土地红利的生成与分配:政府的贡献和让渡安排

魏建

(山东大学 经济研究院，山东 济南250100)

一、引言

中国的经济发展在一定程度上即表现为工业化和城镇化。土地作为生产要素，更高效率的利用，对中国经济发展做出了重要贡献。城镇化和工业化的发展刺激了城市用地的需求，城市国有土地供给的有限性要求不断将农民集体所有土地转变为城市国有土地来满足城市用地的需求，土地由农业使用转变为工业和建设使用，不仅为工业和城镇的发展提供了物理空间，而且在土地用途转变的过程中产生了大量的土地红利。土地红利在地方政府、用地企业和农民之间的分配与争夺已经成为备受关注的问题。

现有的研究和舆论更多地关注农民在土地红利分配中得到的份额，普遍认为农民得到的偏少。那么，支持农民获得更多份额的根据何在?并且对于影响农民份额分配的环节，现有文献更多关注政府和村集体之间的第一次分配，对于村集体和农民之间的第二次分配关注不够。实际上第二次分配的不公也是导致农民不满的重要原因，科学、有序的第二次分配能够使红利更为合理且真实地分配到村民手中。

我们以中国现有的土地红利分配的法律框架为前提，首先讨论土地红利何以产生，相关利益主体在红利产生过程中有着什么样的贡献，藉此确定土地红利分配的客观和理性基础。然后讨论如何改革土地红利分配制度来为村民顺利实现由农民向市民的转化提供保障。

二、土地红利的产生与各方的贡献

(一)我国土地使用的基本法律制度框架

我国的土地利用总体上呈现出城乡二元结构，实施着较为严格的土地用途管制制度，且土地产权和管制之间表现出一定的对应性。

一是城乡土地产权分置。《土地管理法》(2004)第八条规定:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地……属于农民集体所有……”，城乡土地分别属于不同的产权主体，凡是城市的土地属于国家所有，凡是农村的土地属于农民集体所有。农民集体以行政村为单位以村组织的方式体现出来，单一村民从属于一个村集体并在“集体”中拥有土地权利——农村土地的使用权，包括农地承包经营权和宅基地使用权。

二是严格的城乡土地用途管制。《土地管理法》(2004)第四条规定“国家实行土地用途管制制度”，将土地按照用途划分为农用地、建设用地和非利用地三类，每一类土地必须要严格按照规定的土地用途进行使用。(1)农用地主要用作农业用途;(2)建设用地分为农业建设用地和非农业建设用地。农业建设使用是指在土地上投资修建为农业生产服务的农村道路和设施等。非农业使用则是指将土地用作工业和房产建设，也即土地的工业使用和建设使用。确定每一块土地的具体用途是通过城乡规划来完成的，一经确定非经法定程序不得变更。

三是产权与土地用途管制的对应性。中国的土地产权状况与用途管制有着基本的对应性。农村集体拥有的土地只能用于农业用途，其中绝大部分是耕地只能用于农业耕种，少部分是服务于农业生产的建设用地(包括宅基地)。国家拥有的土地只能用于工业和房产建设使用。相互之间不能随意转化，必须通过一系列的程序、符合一定的条件才能实现转变。也即农用地和农业建设用地的土地产权归属农民集体所有，非农业建设用地属于国家所有。当土地由农业用途转变为城市建设用地的过程中必须有相应的产权形态变化，用途的变化同时意味着产权形态必须发生变化，否则就是非法状态①“小产权房”就是土地用途转变而产权形态没有改变的典型表现。。

(二)土地红利的界定

现有文献中较少使用“土地红利”这个概念(罗军，2011②罗军:《新双轨制、人口红利、土地红利—基于转轨视域的中国城乡二元结构考察》，《中州学刊》，2011年第1期。;高兆明，2011③高兆明:《土地红利的伦理之维—对当今中国财富增长方式的一种透视》，《天津社会科学》，2011年第1期。;曾盛聪，2012④曾盛聪:《土地红利分配的正义之维—基于政府公共性的视角》，《哲学动态》，2012年第10期。)，在一些电子媒体以及纸面媒体中经常会出现这个词(李宇嘉，2012⑤李宇嘉:《“第三次土改”释放新一轮土地红利》，《证券时报》，2012年7月27日第A03版。;唐烨，2009⑥唐烨:《土地红利:未来30年中国经济增长新动力》，《解放日报》，2009年12月12日第10版。)。现有文献中更多的是出现土地增值、土地财政等概念，土地红利与二者之间的区别可以进一步参考张广辉(2013⑦张广辉:《土地红利的两层次分配及其改革》，博士学位论文，山东大学，2013年。)的观点。土地红利是土地资本化所产生的红利，同样的一块土地伴随着使用方式的转变，土地的价值也发生了改变。土地红利即来源于土地价值的升值，来自土地非农使用所创造的价值与农业使用所创造价值之间的差额，这是广义的土地红利。土地农业使用时的价格和非农使用的价格差别更是直观地体现了土地红利的存在，这可以定义为狭义的土地红利。土地使用方式的转变必须伴随着产权形态的相应变化，因此土地红利同时也是伴随着农民集体所有土地经过征收转变为国有土地的过程产生的。

(三)土地红利的产生

城镇化水平的不断提高和工业化进程的逐步推进带来的土地利用价值的上升是土地红利产生的根本性原因。土地利用方式转变、得到公共投资和一定的区位是促进红利形成和水平上升的三个重要因素。在这个过程中，政府起到了至关重要的作用。

1、土地用途的转变。工业化和城镇化需要有一定面积的土地进行承载，随着工业化和城镇化进程的推进，非农用地的需求不断产生，这就要求不断的将土地由农业使用转变为工业使用和建设使用。在这个过程中，政府通过规划的方式具体确定哪些土地、按照什么样顺序、以什么样的程序进行利用方式的转变。政府拥有确定土地利用方式及其是否进行转变的决策权力，政府出台的土地规划是确定土地利用方式的法定文本。通过土地规划，政府选择和规定了利用方式需要转变的土地。对于土地功能的选择和确定是决定土地价值的第一步。当一块土地被确定为由农业使用转变为非农业使用后，其价值将上升。在非农使用中，工业利用、商业利用等不同的具体用途又进一步标志着该土地有着不同的价值。

实际上政府所提出的地方战略发展思路，对于土地的利用方式及其转变有着关键的影响。政府确定的产业发展战略、城镇发展战略、城市建设战略等直接决定着其辖区内每一块土地的具体使用要求和未来变化趋势。这些战略的形成又都是历届政府不断努力、积累和调整的结果，反映着政府努力水平和质量。高质量的战略和一贯连续的土地利用规划能够显著地提高土地利用效率和稳定土地利用预期，降低土地利用方式转变的成本。

2、公共投资的影响。政府做出的土地利用方式转变的决定是促使土地价值上升的第一步，政府相应进行的公共投资则进一步推动了土地价值的上升。首先围绕着新转化的土地，政府将进行一系列的投入完成土地的一级开发，道路、水电、通讯、绿化等基础设施的建设及其投入都直接提高了土地的价值。其次配套公共设施的供给水平也将直接影响土地的价值。如学校、公共交通站点、医院、公园等将大大提高相邻土地的价值。这些配套设施的布局是由政府的土地规划决定的，建设投资也基本上是由政府投资完成的。

3、被征收土地区位因素的影响。区位是影响土地价值的第三个因素。总体而言临近城市周围的土地升值的空间大。远离城市的则取决于当地产业发展的水平，主要是取决于工业化的进程。区位因素是一个客观的影响因素，但是其中也有着政府的作用。例如，同样是位于城市的周围，当政府决定城市向东发展时，那么显然城市东部的土地价值将显著高于西部。并且如前所述，政府相应的配套设施的布局和建设也会影响着区位良好的土地的价值。例如具有良好区位的城中村区域，往往由于政府配套设施不够和村民建筑的无序降低了该区域的土地价值。

(四)各方主体对于土地红利的贡献

土地红利产生于土地利用方式的转变过程中，那么相关各方对于土地红利的产生有着什么样的贡献?政府是土地红利产生的第一贡献者。土地的价值上升受转变后的具体用途、土地之上以及相邻区域公共投资的水平和区位三个因素的影响，这三个因素又都与政府有着密切的关系。从宏观上来看，回顾中国的经济发展历程，政府被认为是重要的推动力量(Qian ＆ Weingast，1997①Qian Yingyi and Barry R.Weingast，1997，Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives，Journal of Economic Perspectives，Vol.11，No.4，pp.83-92.;Jin et al.，2005②Jin，Hehui，Yingyi Qian and Barry R.Weingast，2005，Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism，Chinese Style，Journal of Public Economics，Vol.89，pp.1719-1742.;张军，2005③张军:《中国经济发展:为增长而竞争》，《世界经济文汇》，2005年第Z1期。)。从微观上看，政府全面介入了工业化、尤其是城镇化的各个方面。政府通过凝聚各方的力量推动中国经济发展方式由农业为主向工业为主，并进一步向更为先进的产业结构方向发展，实现了农村人口向非农产业和城镇的流出，主导了土地利用方式的转变。

作为转变用途后的土地的使用者——工业厂商和房地产商，他们对于土地红利也有着贡献，他们最终实现了土地的新用途，并运用自身的投资在土地上创造新价值，同时这些投资也使土地的新价值有了具体的测算基础。但他们并不是土地红利的核心贡献者，他们作为土地的新使用者，是以土地作为非农使用的价格获得的土地，也就是说厂商对于狭义土地红利没有贡献，只是对广义土地红利有着贡献。

村集体和村民对于土地红利的产生基本上没有直接的贡献。村民和村集体基于农业使用进行的投资和产出构成了土地转换用途前进行价值测算的基础，这对于土地红利的确定有着影响，但对于土地红利的产生没有作用。实际上土地红利的产生和利用方式的转变是由两个交易完成的。第一个交易是政府与村集体(村民)交易，按照土地农业使用的价值和地上投资的价值来确定交易的价格。这个交易价格反映的是土地农业使用时的价值，这个价值与农民的投资水平有关。第二个交易是政府与新的土地使用者之间的交易，价格按照土地非农使用的预期价值来计算且与土地的紧缺程度密切相关。在第一个交易中，客观的讲政府按照土地农业使用的价值已经较为全面、充分地对农民进行了补偿。政府得到土地后再对土地进行整理、开发，将土地改造为适合进行非农使用，然后再将土地使用权出售给新的土地使用者。在这个过程中，可以看出村集体和村民除去提供了土地之外并没有对土地红利的产生有着贡献。这也就意味着，从这个角度而言，村集体和村民并没有依据要求获得更多的土地红利份额。

政府是土地红利的最大贡献者，尤其是对于狭义土地红利而言，政府起到了决定性的作用。新的土地使用者通过投资以最大化实现广义土地红利，从而也通过利润分享了广义土地红利。村集体和村民则没有对土地红利的产生发挥多大作用。那么，政府在土地红利的分配中占有主导地位和获取大部分份额就是合理的。新的土地使用者则是通过自身的投资产生回报来分享土地红利，能够得到多少份额取决于厂商的投资努力水平。村集体和村民要求获得土地红利且要求更多份额的依据来自何处呢?

关键就在于土地对于农民具有双重价值，一方面土地对于农民来说具有农业使用的价值，另一方面土地也为农民提供了基本的就业和生活保障。政府和农民之间的土地交易基本上只是考虑了土地农业使用的价值，对于土地所承载的就业和生活保障功能补偿的不够。尤其是在城镇化的背景下，要从农民转变为市民，就需要获得较为稳定的非农就业为支撑，从而使其能够支付远高于农村的生活成本。农民要实现非农就业，一是要有充分的产业支撑，二是农民自身的人力资本要符合非农就业的要求。然而这个过程并不是一蹴而就的，甚至部分农民根本难以再就业。也就是说，在土地实现了非农使用后，“人的城镇化”也要有相应的保障支持制度安排，而这恰恰是现有土地转移制度体系中的短板，土地红利的分配对于人的城镇化给予的保障和支持力度远远不够。

三、土地红利的两次分配及其不足

《土地管理法》中第四十七条规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三个部分;《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗费归地上附着物及青苗的所有者所有”。安置补偿费则考虑三种情况，第一种情况是需要集体经济组织安置的人员，将安置补偿费给予农村集体经济组织;第二种情况是由其他单位安置，安置补偿费需要支付给安置单位;第三种情况是不需要统一安置的，安置补偿费直接发放给被安置人员或者经其同意用于支付他们的保险费用。除地上附着物和青苗补偿费直接给予所有者之外，土地补偿费给予农村集体经济组织，大多数情况下，安置补助费也是给予农村集体经济组织的。这意味着农村集体经济组织在获得土地红利份额后，还需要在集体经济组织内部进行土地红利的第二次分配。因此，土地红利分配到村民手中，需要经过两次分配:第一次是在地方政府、用地企业和村集体组织之间进行分配;第二次分配是在村集体组织内部展开。

(一)土地红利第一次的分配:地方政府、用地企业和村集体

第一次分配的交易环节包括两个交易，两个交易的价格基本上决定了土地红利在三个相关主体之间的分配格局。地方政府在确定需要转换利用方式的土地后，先是和村集体之间完成交易，政府将土地补偿款支付给村集体。在土地整理后地方政府通过招拍挂的方式完成与新使用者之间的交易，新使用者向地方政府支付土地出让金并缴纳相关税费。村集体得到的补偿款、地方政府得到的土地出让金等，分别代表着二者得到的红利份额，厂商等新的土地使用者的红利份额受所支付的出让金等的影响但更取决于厂商自身的投资运作水平。

从目前的分配格局来看:(1)村集体代表的农民群体在全部份额中获得的比例较低，由此导致失地农民缺乏足够的保障来完成向市民的顺利过渡。国土资源部(2003)对浙江省土地红利分配的调研中发现，地方政府、用地企业、村委会以及农民的分配份额大约为:20%～30%、40%～50%、25%～30%、5%～10%。诸培新和唐鹏(2013)①诸培新，唐鹏:《农地征收与供应中的土地增值收益分配机制创新——基于江苏省的实证分析》，《南京农业大学学报》(社会科学版)，2013年第1期。对2006-2011年江苏省农用土地征收的调查发现，被征收土地的农民所获收益(土地红利份额)占土地出让收益的比较约为3%-16%之间，地方政府则占到75%左右。(2)政府主导了红利的分配且获取了大部分的份额。政府在土地市场上具有垄断地位。对于村集体，地方政府作为唯一的收购者，不仅具有选择目标土地的权力，而且通过具有一定强制性的征收方式来完成交易，交易价格也基本上不具有可谈判性。对于新的土地使用者，地方政府则是唯一的出售方，招拍挂的方式促使用地厂商之间进行竞争抬高出让价格，扩大了政府的红利份额。如前所述，政府主导和获得大部分红利，因为政府是红利生成的最大贡献者，有着内在的根据。同时土地的产权格局及其变化，也要求政府作为产权主体主导和参与交易。

(二)土地红利第二次的分配

村集体得到补偿款后，除去地上附着物及青苗费直接归农地承包使用者之外，其余部分要在村集体内部进行分配。村集体内部如何分配往往被忽视，然而村集体的内部分配安排对于内部公平和能否为村民提供具有可持续的保障具有重要影响。村集体的代表者是村委会，土地补偿费和安置补助费通常政府都支付给村委会，由村委会具体分配。从现有分配情况来看，存在的问题主要是:

一是村委会尤其是村干部占据主导地位，村民民主参与少，分配公平缺乏保障。村干部不仅是本村村民的代理人，也是上级政府的代理人，具有双重代理人的身份(彭涛、魏建，2010)①彭涛，魏建:《村民自治中的委托代理关系:共同代理模型的分析》，《学术月刊》，2010年第12期。。双重代理人的角色使村干部有着更大空间做出最有利自身的选择，这表现:第一，补偿款在村集体内部的分配缺乏科学、民主的程序和机制，基本上由村干部所控制。往往不是通过村民大会来决定补偿款的分配，即使通过也是形式上的。不少人千方百计的通过贿选等途径当上村干部目的就是要在村庄土地上捞一把。第二，侵占农民的土地红利份额，贪污征地款。李钰和唐云松(2009)②李钰，唐云松:《村干部在农村土地管理中的腐败行为研究》，《天水行政学院学报》，2009年第1期。在对某县1999-2004年间土地补偿费的审查中发现其中三个村委会挪用土地补偿费近20万元。村书记、村主任和村会计是侵占土地征收补偿款的三个主要主体。第三，获得一些额外的好处。朱良春(2012)③朱良春:《报酬、资源与权力:低报酬背景下村干部的行为逻辑》，硕士学位论文，华东理工大学，2012年。在对瑞安市的研究中发现，村干部可以获得三个方面的好处:为亲朋好友安置工作，在土地整理施工中获得“灰色收入”和其他一些附带产业的收入。

二是缺乏普遍性的制度性安排将一次性补偿转变为较长期的保障。目前被征收土地的农民获得的往往只是一次性的补偿。村民们更多的选择一次性补偿的主要原因是，他们对于长期安排并不信任。不仅是受急于获利的心理推动，更主要的是村民对于长期安排的主导者和运作者——村干部并不信任。村民们认为村干部的能力不足以保障长期收入的稳定供给，而且有着中饱私囊的可能。

面对一次性获得的补偿，村民往往难以顺利将之转化为长期的生活和发展保障。如果补偿较少不足以支撑多长时间的花费，不仅不能提高被征收土地农民的生活水平，甚至会降低他们的生活水平。如果是补偿款较高，更易带来诸多的负面影响。如北京、杭州、厦门等一些地区，农民获得了较高的补偿，但同时产生了过度消费等现象，甚至出现了再度贫困现象。一次性的土地红利分享形式不能保证农民获得长期的收入保障，更难以为农民向市民的转变提供稳定支持，一次性的土地红利分配形式已经不适应人口城镇化的要求。

四、改革土地红利分配安排，助推城镇化进程

实际上在现实中，很多地方已经探索出了不少将一次性分配转化成为长期保障的安排，并且基于长期保障的要求适度扩大了农民的份额。这些现实案例不仅为土地红利的分配改革提供了启示，更重要的是它们基本上满足了土地红利分配面临的基本约束。

(一)土地红利分配的基本约束

一是土地作为生产要素继续满足经济社会发展的不断需求。土地不论是作为农业使用还是非农使用，在本质上都是作为生产要素来满足经济社会发展不断提出的用地需求。中国的发展从某种程度上来说就是产业结构上农业和区域面积上农村占比不断下降的过程，是土地不断由农业使用转变为非农使用的过程，并且这个过程还将继续持续下去。同时这样一个过程也是土地利用效率不断提高的过程，是中国经济社会发展的一个重要绩效源泉。目前来看，中国土地格局的调整还远远没有到位，作为生产要素的土地还要不断从农业使用中调整出来以继续服务于中国的工业化和城镇化进程。

二是满足产权和管制格局的要求。土地国有和集体所有是中国的基本制度，这个制度在今后相当长的时间内不会有变化。同时通过土地规划确定土地用途，对土地使用进行管制也是国际的通行做法。土地的产权格局以及相匹配的用途管制也是土地红利面临的基本约束。土地红利的生成、分配及其改革都要满足这个基本约束，这也是基本的法律约束。不能够满足法律约束的改革方案是不可行的改革方案，也是有着法律风险不能够实施的方案。

三是满足和实现土地保障和发展功能转换的需要。如前所述，土地在农民手中不仅代表着农业使用为农民提供经济价值，而且还意味着土地为农民提供了就业保障和社会保障。尽管就业保障和社会保障也是通过土地经济价值实现且保障水平有限，但确实在为农民提供着最基本的生存支撑，尤其是当农民离开土地从事非农就业时。实际上众多农民处于兼业状态中，当非农就业不稳定时，土地的存在使他们能够顺利的由非农就业转向农业就业。因此，当工业化和城镇化的土地需要使农民完全失去土地承包经营权时，就要有相应的安排来为失地农民提供土地承载的就业和社会保障，并且更要有制度安排助推农民的人力资本发生变化，实现由农民向市民的转变。这应是土地红利分配改革的基本内容。

(二)土地红利分配的实践探索

让农民分享更多的土地红利，尤其是通过强化第二次分配来为农民的市民化提供保障，在实践中已经有了不少探索和成功的案例。这些案例为改革提供了启示，也给出了一些警示。

1、直接利用土地获取红利并提供保障。部分地区采取了直接将村集体所有的土地直接转变为非农用途从中获取收益，然后在村庄内部进行分配的方式。广东南海是这个方面的代表。其做法的核心是将集体所有的土地折成股份建立股份合作组织，再由股份合作组织将土地直接进行出租或者修建成为厂房等再进行出租，村民依据股权分享土地红利的收入份额(刘宪法，2010①刘宪法:《“南海模式”的形成、演变与结局》，《中国制度变迁的案例研究》，2010年。)。直接将村集体所有土地转变为非农使用并从中直接获取土地红利，为农民提供了较高的土地红利份额和较大的保障。但直接将村集体所有土地转变为非农使用的做法违背了法律规定，面临着法律风险。近些年来，一些租用厂房的企业开始拖延或者拒付租金，由于法律并不认可农村集体土地的非农使用，所以村集体的要求赔付租金的诉讼要求并没有得到法院的支持。

2、以土地补偿款为基础提供保障。部分地区以农地征收后得到的补偿款为基础为失地农民提供保障。浙江宁波等地是这种做法的代表。2001年宁波市为适应推进城市化、撤村建居的要求，在原村级集体经济组织的基础上，利用农地补偿款与原有的村集体资产一起共同投资组建股份经济合作社，按照一定的规则设立“人口福利股”和“历年贡献股”。同时在撤村建居时给村股份经济合作社预留一定数量的项目用地，在服从城市建设总体规划的前提下，由村股份经济合作社用来发展二、三产业，形成较为稳定的经营收入来源，进而为农民提供保障。这种做法顺利实现了村集体经济组织在新形势下的过渡，并以原有的集体资产和集中使用的征地补偿款为核心，通过对预留土地的经营，以股份分红的方式来为失地农民提供城镇化生存的保障。存在的问题是股份经济合作社并不是规范的企业组织，并且合作社经营管理者基本上是原来的村干部转变而来的，不论是股权设置还是管理体制与现代企业格格不入。因此持续经营能力受到限制，基本上依靠出租物业获得收入。

3、以留置地为基础提供保障。部分地区采取留置地的作法用以为失地农民提供保障。杭州、厦门是这种方式的代表。1999年杭州出台政策规定可转为建设用地的农用地面积的10%作为留置地，这部分土地留给村集体，随后又要求在产权上必须转变为国有土地，相关的税费可以减免和部分返还。后来随着土地供给的紧张，杭州市又规定村集体可以出让留置地指标。运用留置地及其指标获得的收入，村集体可以支付公共支出和分红给村民，保障村民在失去土地后转化为市民(姚如青，2009①姚如青:《土地要素流动非市场化下的土地产权制度创新:基于杭州市留地安置制度的案例研究》，《浙江学刊》， 2009年第3期。)。厦门则以预留农村发展用地为核心实施了“金包银”工程，其中“银边”是指在工业集中区等成片建设区域保留村庄居民点，“金边”是指将在村庄外围的农村预留发展用地进行建设，提供相应的配套措施(刘昭吟，赵燕菁，2007)②刘昭吟，赵燕菁:《在征地城市化中重构城乡土地产权:厦门模式》，《世界地理研究》，2007年第3期。。此种模式的优势在于，通过留置地农民直接参与了土地红利的分享，且通过村集体的运作为获得长期收入提供了基本的保障。同时土地产权按照法律要求进行了转化，符合法律和土地用途管制的要求，消除了法律风险。存在的不足在于，村集体依然是主导者，这既不利于土地的统一规划使用，也不利于城镇化后社区一体化建设，更可能对留置地等资产管理和持续经营有着不利影响。

(三)红利共享助推城镇化进程

三个基本约束和各地探索的实践为土地红利的分配改革给出了基本的方向。其中关键是以一定份额的土地红利为失地农民提供顺利市民化的保障。这是最基本的要求。要达到这个要求，沿着前述的红利生成和分配的基本思想，综合上述各种模式的利弊，我们提出的基本思路是:以政府主导的10%模式为主，留置地+股份制模式为辅，对土地红利分配制度进行改革。

一是政府主导的10%模式。留置地模式中可以看到，各地大多数是将10%的征用土地留给农民进行开发。那么，10%的份额大致应该是地方政府、村集体及村民可以接受的一个分配比例。因此，地方政府可以按照10%的比例，将土地出让金的10%单独拿出来，建立一个失地农民保障基金。这个基金为每一位土地被征收的农民提供基本的生活保障，直到其去世。保障费用的标准大致应略高于该地的最低工资水平，同时保障费的发放采取有工作的和年龄达到一定岁数(如50岁)以上的直接发放、该岁以下的采取培训券加生活费的方式发放，以鼓励失地农民积极参加培训提高人力资本进而顺利找到工作。这种模式的优势是简单易于操作，并且政府在获得土地出让金后再进行投入也避免了产权上的问题。同时，政府拿出的是土地出让金而不是实际的土地，进而也能够避免土地被分割和不利规划的问题。更为重要的是，政府的统一操作有助于避免各个村集体(或者股份合作社)单独操作带来的收益保障不稳定、管理不力以及收益攀比等问题，也有助于政府统一推动村组织向城镇社区组织的转化。不过，该模式顺利运行需要一个前提条件——10%的土地出让金能够支撑保障费用的发放。

二是留置地+股份制模式。这种模式实际上是综合了以土地补偿款为基础提供保障和以留置地为基础提供保障两种模式。以原有的村组织为单位，将原有的集体资产、土地补偿款的集体补偿部分为基础组建规范的股份有限公司，按照一定的规则将上述资产以股份形式确分到每一个村民身上。股份有限公司开发运作政府拨付的10%的留置地，缴纳土地出让等相关费用，以国有产权形式获得留置地的使用权。或者直接出让10%的留置地指标获取收益然后进行经营。获得的收益用于分红，为村民转化为市民提供保障。该模式最大的不利之处在于收益的稳定性缺乏强有力的保障。现实中主要是依靠物业出租收入来保障。要进一步提高收益的稳定性，就要有着专业化的管理团队，而不是仅仅依靠原有的村干部。因此，原有的村集体政治和经济组织必须分离。村委会等政治组织逐步向城镇居委会等过渡。以原有集体资产建立起来的股份有限公司则应按照法律要求规范运作成为独立于政治组织的经济组织，各不纠缠。分离后各自按照既有的法律规范进行运作，形成的新的法律关系简洁明了。这种模式最适用村集体资产较大、村干部管理能力较强的情形。

上述两种模式同时推出，给予被征地村集体及其村民选择权，只能择其一适用。不过政府可以对选择进行指导，对于没有村集体资产和村干部管理能力有限的不建议采取第二种模式。