系劝解、医疗救助等项目还需要具有一定经验和技能的成员。这就需要社会组织在人员的选择上具有一定偏向性，同时要将那些想利用社会组织谋取自身购票私利的人员坚决排除在外。在资金寻求上，社会组织不能过分依赖社会“输血”，要不断增强自身“造血”功能。通过优质服务和良好信誉赢得政府信任，获取政府职能转移下的服务购买，为组织发展赢得资金。例如，在铁路春运中有很多政府和铁路公司鞭长莫及之处，通过提供资金，将这部分职能转移给社会组织，一举多得。在专业性上，社会组织要根据其成员特点和工作性质，偏向一点，并通过成员的相互交流和以老带新方式，不断强化成员专业技能，让其能有别于其他组织并使自身优势得到凸显。例如，铁路春运中的医疗救助、网络购票指导等专业性较强的服务工作，可以由具备专业技能的团体来担当，保证服务更加科学、周到。在组织文化建设上，要通过主要成员的引导，其他成员的积极配合和交流，形成一种共同的、向上的组织意识。这种意识能凝聚人心，为成员提供精神支撑，保证其在工作中能紧守大局，尽心尽力。

（三）建立协调机制

铁路春运单凭一方力量难以保证其工作的顺利进行，需要通过多方携手，共同完成。政府、铁路公司、社会组织、广大民众之间要建立起一个完整的协调机制，各主体间通过先进的通讯设备和互联网等手段形成一个横向和纵向的沟通网络，搭建起一个共同平台，在春运前，进行合理的布置和规划；在春运过程中，各方及时接受和反馈各项信息，共同讨论，制定决策处理和应对各种突发事件；在春运完成后，综合来自各方的汇总信息，讨论总结工作成败，为下一次铁路春运工作的开展提供决策依据和经验借鉴。政府在这个协作统中起主导作用。首先，通过以往信息和对新形势的预测评估，决定引进社会组织的类型和数量，并根据铁路公司的工作需要对不同社会组织的任务和职责进行合理分配与界定。然后，铁路公司将自己所需要发布的信息传递给社会组织，由其进行更广范围的发布与宣传。最后，公众代表通过协调机制，及时反映广大旅客所关心的问题和当前所面临的困境，引起相关部门注意。社会组织在此过程中，一方面，基于其强大的社会基础和同政府及铁路公司的紧密联系，上传下达；另一方面，参与具体问题的解决和处理。整个协调机制一旦有效运转起来，各种问题就更加清晰，各项决策也更能公正、透明、高效。

（四）设立评估奖励制度

合理的评估奖励制度是社会组织参与铁路春运的一个必不可少的环节，这种评估和奖励对于不同的主体来讲都具有十分重要的意义。首先，对于政府而言，通过对社会组织在铁路春运中绩效的评估，可以充分认识到社会组织在公共服务的提供上所发挥的重要作用，为政府加快职能转移和增强对社会组织的信任提供有力依据，同时，政府部门还可以通过自身与社会组织的行为比较，发现自身不足，并在日后改进完善。其次，对于社会组织而言，评价结果的好坏都能帮助其迅速成长。获得好评的方面要继续加强，不断完善；获得差评的方面要积极反思，努力改进。评估必然会要求社会组织各项操作都透明化、规范化，不断加强自律性，这种自律和他律的结合能帮助社会组织良性发展。通过评估和参与铁路春运的实际操作，社会组织才能更加满足社会实际需求，适应社会发展的潮流。对于社会组织而言，认同度和公信力是社会组织生存和发展的社会基础，是社会组织获得长足、健康发展的首要问题［10］。社会公众作为社会组织服务的直接对象和重要的评估主体，通过评估能加深他们对社会组织的理解和认识，提高认同度并增强社会组织公信力。对于参与铁路春运的社会组织予以适当物质或精神奖励，例如组织星级评定或者为其成员享受其他公共服务提供便利，既可以增强社会组织的社会影响力，又能起到一种鼓舞激励作用，为更多社会组织参与铁路春运创造良好的条件。

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［6］曹永和．当下中国社会组织的发展困境与制度重建［J］．求是学刊，2013（3）：99－100

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［8］张晓军．公共危机管理过程中的非营利组织参与［J］．学会，2007（2）：23－26．

［9］张文礼．合作共强：公共服务领域政府与社会组织关系的中国经验［J］．中国行政管理，2013（6）：7－11．

［10］孙 燕．以公信力建设为载体 提升社会组织公共服务能力［J］．中国社会组织，2013（5）：33－35．