碳关税：低碳经济背景下的全球利益博弈

董 静 张 毅（中国人民大学经济学院 北京 100872）

碳关税：低碳经济背景下的全球利益博弈

董 静 张 毅（中国人民大学经济学院 北京 100872）

低碳经济 碳关税 温室气体减排 贸易壁垒

在关注人类生存环境、发展低碳经济的大背景下，削减工业温室气体特别是二氧化碳（CO2）的排放量，已经成为各国共识。自1992年《联合国气候变化框架公约》缔结，到1997年《京都议定书》确定“共同但有区别的责任” 核心原则，给出主要针对发达国家且具有法律约束效力的温室气体减排目标，直至今日，全球各国都在为减少碳排放不断做出努力。但是，在区别责任的原则之下，责任的差别分担不同程度地触及了相关国家的发展权利、经济利益等一系列复杂问题，因而国际争议不断，难以达成共识。为了平衡在CO2减排问题上的权益，“碳关税”（Carbon Traffic）应运而生。

一、碳关税的性质

碳关税当初是作为对拒绝参加CO2减排协议国家的一种惩罚措施而提出的，欲通过提高进口产品的碳排放成本，使得《京都议定书》框架下强制减排国家和非强制减排国家的类似产品具有公平竞争力。碳关税实施的前提是进口国已实施碳减排制度，而出口国尚未制定碳减排制度；它是一种边境调节措施，是进口国基于碳排放原因对进口产品采取的“关境”措施；碳关税可表现为不同形式，如采取关税或边境调节税形式。

作为协助全球气候问题解决框架实施的政策之一，碳关税在成为发达国家降低减排责任压力的有效政策手段的同时，也饱受发展中国家特别是新兴经济体国家的诟病。

2009年，美国先后通过了《限量及交易法案》和《清洁能源安全法案》，美国政府可以据此对未实施碳税（或碳减排限额）的国家的进口产品征收碳关税，矛头直指出口导向型的新兴经济体，遭到了中国、印度和俄罗斯等国的批评，称其为发达国家针对发展中国家实施的新型贸易壁垒，违反了WTO的基本原则。欧盟也拟于2012年1月1日起对欧盟以外的国际航班征收航空碳关税，此举更是引发了其他国家的强烈反对，陷入两难的僵局，最终难以落实。

随着全球气候变暖，减排温室气体已经形成共识，西方发达国家提出将解决全球气候变化与贸易经济问题挂钩的“碳关税”概念，在形成新型贸易壁垒的同时，意在争夺未来全球“碳经济”话语权，而碳关税的执行困境，折射出背后各方的利益博弈。

与碳关税相比，碳税是在一国（或经济体）内部征收的环境税。大多数开征碳税的国家一般选择在“消费环节”征收，即向国内高耗能、高含碳的生产企业及其产品消费者征收碳排放税。但是，在全球经济一体化的今天，一个国家单独在国内实行碳税，不仅无法在全球总量上降低碳排放量，还将面临“碳泄漏”（高碳产业由发达国家向发展中国家转移）和产品竞争力下降的困局。

目前，世界上仅有美国和欧盟等几个主要发达工业国家或国际组织征收碳税。正是由于国际碳税制度发展的极度不均衡，开征碳关税似乎成了发达国家平衡碳排放权益的必然选择。然而，碳税制度全球化的缺位，使得“碳关税”的实施困难重重：一是就政策层面而言，目前全球贸易在现行WTO框架下运行，在主要国家没有就碳排放问题达成全球性协议以前，WTO不太可能组织成员国就碳关税进行实质性的谈判，更难以达成共识。二是就技术层面而言，碳关税全面实施也需要特定技术条件和基础设施，如规范科学的碳排放水平测试标准、计算方法、税率设计，等等。这些技术条件难以在短期内实现。三是碳关税的征收标准和关税收入的使用目前也存在诸多分歧，难以定论。

二、碳关税背后的利益博弈

全球环境的整体恶化，与发达国家在其工业化初期碳排放过度造成的恶果有很大的关系。相比于经济和技术发展相对落后的发展中国家，发达国家理应在减少碳排放方面承担更多的国际责任。但实际情况却并非如此，考察美国碳关税条款，一方面美国无视各国实际国情，对各个出口国均采用统一碳关税征税标准；另一方面又将本国的碳排放生产标准强加给其他出口产品生产国。这些条款对于无强制减排义务的发展中国家而言，构成“任意不当干涉”，破坏了WTO体系内公平贸易的原则。发达国家出台碳关税的真实用意，或在于抵消不承担减排义务的发展中国家的产品价格竞争优势。

在现有科技生产水平下，发展中国家很难在短期内降低碳排放量或建立碳税制度，其结果必然是因碳关税而提高产品成本，出口受到限制。碳关税的实质是发达国家在“环境保护”掩盖下的新型“绿色”贸易壁垒。

在低碳经济被提出的今天，占据技术优势的欧美等发达国家不遗余力地建立碳排放交易体系，同时推出碳关税，正是处于掌握未来低碳经济全球话语权的考虑。碳关税的出台，为发达国家重新制定未来低碳经济背景下的国际贸易新规则提供了契机。低碳领域的领先技术已成为了制定游戏规则、解决利益争端的手段和工具。反观发展中国家，产业结构和技术水平相对落后，短期无法达到欧美国家制定的产品碳排放指标。在国内碳税制度缺失的情况下，碳关税将使发展中国家承担减排责任和出口受限的双重经济风险。

三、中国的应对策略

欧美国家的碳关税，剑指发展中国家特别是以中国为代表的新兴经济体，在新一轮的“碳经济”博弈中，中国必须认真思考，积极应对。

（一）尽快建立自己的碳税制度

一方面，发达国家推出碳关税的前提是产品出口国国内碳排放制度的缺失。作为世界第一大贸易国，中国如果不能尽快建立自己的碳排放制度体系，那么碳关税所带来的出口产品成本增加、竞争力削弱等负面效应，中国将首当其冲。另一方面，我国政府于2009年宣布，在区别责任原则基础上主动落实已经承诺的减排目标：到2020年，单位国内生产总值(GDP)的CO2排放量在2005年的基础上下降40%～45%。要实现这一减排目标，国内碳税制度的建立势在必行。在碳税制度设计上，必须考虑我国经济发展阶段和产业技术水平现状。从课税对象、征收依据、税率、到征收环节和配套税收优惠等方面都应进行严密考量。初期的碳税征收范围不可能包括所有产业和产品，应依据我国产业转型、升级以及出口产品结构，涵盖当前我国亟需节能减排的高碳排放产业和相关产品。

（二）增强未来在“碳经济”谈判中的主动权和话语权

“碳排放权”作为商品，可以在特定交易体系内部买卖。继2005年1月欧盟温室气体排放交易系统正式交易运行后，美国、日本、新西兰、澳大利亚等国也先后建立了本国的碳排放权交易体系。未来全球性的碳交易市场体系中，掌握“碳价”的定价权至关重要。目前，中国虽然在北京、上海、重庆、湖北等7个省市初步建立了碳排放权交易系统试点，但还未形成全国范围内规范的碳排放交易体系。在低碳经济背景下，未来全球范围内碳排放交易体系内，碳排放权交易具备经济价值和政治价值双重属性。我国在全球“碳经济”中的位置十分重要，失去碳排放的定价权，将使我国在“碳经济”产业链中处于下游和低端位置。因此，加快我国碳排放权交易体统的建设非常必要。

（三）鼓励低碳技术创新和低碳产业发展

随着全球低碳经济发展，未来各国在世界“碳经济”新格局中的地位将取决于其在低碳技术（新环保技术、新能源技术、降碳和零碳技术等）及低碳产业（高科技产业、新能源产业等）方面的水平和发展程度。欧美等西方发达国家已处于工业发展相对成熟的阶段，其在低碳技术和低碳产业方面的发展（包括碳排放制度和交易体系的建设）也处于世界领先地位，这就使得发展中国家，特别是以中国为代表的新兴经济体，不仅在全球低碳技术和低碳产业链中处于不利的竞争地位，将在未来世界“碳经济”格局中缺少定价权和发言权。而且，对中国本身经济发展而言，如果欧美等国家在较高的碳排放标准基础上征收碳关税，会削弱我国出口产品的竞争力，同时使中国在低碳技术的引进和使用方面处于被动。因此，发展低碳技术、对现有高碳排放产业进行技术改造和产业升级，以及开发新型清洁能源、建立低碳产业链，是我国应予高度重视的战略性问题。

实习编辑：张鸿飞

责任编辑：高 阳

Carbon Tariff: Global Interests Game against the Background of Low Carbon Economy

Jing Dong & Yi Zhang

As global warming intensifies, greenhouse gas reduction formed a consensus around the world. Under the background of low carbon economy, the Western developed countries proposed a concept of carbon tariff which combines the solution of global climate change with trade and economic issues. In forming new trade barriers, the Western countries aim to compete for the speaking right of carbon economy worldwide in the future. The implementation puzzle of carbon tariffs ref l ects the game behind the interests of all parties.

Low carbon economy Carbon tariffs Greenhouse gas reduction Trade barrier

F810.42

A

2095-6126(2014)08-0040-03