对加强军事信息系统军民融合式发展法规制度及机制建设的思考

江西省军区参谋长 陈 平 少将

党的十八大报告强调要加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法规建设，这一要求抓住了影响军民融合式发展的主要矛盾和问题。当前，军事信息系统军民融合式发展已进入形成体系格局的关键期，必须针对军队信息化建设中“有融合办法，无支撑法规”“有协调机制，无保障制度”两个突出问题，进一步完善相关法律法规和政策制度体系，健全长效运行机制，打通“资源整合、力量共用、项目共建、成果共享”的法规制度通道，把军事信息系统军民融合式发展的各项建设纳入科学化、法制化、规范化轨道。

一、军事信息系统军民融合式发展法规制度及机制建设现状分析

（一）政策法规逐步建立，但系统性、操作性、规范性不强，制约了军事信息系统军民融合有序推进。近年来，国家和军队相继颁发一些重要法律、行政法规及政策性文件，对促进民营企业参与军队信息化建设，加快军民信息技术成果双向互转，增强信息产业发展活力都产生了积极影响。然而，现有的部分法律法规单行独立，政策制度自成体系，没有相互支撑和互为补充。一是系统性不强。国家法律、军队法规、相关政策在衔接上存在不够紧密、上下配套不够严密等现象。国家层面缺乏一部规范推进军民融合式发展的综合性、基础性法律。军队与地方缺乏相应政策法规配合，目前的政策法规多是根据工作需要由军地自行制定，政出多门，有些政策法规“缺位、错位和越位”的现象比较严重，整体上未形成体系。二是操作性不强。如《中华人民共和国国防法》中有关装备合同的条文过于简单，《中华人民共和国合同法》未对军事装备合同相关内容进行明确规定，规范科研生产及采购活动的《武器装备采购供应法》尚未出台，相关违约条款难以实施，具体操作层面缺乏规范，造成了一定的安全保密风险和效益流失风险。三是规范性不强。现有一些政策法规对军事信息系统军民融合过程中政府、军队、企业等相关主体的职责权利没有明确的界定规范。如：推动军事信息系统和通用信息技术装备面向市场采购的程序和具体措施尚未规范，市场准入及退出、激励调控、税收优惠、投（融）资风险补偿等机制条款没有明确，一定程度上影响了地方参与融合式发展的积极性。

（二）行业制度和技术标准趋于规范，但通用性、互补性、兼顾性欠缺，阻碍了军事信息系统军民融合深度发展。随着军地信息技术运用领域的逐步拓展，国家和军队分别制定相应的管理制度和技术标准，为规范军地信息化建设、提高基础设施管理水平提供了参考依据。但是，目前军地在管理制度和技术标准方面均自成一体、互不融合，建用分离、管维分离。一是缺乏通用性。由于军民标准不一致，导致军民双方的信息化建设发展水平不平衡，民用先进信息技术向军队转化应用不便捷，地方信息系统建设规模大、分布广、发展快的资源优势为军队所整合利用不全面，军队信息系统与民用信息系统无法整体融合。二是缺乏互补性。由于军民通用、技术兼容和系统设计上缺乏整体统一的标准规范和参考依据，目前建成运行的信息系统多为军队或地方的“指令性”独立开发系统，如国防动员指挥信息系统、指挥信息网、军事综合信息网、地方政务网等，标准不一、体制不一、“烟囱”林立。三是缺乏兼顾性。由于既得利益、观念差异、安全保密等原因，军地信息化管理体制长期分离，既有的大部分行业规范和制度标准仅适用于各自领域，信息技术双向转化利用与网络设施共维共管存在技术标准“壁垒”和体制规范障碍。地方对军事信息化建设需求、军队对地方信息资源双向把握不准，军地信息基础设施和技术资源重复建设、平行管理较严重。

（三）运行机制日趋成熟，但整体性、协调性、持续性较差，影响了军事信息系统军民融合全面展开。近年来，地方政府和军队逐步形成了一些促进“民参军、军转民”的军民融合工作机制，一定程度上促进了军民融合式发展。但是，这些机制还是局部的、临时的，缺乏稳定长效的运行机制，地方“参与不了、转变不成”的问题仍然比较突出。一是整体性较差。军事信息系统军民融合式发展的相关管理职能大多数分散在地方各厅、局和部队相关职能部门，军民融合部门化和行业化的发展路径依然比较严重。部门之间、军地之间缺乏协同，宏观调控、整体协同机制尚不完善，难以对军事信息系统军民融合式发展进行统筹规划、总体协调、宏观指导和有效监督，造成军队、政府、企业之间的责任不明确、关系不顺畅、行为不规范，所主导的军民融合式发展效率不高。二是协调性较差。主要是军地协调不顺畅，各自需求互不了解，各自规划相互独立，市场运行自成体系，没有建立起重大问题的会商、情况通报、建设项目和重要产品贯彻国防要求征求军队意见等工作机制，存在军事需求提报混乱、论证不规范、供需对接困难、情况评估和信息反馈滞后等问题。军队与地方信息化建设之间仍然处于“政出多门、自下而上、分散形成、军民分离”的传统管理模式。三是持续性较差。近年来，军地双方围绕共建项目探索和建立了一些协调机制，保证了工作的顺利开展。但这些机制多因事而建，临时动议、周期短、难持久的特征明显。往往“事一完，机制撤”，“人一换，线就断”，推动工作主要“靠关系、凭感情”，阻碍了军事信息系统军民融合式发展的持续推进。

二、加强军事信息系统军民融合式发展法规制度及机制建设的对策

军事信息系统军民融合涉及政、军、民三方主体，实现三方密切协作、有机融合，除继续保留传统的行政手段和计划调控之外，还要形成适合信息化时代特点和市场化发展趋势的政策法规体系、制度标准体系和运行机制体系，实现由“思想觉悟、人情维系”向“依法有序、长效发展”转变。

（一）着眼管军队、管地方、管根本、管长远“四个管好”，进一步完善军事信息系统军民融合式发展政策法规体系。加强政策法规体系建设，要“立、改、废”相结合，努力形成门类齐全、层次分明、上下衔接、操作性强、相对稳定、适时更新的政策法规体系。一要加快制定军民融合式发展的基础性法律。军民融合从顶层来讲是国家行为，不能由军地双方通过临时协调来推动、通过行政干预来实施，必须出台一部国家层面的基本法律——《军民融合法》，对军民融合式发展的基本概念、原则、内容、组织机构、责任与权限等内容进行明确规范，确保军民融合重大战略思想转化成建设实践，确保军民融合式发展依法、有序、稳步展开和规范运行。二要有序建立相关配套性法律法规。要根据当前军地信息化建设发展形势，适时制定《国防科研生产法》《武器装备采购供应法》《军民信息系统通用标准管理办法》《民营企业参与国防建设条例》《军品市场准入与退出管理办法》和《军队信息技术专业人员管理条例》等法律法规，全面规范信息化行业各领域、各要素、各层次特别是信息技术研发、基础设施建设、系统平台集成、人才队伍培育等，保证军事信息系统军民融合全过程、全维域有法可依、有章可循。三要抓紧完善现有相关行业性法律法规。要及时修订《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国防教育法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国知识产权法》《民营企业参与国防建设条例》《中国人民解放军装备条例》等已有法律法规，删去与发展要求相冲突的规定条文，充实与发展有关的条款内容，突出军事信息系统军民合建的特点，对涉及发展的基础性、辅助性和标准性问题作出明确规定。四要尽快出台有关支撑性政策文件。着眼加强战略规划和战略指导，出台关于统筹军事信息系统军民融合式发展的指导性意见，滚动编制军地信息化融合发展五年规划。健全军地联合、横向联系、纵向贯通的军地信息发布政策，改革相关行业、企业税收政策，完善财政补贴、转移支付、政府采购和投（融）资等政策规定，抓紧制定项目立项、资源使用等激励补偿办法。

（二）着眼实现军民信息技术、信息资源、信息基础设施、信息化人才“四位一体”，进一步规范军事信息系统军民融合式发展的制度体系。信息技术、信息资源、信息基础设施和信息化人才，是军事信息系统建设的基本要素。必须着眼整体发展，增强制度标准的规范性、互补性和兼顾性，保证军民融合式发展“融”得深入、“合”得稳固。一是要形成“你中有我、我中有你”的军地协作制度。细化军民信息化建设统筹部署和协调实施办法细则，明确信息化建设融合发展的军地职责和办法措施。着力加强在信息基础网络、信息装备技术和电磁频谱等领域的资源整合，开展军地信息技术、资源、基础设施和人才等存量资源普查，提高军地闲置信息资源利用效益，积极保留和引进优秀信息化人才，妥善解决部队人才少、装备缺等问题，实现军地互补、资源共享。二是要建立军民结合、寓军于民的市场运作制度。打通市场经济体制下地方信息技术、人才、资源“民转军”的制度通道，完善民用信息技术科研生产企业准入制度，健全承研、承制单位资质审查认证办法，降低准入门槛、扩大市场范围，建立分级别的军事信息系统需求信息发布制度，将符合条件的民营科研机构和企业纳入承研、承制单位名录，保障民营企业平等参与市场竞争。三是要建立国家、军队和民用协调互补的技术标准体系。根据军事信息系统技术运用领域范围，起草《军用信息技术标准化管理条例》，系统梳理和采选国家、军队、民用等应用标准，实施军标体系“瘦身”和民标等同认可，建立完善采用民用标准的规章制度，明确军队采用民标的职责、程序和要求，尽快统一信息格式、传输协议和互联接口等标准，实现国家标准、军队标准和行业标准的协调互补。

（三）着眼形成统一领导、军地协调、需求对接、资源共享、调控激励“五项机制”，进一步健全军事信息系统军民融合式发展的运行机制。健全运行机制，要立足于国家全面深化改革的总体战略部署，明确军队与地方军民融合式发展职能机构间相互关系，不断优化军民融合体系运行方式，提高整体工作效能。一是统一领导机制。按照“军队提需求、国动委搞协调、政府抓落实”的工作格局和要求，成立统一的信息化军民融合式发展领导小组，强化对军事信息系统军民融合工作的组织领导，对地方信息化建设贯彻国防要求进行统筹规划，不断强化协调配合和监督指导。从宏观上把军事信息系统建设纳入地方信息化发展总体规划，纳入地方信息技术创新体系，纳入地方信息基础设施建设体系，纳入社会信息服务保障体系。二是军地协调机制。着眼理顺利益关系、加强协调力度，通过联席会议、合署办公、定期通报等方式，固化军队信息化部门、研究所与地方企业之间的沟通渠道和协调程序。重点围绕军地相关建设规划、任务分工、政策法规、合同订立、监督检查和组织实施等问题，形成定期协商和联合办公制度。同时，还要根据军地双方建设实际，共同建立项目执行督导机制，统一规范组织程序，严格落实建设规划，实现军地协调共管。三是需求对接机制。强化军事需求对军民融合式发展牵引作用，推行资格审查认证制度，制定军民融合式发展的技术成果和承制单位名录，全面掌握地方信息企业的技术实力和资源优势，为落实军事需求、搞好军地衔接奠定基础。同时，在安全保密前提下，逐级完善需求提报论证机制，建立需求信息发布、通报、反馈制度，适时共享有关信息，促进军民之间技术成果双向扩散和交流，保证相关科研单位和地方企业及时了解军事信息系统的建设任务、标准要求、技术指标、管理程序等信息，实现军地需求无缝对接。四是资源共享机制。优化军民两用信息资源配置方式，打破现有条块分割、相互封闭、重复分散建设格局，采用灵活多样的共享模式，实现军民两用信息技术、数据资源、基础设施、网络频谱、人才队伍等资源共享。建立绩效优先、创新增值、竞争向上、协同发展的资源分配机制和评价机制，统一技术标准，完善知识产权管理法规，推动信息技术服务和系统平台服务资源的共建共享。共同搭建信息技术、信息资源、基础设施、人才队伍等资源共享平台，提高军民两用信息资源的使用效率和经济效益。五是调控激励机制。发挥市场的资源配置作用，形成完善的招（投）标、资质认证、保密管理、专家评审和审计验收等机制，健全军民融合建设的市场监督机制、市场准入（退出）机制和沟通协调机制，积极培育市场竞争环境，消除“双重准入”。逐步形成军民融合式发展风险评估机制，完善军事信息系统军民融合绩效考核和安全评估制度，定期对规划计划执行、重大项目进展、综合效益发挥等情况进行考核评估，加大奖惩激励、督导问责力度。完善市场激励机制，规范军民融合项目的经济利益补偿办法，搞好知识产权归属与利益分配，提升市场活力。