关于刑拘未报捕案件的调研分析

关于刑拘未报捕案件的调研分析

司法实践中，公安机关刑事拘留人员数量与报捕、移诉数量相差较大，其中既有符合刑事拘留条件，但因审查批准逮捕、侦查终结法律要求标准高于刑拘标准，不应报捕、移诉的案件，也有公安机关刑事拘留随意、应当报捕移诉的案件久拖不决以“保”代刑、降格处理的案件，从而无法达到有效打击犯罪与保障人权的目的。在通过对刑拘未报捕案件进行专题调研，分析存在的问题，提出了规范刑拘措施，提高报捕率的对策和建议。

刑拘未报捕；规范；报捕率

司法实践中，公安机关刑事拘留人员数量与报捕、移诉数量相差较大，其中既有符合刑事拘留条件，但因审查批准逮捕、侦查终结法律要求标准高于刑拘标准，不应报捕、移诉的案件，也有公安机关刑事拘留随意、应当报捕移诉的案件久拖不决以“保”代刑、降格处理的案件，从而无法达到有效打击犯罪与保障人权的目的。我们通过对刑拘未报捕案件进行专题调研，分析存在的问题，提出了规范刑拘措施，提高报捕率的对策和建议。

一、基本情况

实践中，公安机关对于刑拘未报捕案件，主要有以下几种处理方式。

（一）刑拘释放，将刑事案件撤销后转治安处罚

这类情形主要存在于聚众斗殴、寻衅滋事等涉众犯罪。公安机关接报案后犯罪嫌疑人当场抓获，但经侦查由于不是首要分子或积极参加者、或未造成严重后果，达不到立案标准从而将案件撤销。另一种类型存在于盗窃、诈骗等结果犯罪当中。刑拘后经物价部门价值认定，数额达不到数额较大的标准，从而将案件撤销。

（二）变更强制措施后直接起诉

该类情形主要有交通肇事、故意伤害（轻伤）。也有盗窃、诈骗等情节较轻的刑事犯罪。犯罪情节较轻，犯罪嫌疑人认罪态度较好，证据比较充分，没有提请逮捕予以继续羁押的必要，在适用非羁押强制措施不致妨害诉讼进行，因此，从刑事拘留变更为取保候审或监视居住后直接移送起诉。

（三）是变更为非羁押措施，一“挂”了之，久拖不决

该类案件主要是存在在于法定刑在三年以下的轻罪和经济犯罪案件，其中以故意伤害（轻伤）为最多。有的是事实清楚，证据充分，应当报捕移诉而没有报捕移诉的；有的是事实清楚，不构成犯罪应当撤案而没有撤案的；有的是穷尽现有侦查手段，仍然达不到逮捕标准的；有的是怠于侦查，久拖不决的。虽然目前证据尚达不到批捕、起诉标准，但经进一步侦查，收集证据可以报捕移诉，但公安机关在收取保证金或没收非法所得后，不再侦查，久拖不决。

二、刑拘未报捕案件中存在问题

根据刑诉法规定，对现行犯和重大嫌疑分子，可以先行拘留；而逮捕的条件则要求有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生社会危险，批准逮捕条件要高于刑拘条件，部分刑事拘留案件未报捕符合刑事诉讼规律，并无不妥。但刑事拘留作为一种严重剥夺公民人身自由的强制措施，且刑拘和报捕均由公安机关决定，数量差距应当控制在合理范围。但从调研情况看，公安机关刑拘未报捕的案件中还存在不该立案而立案、以罚代刑、违法撤案、违法采取强制措施等不规范现象。

（一）对没有犯罪事实的人予以刑事拘留，不利于保障人权

通过调研发现，公安机关未严格遵循刑拘的法定条件，任意扩大刑拘对象。主要表现有低标准立案。如在一些未遂犯罪中，法律规定犯罪未遂的立案标准远远高于既遂的立案标准，但公安机关对现场抓获的明显达不到立案标准的未遂犯罪嫌疑人予以刑拘。另外，在特定的社会背景下，往往对一定时期的违法现象降低拘留标准，以拘促打。二是对涉众型犯罪任意扩大刑拘对象，对情节一般的违法行为作为刑拘对象。例如：对唐某某等13人聚众斗殴案。根据刑法规定，聚众斗殴的犯罪主体系首要分子和积极参加者，但公安机关接到报案后，将现场抓获的13人均予以刑事拘留，而该13人均为一般参与者，又予以撤案后转为治安处罚。三是对是否犯罪不明的经济案件先行拘留，以拘促还。

（二）以拘留促调解、以拘留促赔偿，使一些被害人以此为筹码，“以捕促调”

该类犯罪主要存在于轻伤害案件和交通肇事案件中。对当事人是否采取刑事拘留，本应根据犯罪事实、情节、社会危害程度等情况予以判断，但在办案实践中往往执行不和解就拘留的“高压办案模式”，是否拘留取决于被害人要求是否得到满足，而不论该要求是否合法、合理，致使双方调解地位严重不对等。有的案件仅是被害人鼻骨骨折，所有应赔费用不到5千元，却坚持赔偿金低于10万不和解，嫌疑人为出狱只得照数赔偿。虽然调解率较高，看似化解了矛盾，但嫌疑人往往认为对方趁人之危，敲诈自己，产生了新的社会矛盾，也造成有的嫌疑人怕不能满足对方要求而闻“轻伤”外逃，使案件不能及时处理。

（三）出于部门利益以拘留促缴纳保金或缴纳非法所得，使拘留权异化

为了弥补办案部门经费不足，侦查机关制定了将收缴罚没款案一定比例返还以弥补办案经费不足的政策，一定程度上诱发了受利益驱动办案。实践中，侦查机关“以保取财”、“以罚代刑”现象屡有发生。如侦查机关刑拘的一些经济犯罪案件，在立案时即没有报捕移诉的意识，而是通过刑拘向当事人施压，在缴纳非法所得没收并缴纳保证金后，变更为非羁押措施。另外，从统计来看，公安机关变更强制措施90%以上采取财保，且收取的保证金明显偏高。

（四）变更拘留强制措施后，一“保”了之，导致刑事案件流失

根据刑诉法第56条规定，对犯罪嫌疑人取保候审、监视居住后，不得对案件中止侦查、审查起诉和审判。但从调研情况看，部分案件在变更强制措施后，未能进一步侦查取证，甚至有的案件事实清楚，从取保候审至今已超过两年，没有进行过一次有效侦查，以取保候审方式将案件挂着，久侦不结，导致案件悬而未决。这其中既有依法不应当追究刑事责任应当撤销的案件，也有涉嫌犯罪应当移送批准逮捕、起诉的案件不予移送，或者是证据稍微薄弱，但经进一步侦查能够符合逮捕条件的案件怠于侦查。案件久拖不决，既侵犯了当事人的合法权益，也造成刑事案件流失。

三、问题产生的原因

（一）部分侦查人员业务素质不高，执法观念落后

一是表现在办案时对刑法条文生搬硬套、对司法解释不甚了解，在定性方面不能准确把握罪与非罪、此罪与彼罪的区别。另一方面，“重打击轻保护”、“重实体轻程序”、“有罪推定”等观念还不同程度的存在，为达到刑事拘留目的，认为将罪名拔高，如公安机关以所立的几十件寻衅滋事案中，大部分属于事出有因的故意伤害、故意毁损财物的行为，但公安机关为了便于处理，以该罪立案刑拘。还有个别办案人员认为，取保就是结案，从而使案件久拖不决。

（二）经费保障机制不健全

由于缺乏有效的经费保障机制，造成办案部门经费保障不足。将收缴罚没款案一定比例返还以弥补办案经费不足的政策，一定程度上诱发了受利益驱动办案。实践中，侦查机关“以保取财”、“以罚代刑”、“以案养案”屡有发生均和该政策有关。

（三）刑事拘留监督缺乏实质监督

刑事拘留作为一种剥夺人身自由的强制措施，决定、执行均由侦查机关自行决定，虽然刑事诉讼法规定检察机关对侦查活动是否合法有权进行监督，但由于缺乏具体的操作规程，使得侦查活动的监督缺乏应有的力度而流于形式。检察机关对侦查活动的监督信息主要是通过审查逮捕阶段获取，以致无法同步获取侦查活动的信息，使得检察机关对侦查活动监督滞后。

四、解决对策及监督纠正措施

与正在开展的加强对公安派出所的监督活动结合起来，建立完善监督制度，形成长效机制。对调研中发现的问题及时监督纠正，综合运用立案监督、纠正违法、检察建议等措施加强监督，规范刑拘措施的适用，提高案件报捕率、结案率。

（一）建章立制，实现检察机关对刑拘未报捕未移诉案件监督常态化、规范化

就如何加强在刑事立案、刑事侦查等环节监督配合，侦查机关和检察机关要达成共识，建立完善相关制度。形成长效机制，增强两机关执法合力，提升执法水平和办案能力，保障刑事法律、刑事政策正确实施。一是建立备案审查制度。在公安机关适用拘留、变更拘留、解除强制措施、撤案等关键环节上，要求其在作出决定后及时向侦查监督部门报送相关材料备案，检察机关进行书面登记、审查，发现问题及时纠正，将可能侵犯公民人身权利的行为消灭在萌芽状态。二是建立内通外联配合。通过捕诉、侦捕联系会议，借助局域网、办案系统等信息化工作平台，实现信息互通共享，促进侦监与公诉、自侦、监所、控申等部门工作良性互动，形成齐抓共管的大监督格面，建立多方位、多渠道的信息网络和工作联系制度。三是案件跟踪监督机制。在全面掌握公安机关刑拘案件的基础上，对于公安机关变更为非羁押强制措施后待处理案件，逐个建立台账，由专人负责跟踪，定期了解侦查情况，及时掌握侦查动态，避免案件久侦不决，以“保”代刑；对案情重大、疑难复杂的案件，提前介入侦查，以使案件得到正确处理。四是建立联席会议制度。定期与公安机关召开联席会议，通报、交流各自工作，对办案中遇到的疑难复杂问题及新情况、新问题进行交流、协商，形成共识。

（二）通过监督立案、监督撤案、书面纠正违法等措施确保侦查监督实效

通过本次调研活动掌握了一批监督立案、监督撤案的线索，即将启动监督程序。并对公安机关适用强制措施不当的行为进行纠正。一是对公安机关已撤案的案件排查梳理，对不应撤案而撤案的案件监督立案；二是对不构成犯罪而刑拘的案件监督撤案。针对插手经济纠纷、违法立案的案件在调查核实清楚后监督撤案。三是对案件事实清楚的轻型犯罪监督移送审查起诉。对案件事实清楚，犯罪情节较轻的犯罪，刑拘后变更需再行羁押，但不应久拖不决，应当移诉判刑，通过向公安机关发出《纠正违法通知书》监督移诉。四是对变更刑拘不当的犯罪监督报捕。对侦查机关将严重犯罪变更为非羁押措施或变更强制措施后妨害诉讼顺利进行的案件，督促公安机关报捕。五是对公安机关适用强制措施不当的行为予以纠正。在调研中发现，公安机关存在适用强制措施不当、随意变更强制措施、强制措施到期后未及时变更、及违法没收保证金的情况。如公安机关对三起案件中有固定住所的三名犯罪嫌疑人适用了指定居所监视居住的强制措施，发出书面纠正违法通知书予以纠正。另外，还发现公安机关存在滥用监视居住强制措施情况，目前对一批案件线索正在调查核实，下一步进行集中纠正。