行诉法大修受关注

丁筱净

2013年12月23日，备受关注的《行政诉讼法修正案（草案）》（以下简称草案）提请十二届全国人大第六次会议进行首次审议，这是实施近23年的《行政诉讼法》首次修改。

草案一经公布，就引发了社会的广泛关注。草案修改力度之大、修法范围之广让大多数人点赞；但也有一些缺憾显现，成为专家和代表委员提议的焦点。

此外，在建立行政法院可行性被讨论多年却仍无结论的背景下，一份草案能否彻底扭转行政诉讼中双方地位不平等、法院难公正等根本性问题，有待验证。

“久旱遇甘霖”

《行政诉讼法》是一部典型的“民告官”的法律，施行20多年来，在推动我国民主政治和行政法制建设方面发挥了巨大的作用。但随着时间推移，《行政诉讼法》在行政审判实践中日渐显露出诸多局限性，例如受案范围狭小，起诉要件过于严格或不明确，无法满足对抽象行政行为的审查需求，行政诉讼参加人范围狭小，对当事人行使起诉权、申请撤诉权、和解权和上诉权有诸多限制，行政裁判执行难等等。为此，最高人民法院在行政诉讼法颁布实施后，相继出台了约40部、700余条有关的司法解释。

然而，众多司法解释并没有从根本上改变法律的局限性，行政诉讼立案数量偏少，且原告胜诉不到一成，实践过程中存在立案难、审理难、执行难三大“顽疾”等现象依然存在，并呈加重态势。

数据显示，近五年来，全国行政诉讼案件原告胜诉率逐年走低，从原来30%下降到目前不足10%，相反的是上诉率、申诉率不断攀升，审判效果和质量不容乐观。全国人大常委会委员王刚认为，出现这些现象的原因在于法院的地方化和行政化造成地方政府对法院的干预过多，使得法院独立行使审判权的法律原则难以落实。

2013年，女儿因房屋拆迁问题向法院提起行政诉讼，状告县政府，作为县城管局副局长的父亲因此被调至拆迁办负责拆迁女儿房屋，并被一位县委组织部成员明确要求尽快撤诉。这则发生在安徽省太湖县的“株连式拆迁”事件，因恰逢常委会审议行政诉讼法修正案草案而备受关注，因为它恰好反映了我国行政诉讼中“民告官”立案难的尴尬现状。

在这样的背景下，修法如同“久旱逢甘霖”。

三大亮点

《行政诉讼法修正案（草案）》从十个方面对现行法律进行了大面积修改。“草案回应了行政法领域理论界和实务界多年的呼吁和期盼，在保障起诉权利、抽象行政行为审查，被告举证责任、行政给付先予执行等方面均作出了很多很好的规定，值得肯定。”全国人大常委会委员、第十二届全国人大代表、西昌学院法学教授王明雯对《民生周刊》记者表示。

此次草案中有三大亮点，引起了社会各界的关注。分别是行政机关不得干预阻碍法院立案、扩大受案范围、探索异地管辖和不执行法院判决可对官员追刑责。

针对法院“立案难”，民众将其归纳为“三不”，即不收案件材料、不出法律文书、不予立案。对此，草案规定，人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不受理。起诉符合条件的，人民法院应当在接到起诉状或者口头起诉之日起七日内立案；不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理。

“变革登记受理制度，对当事人诉权的保障非常有利。原来法院可以既不受理，也不登记，也不做出裁定，即便法院置之不理，当事人也告状无门。”第十二届全国人大代表、中国人民大学法学院教授汤维建对《民生周刊》记者表示。

在扩大受案范围方面，王明雯认为草案还略显保守。草案中写到，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院起诉。”

“社会各界呼吁将抽象行政行为及内部行政行为纳入受案范围的呼声很高，去掉‘具体’二字，采用‘行政行为’一词为将来进一步扩大行政诉讼的受案范围预留空间。”

党的十八届三中全会提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，本次草案建议增加规定：一是高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。二是对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。

“草案在管辖制度上面有非常明显的变化，对县级以上行政机关做出的行政行为由中级或以上法院来管辖，提高了管辖级别，有利于减少地方色彩，对诉讼中的地方保护主义有极大的缓解功效。”汤维建表示。

缺憾和趋势

在获得认可的同时，草案也存在一定缺憾。对于社会呼声很高的公益诉讼，本次草案并未体现，这也成为本次草案一个公认的缺憾。“修正案草案排除了行政公益诉讼，是一个遗憾。”王明雯认为，公益诉讼是行政诉讼发展的一个趋势，目前很多国家都已经在法律中明确对公益诉讼进行了规定，而且我国实践中也对公益诉讼的需求日益增长，新修订的《民事诉讼法》中明确规定了公益诉讼，因此在行政诉讼法增加对公益诉讼的规定确有必要。

“我国行政诉讼遇到的一些瓶颈问题，未必能通过草案得到解决，需要更高层次的修法和顶层设计的变革。比如是否建立单独的行政法院，近年来讨论很热烈，但目前争议较大，还没有定论。有一种设想是模仿海事法院，完全切断与地方的联系，根除地方保护主义。”汤维建说。

汤维建告诉《民生周刊》记者，独立的行政法院是一个很好的设想，近年来主张建立呼声比较大，但直到现在最高法也没有试点，也没有法律依据。因此本次《行政诉讼法》修法是在暂不建立行政法院的背景下修改的。“目前关于行政法院的讨论还没有结论，只能通过行政诉讼法的修改改变行政诉讼的现状，改善是一定的，但是否能彻底解决行政诉讼的问题还不够明朗。个人认为建立行政法庭还是值得尝试的。”

资料链接

1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了行政诉讼法。新中国第一部“民可告官”的法律诞生了。这部总共75条的法律于1990年10月1日起施行。

1991年7月11日起试行的最高人民法院司法解释，分别就行政诉讼受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任、期间、诉讼费用等12个方面问题作出规定。

2002年10月1日起施行的最高人民法院出台的关于行政诉讼证据若干问题的规定，分为举证责任分配和举证期限、提供证据的要求、调取和保全证据、证据的对质辨认和核实、证据的审核认定、附则等六部分。这个80条的规定是我国第一部系统针对行政诉讼证据问题作出的司法解释，也是最高人民法院继民事诉讼证据规定之后制定的第二部关于诉讼证据问题的重要司法解释。

行政诉讼法出台后，国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法等规范行政权力行使的法律相继出台，我国行政立法逐步完善。