税收竞争：欢迎还是反对?*（上）

杰弗里·欧文斯著

张春雨②译

税收竞争：欢迎还是反对?*（上）

杰弗里·欧文斯①著

张春雨②译

像其他形式的竞争一样，税收竞争改善了我们经济体的功能，并促使政府提供有利于经济增长的税收环境。本文着重探讨什么是有竞争力的税收体制、如何衡量税收体制的竞争力，以及经合组织成员国和新兴经济体的政府如何努力构建更具竞争力的税收环境,并给出了为获取税收竞争所带来的全部收益而需要采取的国际行动的建议。

税收竞争 国际税收竞争力 国际应对

一、引言

绝大多数经济学家和决策者可能都会对这一问题给出肯定的回答③即“欢迎”。（编者注）。像其他形式的竞争一样，税收竞争改善了我们经济体的功能，并促使政府提供有利于经济增长的税收环境。本文将探讨什么是有竞争力的税收体制、如何衡量税收体制的竞争力，以及经合组织成员国和新兴经济体的政府如何努力构建更具竞争力的税收环境。而结尾部分则列出了一些为了获取税收竞争所带来的全部收益而可能需要采取的相关国际行动的建议。正如国际社会需要一些“游戏规则”以从自由贸易中受益一样（由关税及贸易总协定以及它的后继者世贸组织制订），我们可能也需要一定的“游戏规则”以更好地从税收竞争中受益。

在日常使用中，“竞争力”是一个相对的概念。当应用于商业领域时，则意味着企业能以相同或比其他同行业公司更低的成本进行生产，或者他们有一些其他的优势，如产品质量。在大多数行业中，具有竞争力的公司（由于其成本或其他优势而超过其竞争对手）将能够获得超过其资本成本的回报。

相比于一个特定的企业来说，通常很难把竞争力这一字眼从概念上应用到一个经济体整体上。一个经济体由很多不同的企业构成（再加上大量公共服务部门）。此外，其生产和贸易模式的结构取决于其相对于其他经济体的比较优势。④即使那些企业比其国外竞争对手有更高的生产效率，一个经济体也不可能在所有方面都具有竞争优势，而是要专注于其最有优势的领域。较高的总体生产力水平会转化为贸易条件的改善及生活水平的提高。详见David Ricardo. Principles of Political Economy and Taxation (George Bell and Sons eds., 1891).

对于一个典型的发达经济体来说（即自然资源和基础产品占其国内生产总值比重较小），其企业的竞争力通常和该国所能达到的总体生产率水平和生活水平之间有着紧密的联系。考虑到汇率及其他因素的影响，个别企业可能由于相比于其国外竞争对手具有成本或其他优势而具有国际竞争力。如果一个企业不具竞争力的话，那么把其所使用的资源调配到另一更具获利机会的产业线则能增加国家的产出和收入。

企业竞争力的主要驱动力在于国内经济。因此，世界经济论坛在其全球竞争力报告中将竞争力定义为“一套决定一个国家生产力水平的制度、政策和因素。”①World Econ. Forum. The Global Competitiveness Report 2011-2012, 4 (Klaus Schwab ed., 2011).而生产力水平则决定了生活水平的可持续度。全球竞争力报告计算了12个与“竞争力要素”相关的数据：制度、基础设施、宏观经济环境、健康与初等教育、高等教育和培训、商品市场效率、劳动力市场效率、金融市场的发展、技术准备、市场规模、商业成熟度以及创新。②同上，4-8。

这些要素间可能存在很大程度的交叉和相互作用，而且，对于它们如何转化为生产效率的提高和潜力增长，可能也会有不同的观点。③同上，8。一个研究税收对竞争力影响的方法就是考虑税收政策和管理如何影响上述各种要素进而影响生产力。在实践中，大多数税种（不只是企业所得税）都可能对竞争力产生影响。这些影响将在以下第二部分进行详述。④在实践中，源自于“竞争力”的相关主题与OECD所探寻的主题也非常相似，Tax Policy Studies No. 20: Tax Policy Reform and Economic Growth (2010), 以及OECD，Tax Policy Brief: Tax Policy Reform and Fiscal Consolidation (2010年12月). http://www.oecd.org/dataoecd/28/12/46600079.pdf.

在考虑税收政策如何促进经济增长和繁荣时，不能孤立地考虑每个国家的税制。在资本自由流动的开放经济体中，跨国企业在国际贸易和投资中发挥越来越大的作用，而税收制度和税率则对生产和投资地的选择具有潜在的重大影响。因此，本文第三部分将就国际税收竞争力的概念以及它们如何与其他对于税收制度的需求相互作用进行探讨：筹集足够的收入、公平、经济效率以及简化。第四及第五部分则分别关注管理层面以及进一步讨论衡量国际税收竞争力的一些问题。

最后，第六部分将就税收政策的影响以及共同原则（例如经合组织范本⑤OECD. Model Tax Convention on Income and Capital (2010).）和经济合作可以发挥的潜在作用做出一些结论性评述。

二、竞争力因素：税收政策和管理的影响

以下段落将详述全球竞争力报告⑥World Econ. Forum，附录2。中所指出的最有可能受到税收政策和管理直接影响的要素。

（一）制度⑦同上，4-5。

一个健全和公平的、能利于个人、企业和政府共同作用以创造收入和财富的法律和管理框架，与一个国家的竞争力和经济增长息息相关。例如，投资决策将受到产权、市场态度以及信任度的影响。税收政策和管理可以在以下几个方面有助于构建一个具有竞争力的经济体：

·采用大家所公认的“公平”的方式来筹集税收更易于提升自愿遵从的水平。

·能有效阻止逃税的健全管理机制，不仅能增强社会凝聚力，同时也能确保逃税企业无法获得不公平优势。

·秉公执法，不受贪腐侵蚀的税收管理能使税收政策更具可预测性，并在一定程度上削弱其本身可能对投资产生的负面影响。

·高效的税收管理能有效减少税收征管占用的经济资源。

·降低遵从成本和负担能节省纳税人用于税收遵从的时间，即本可以用于创造收入和财富的时间和精力。

·基于实证并具有透明度的税收政策制定机制能鼓励公众就税收政策开展更为广泛的辩论，例如发布由于税式支出而减少的税收收入及定期检讨其成本效益。

另一个对国家的竞争力具有重要影响的制度性因素在于公司治理：使企业能诚实运营并在处理税务问题时能遵循严格的道德准则。这些管理方面的讨论将会在第四部分进一步展开。

（二）宏观经济环境⑧World Econ. Forum，附录5。

税收政策的一个核心目标应是筹集足够的税收收入以支撑社会公共开支，同时保持恰当的预算赤字和公共债务比率。①World Econ. Forum，附录5。同上，8。相应地，任何减税都有其代价。因此，我们需要综合考虑税制改革方案及如何为其筹资对经济的整体影响。

此外，宏观经济环境会影响税收政策对经济效率和增长前景的制约程度。低且稳定的通货膨胀率能降低基于历史成本会计模式计算的常规所得税对储蓄和投资的扭曲影响。稳定的宏观经济环境同样有助于维持税率和税收制度的稳定。在企业经营决策和/或家庭储蓄模式的税后效益可预测的情况下，税收政策对那些能够引导企业和家庭投资储蓄决策的市场信号的扭曲程度则会降低。

（三）高等教育与培训②同上，5。

虽然小学和中学教育通常是义务教育，由国家资助，但高等教育、职业教育以及在职培训则通常由个人自己决定和承担。因此，我们需要合理地设计税收政策以使其不会对这类抉择产生扭曲影响，而且还应将在这一领域经常出现的各种市场不完善和溢出效应考虑在内。

（四）商品市场效率③World Econ. Forum，附录7。

以增长为导向的税收政策能够尽可能少地对市场信号产生扭曲影响，并且可以避免抑制创业、投资和技能的投入。税收政策需要顺应竞争的需求以确保那些最有效地提供市场所需产品和服务的企业茁壮成长，④同上。同时支持将资源重新分配给那些可以获得更高收益的企业和行业。

在使用宽税基的情况下，税收制度通常会较少产生扭曲，例如对所有消费支出采用标准的增值税/消费税税率，因为这样会降低税收对消费抉择的扭曲程度，并能使税率降到最低，从而减少了抑制效应。同样，扩大个人和企业所得税的税基能降低边际税率，而税收的扭曲效应正是主要取决于边际税率。⑤有关政府如何征税以及税收政策设计的国际维度将在第三部分进一步讨论。

然而，在价格无法反映成本（如环境的破坏）或效益（如一个公司的研发对其他企业的溢出效应）的情况下，则可能出现有别于税收应尽可能少地对市场价格产生影响这一一般原则的特例。在这种情况下，一个精心设计的、能对外部因素进行“修正”的税收政策有助于提高经济效率和产生激励。

（五）劳动力市场效率⑥World Econ. Forum，附录2，7。

经合组织国家的个人所得税收入和社会保障缴款收入平均约占税收总收入的一半。⑦OECD税收政策及管理中心，OECD税收数据库: 表C: Tax Structures in the OECD Area. http://www.oecd.org/ctp/taxdatabase.这意味着，税率可能过高，并存在潜在的重大抑制效应。个人所得税是最能反映支付能力的一种税，此外，它在总（税前）收入的再分配中也起到了重要作用。因此，政府必须在效率和公平之间进行权衡。而这两者都对竞争力有重要的影响。例如，建立在对税收政策的公平性具有广泛共识基础上的社会凝聚力能促进制度、商品和劳动力市场更好地发挥作用。

实证数据表明，相比其他因素，某些劳动力供给决策更多地受税收激励的影响，例如家庭中的次要收入者。⑧Nada Eissa. Taxation and Labor Supply of Married Women: The Tax Reform Act of 1986 as a Natural Experiment 16-18 (NBER, Working Paper No. 5023, 1995). http://www.nber.org/papers/w5023.因此，以促进这些群体的劳动力市场参与度为目的的税制改革能增加劳动力的供给以及促进包容性，是另一个在本质上关注生产力/竞争力的附加条款。

劳动力市场的效率也涉及劳动力从一个经济活动转移到另一个经济活动所需的成本和速度问题，因为经济体需要应对全球化和新技术带来的机遇和挑战，以及（宏观）经济震荡后的余波。劳动力市场管理规则、最低工资标准，以及税收/效益机制之间的相互作用，共同影响这种灵活性。

（六）金融市场的发展⑨World Econ. Forum，附录2，7。

一个能在储户和投资者之间起到有效媒介作用的健全的金融体系对确保企业和创业者（尤其是那些开发新产品和新技术的创业者）能获得充足的资金以及通过投资机会实现最高预期（税前）收益率的回报具有重要意义。因此，在理想状况下，税收不应该扰乱融资决策，包括对债务融资和股权融资间的选择。

（七）市场规模⑩同上，7-8。

跨境贸易和投资通常对经济增长都有积极的影响，尤其是对那些国内市场小的国家而言更是如此。①World Econ. Forum，附录5。同上，8。税收政策可以通过清除贸易上的税收障碍来促进跨境贸易活动的开展。这也是作为全球超过3 500个双边税收协定①OECD提供的估算数字，OECD数据库。Ruud A. de Mooij and Sjef Ederveen. Explaining the Variation in Empirical Estimates of Tax Elasticities of Foreign Direct Investment 2-3 (Tinbergen Inst., Discussion Paper TI 2005-108/3, 2005). http://repub.eur.nl/res/pub/7428/20051083.pdf.基础的经合组织税收协定范本②OECD税收协定，附录7。的最主要目标。同时，这也是以避免双重征税（或不征税）为目标的经合组织国际增值税指南的理论基础。③OECD税收政策及管理中心. International VAT/GST Guidelines (2006年2月). http://www.oecd.org/dataoecd/16/36/36177871.pdf.

（八）商业成熟度④World Econ. Forum，附录2，8。

商业成熟度包括每个企业的生产、创新、营销策略，以及“集群”和其他网络的增长。⑤同上，8。税务机关面临的相应挑战在于企业的税收筹划战略通常较为复杂并经常利用国家间的税收制度差异。而税收政策的制定者则需要使政策在不阻碍金融和商业创新的同时，又能打击激进的税收筹划。

（九）技术准备和创新⑥同上。

技术准备是指经济体能将现有技术和创新应用到新技术和新产品的开发和应用中的能力。成功的研发显然至关重要。一些证据表明，促进研发的税收政策确实会引导纳税人增加研发投入，⑦Valerie Mercer-Blackman. The Impact of Research and Development Tax Incentives on Colombia’s Manufacturing Sector: What Difference Does it Make? 37-38（Int’l Monetary Fund, Working Paper, 2008年7月). http://www.imf.org/external/ pubs/ft/wp/2008/wp08178.pdf.但对于什么是最佳的税收减免政策或什么是合适的税收优惠程度则还没有清晰的证据。

三、 国际税收竞争力

贸易与资本市场的自由化已是全球化的重要组成部分。这一过程既涵盖了经合组织成员国，也包括了新兴经济体（特别是金砖六国⑧金砖六国即巴西、俄罗斯、印度、印度尼西亚、中国和南非。）。由此而加剧的竞争和寻求利润最大化的压力则会导致（在资金供给方面）更多的资本流动。外商直接投资（FDI）和间接投资占GDP的比重大幅增长。在经合组织范围内，对外直接投资所占的GDP比重已从1990年的10%增长至2009年的39%，相对应的资本流入量占GDP的比重则从8%上涨至30%。⑨OECD. Directorate for Financial and Enterprise Affairs Foreign Direct Investment (FDI) Statistics — OECD Data: Analysis and Forecasts: FDI Series 1990 to Q2 2011 (2011年10月). http://www.oecd.org/document/8/0,3746,en_2649_33676_40930184_1_1_1_1,00.html.流入及流出的间接投资占GDP的比重从1990年的1%左右增长到了7%左右。⑩同上。

由于跨境投资者所追求的通常是税后收益而非税前收益的最大化，因此，这种趋势已对税收政策产生了显著影响。各个国家可能会觉得自己越来越多地处于一种竞争态势，以使自己能成为外商直接投资国。同时，他们也面临以减税作为对投资回报的压力，特别是企业所得税方面。如果在另一个国家由于更低的税率而可能实现更高的投资回报，那即使一项投资的预期收益已大大高于企业的资本成本，它仍可能无法实施。在实践中，外商直接投资对企业所得税税率的回应性实证分析显示其系数区间相当大，这使得明确的政策建议变得更为困难。①OECD提供的估算数字，OECD数据库。Ruud A. de Mooij and Sjef Ederveen. Explaining the Variation in Empirical Estimates of Tax Elasticities of Foreign Direct Investment 2-3 (Tinbergen Inst., Discussion Paper TI 2005-108/3, 2005). http://repub.eur.nl/res/pub/7428/20051083.pdf.然而，这一弹性系数在过去的十年里似乎有所提高，而对外商直接投资的国际竞争则进一步强化了前面所讨论的有关能促进投资和创新环境的税收政策具有广泛竞争力的论点。

全球化为税收政策所带来的另一挑战在于企业特别是跨国公司（MNEs）相比以往更容易进行激进的税收筹划，包括：

·通过运用集团内部的财务杠杆把利润从一个高税率国家转移到一个低税率国家，例如为高税率国家的子公司提供债务融资;

·通过不合理的转让定价安排进行利润转移，即制定不符合独立交易原则的集团内关联交易价格;

·利用税收制度间的差异所带来的套利机会，例如通过使用“混合”工具（这可能导致在一个管辖区获得的税前抵扣没有在另一管辖区进行相应的纳税）。

因此，各国可能会觉得他们不仅需要为投资竞争，还要为应税利润竞争。跨国公司在母国以及在东道国的税基也可能处于危险之中。特别是在母国是一个相对高税率国家的情况下，其在母国的应税利润可能会由于激进的税收筹划而急剧下降，尤其是在无形资产领域。

在决定如何应对时，各国政府必须对税制进行系统性的考量，特别是在如何对资本收益进行征税方面。企业所得税已潜在地满足了一些重要的功能，例如按权责发生制来征税以使个人无法使用公司来避税；提供了对境外投资者的海外利润征税的方式；以及对居民投资者所持股票的资本收益采用预提所得税的方式。如果境内企业几乎都由居民投资者拥有的话，那相较于对个人股东征税，在企业层面对利润所得征税可能要简单很多，这样的机制也能在管理上兼顾公平与效率。但即使对于像美国这样一个近90%的美国公司股权为美资所有的大国来说，这种机制仍是有争议的，①Carol C. Bertaut, William L. Griever & Ralph Tryon, Understanding U.S. Cross-Bor- der Securities Data, Federal Reserve Bull., 表 1 (2009年2月5日). http://www.federalreserve.gov/Pubs/bulletin/2006/crossbordersecurities/default.htm.而对于那些更小、更开放的经济体则更不太可能。

在就税收问题向政府游说时，企业往往专注于企业所得税制度，因为通常这是对他们所有股东的一个税收负担，不管是境内的还是境外的，免税的或是需纳税的。②一些归集政策的形式可能例外。对于跨国企业来说，一个有竞争力的企业所得税制度应使他们在一个国家所获得的税率不高于投资国本国企业以及来自其他国家的跨国企业子公司的税率。

在实践中，该税率取决于一系列因素，包括法定企业所得税税率、税基（特别是税收上的资产折旧）、母国采用的避免双重征税措施、激进税收筹划的机会，以及企业对这些机会使用的程度。最后一个因素意味着企业的实际税率不仅仅取决于东道国的税收法规——它在一定程度上也取决于企业有经营业务的其他国家的税收法规，以及企业选择利用不同税收制度间差异的程度。

因此，即使接受了有关竞争性税收制度狭义上的商业游说，一个国家想要和其他国家进行体制比较，不仅需要看法定税率，还要看实际税率，例如在计算应税所得时所允许适用的资产折旧率不同而造成的税基差异。但如果无法有效应对激进的税收筹划的话，这一估算的实际税率可能也不一定是实际有效税率。因此，在理想状况下，实际税率的国际比较应该考虑到不同的税收筹划和跨国公司的避税机会。

商业游说总是试图以竞争力的名义在国际贸易和投资等许多领域向政府施压以寻求支持。然而，一般而言，在把资源用于提供出口补贴或其他补助的情况下，由于为了筹措这些资助必须对经济体的其他部分增加额外的（扭曲）税负，该经济体的最终产出将比没有这些资助的情况下要低。③David R. Collie. Bilateralism Is Good: Trade Blocs and Strategic Export Subsidies, 49 Oxford Econ. Papers 504, 509 (1997).类似的论点也适用于对外商直接投资（无论是对内或对外）回报采用比单纯境内投资低的实际税率的隐性支持。失去的税收收入必须通过对经济体的其余部分征收更多的税来弥补。

另一方面，由于资本在国际间的高度流动性，而且单个经济体相对于国际资本市场而言仍然很小，因此企业所得税的负担虽然名义上是由资本所有者承担，但其实际的承担者则可能是那些流动性较低的要素，例如劳动力。极端情况下，对资本收益按来源地征税可能意味着投资者将选择在其他税率较低的国家进行投资，而东道国则可能面对较低的资本存量、较低的资本劳动比率以及较低的实际工资。现实世界中，资本通常并非那么具有流动性（货币及债券市场除外），但政府仍面临着艰难的选择，即他们应该如何对企业盈利进行征税（尤其是考虑到上述所谈到的外商直接投资与税率间关系的不确定性④Ruud A. de Mooij and Sjef Ederveen. Explaining the Variation in Empirical Estimates of Tax Elasticities of Foreign Direct Investment 2-3 (Tinbergen Inst., Discussion Paper TI 2005-108/3, 2005). http://repub.eur.nl/res/pub/7428/20051083.pdf.），以及是否能接受跨国企业通过利用税收制度间的差异而获得比本国企业更低的实际税率。

这些选择包括判断哪些是导致产出降低的最不利因素，以及新增投资会在多大程度上增加国内收入。与此同时，能力支付原则将指向对资本和劳动收入征税，并提出了在企业所得税税率削减（或跨国企业被默许通过税收筹划来降低实际税率）的情况下如何实现这一原则的问题。同样需要认识到的是驱动投资地抉择的关键因素在于长期的盈利能力。如果一个经济体无法把基础做好─如稳定的政治环境、市场准入、训练有素的劳动力以及良好的基础设施等等─其税收优惠将无法吸引到好的投资。

责任编辑：惠 知

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* 本文作者已将文章的中文版版权授予《国际税收》。

① 杰弗里·欧文斯（Jeffrey Owens）先生1973年在英国剑桥大学获经济学博士学位。1973年至1980年期间，为OECD税收分部经济学家；1980年至1990年期间，为OECD财政事务部高级经济学家；1991年至2001年期间，为OECD财政事务部主任；2001年至2012年期间，为OECD税收政策和管理中心主任。现为维也纳经济大学教授、维也纳经济大学奥地利与国际税法研究所主任。

② 张春雨女士现任安永（上海）咨询公司转让定价部门高级经理，在此之前，她曾在欧洲从事转让定价工作多年，具有非常丰富的国际税收实务经验。