上海环境非政府组织发展现状分析

2014-03-12刘新宇上海社会科学院生态经济与可持续发展研究中心

节能与环保 2014年5期

文 _ 刘新宇上海社会科学院生态经济与可持续发展研究中心

环境非政府组织是以环境保护为主要业务领域的非政府组织，是在处理环境事务时政府-民众以及企业-民众之间重要的中间层，它们可以将围绕环境问题的矛盾、冲突引向和平理性的解决轨道，环境非政府组织还能够在环境事务中为政府、企业、民众等提供交流平台、专业咨询、理念宣传、整合资源等方面协助或支持。本文利用来自上海市社会团体管理局等的资料对上海环境非政府组织的数量、分布、作用等进行了分析，并就如何促进其未来发展提出一些建议。

1 上海环境非政府组织发展状况

1.1 数据来源

据上海市社会团体管理局网站数据显示，截止2013年12月31日在上海注册的社会组织共有11592家，本文从中筛选出98家主要从事污染物减排和治理、资源节约和再利用、节能和新能源开发以及自然生态保护的社会组织，作为本文的研究对象——上海（本土）的环境非政府组织。本文将利用这98家环境非政府组织的数据，对上海环境非政府组织的增长趋势、地域分布、类别分布、关注领域等进行分析。

1.2 增长趋势

本文选取了1990年以来的历年上海环境非政府组织成立数加以分析。如图1所示，在1991年上海掀起一个成立环境非政府组织的高潮后（当年成立13家），1992～1999年上海的环境非政府组织增长处于一个低潮期，每年只成立1、2家环境非政府组织，1994年甚至1家也没有成立；自2000年，每年新成立环境非政府组织数开始有所增加，到2012、2013年又出现一个高潮。

2012、2013年上海之所以会出现一个环境非政府组织成立的高潮，和从中央到地方大力推进社会管理创新的大背景有一定关联。从2011年2月党中央、国务院就开始展开一系列创新社会管理的部署，如民政部致力于修订、完善《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法规，以求降低社会组织准入门槛，并优化管理、加强扶持。随着社会管理创新的推进，党和政府更加重视、更加善于依靠社会组织的力量来解决一些问题，环境非政府组织还会有更大的用武之地，从2012年开始的上海成立环境非政府组织的高潮还会持续一段时间。

1.3 地域分布

上海98家环境非政府组织在各区县的分布如图2所示，徐汇区、浦东新区、黄浦区的环境非政府组织数位列前三位，分别有13、12、10家。徐汇区之所以集中了这么多环境非政府组织，在一定程度上是因为有诸多富于经验、研究能力和影响力的高校、科研机构支撑。如上海市太阳能学会的骨干力量来自于上海交通大学，上海市环境科学学会得到了上海市环境科学研究院的有力技术支持，上海市绿色建筑协会能够就近利用上海市建筑科学研究院的技术、人才资源。2000年浦东新区政府正式成立后，该区成立了11家环境非政府组织，来襄助政府治理各种环境问题，其中，成立于2001～2005年的有4家，成立于2005年以后的有7家。一些全市性或在全市有影响的环境非政府组织也布局在浦东，如上海绿洲生态保护交流中心、上海节能研究中心、上海富国环保公益基金会。黄浦区之所以拥有众多环境非政府组织，在一定程度上是得益于其位于市中心的区位优势，一是接近各种市级政府部门，有与之开展合作的便利条件；二是市中心集中了一批历史较长、经验较多、水平较高的科教机构，有从中获取技术、人才资源的便利。

1.4 类别分布

上海市环境非政府组织的类别分布如图3所示，其中，不同类别的划分采用了上海市社会团体管理局网站上的统计口径。上海环境非政府组织中数量最多的类别是社会团体，占到总量的一半以上；其次是民办非企业单位，略多于2/5；基金会的数量非常少，只有5家。

这三类环境非政府组织的作用又各有侧重。社会团体是指各种学会、协会、联合会等，其功能主要在于为致力于同类或类似环境事务的政策研究者、科技工作者、企业管理者等提供交流与合作平台。民办非企业单位相当于民办或民营的事业单位，主要是各种研究和咨询机构，从事与环境问题相关的科技研究与咨询工作。基金会的主要作用是募集社会或民间资金后与其他社会主体合作开展环境公益活动，从而在社会上推广其环境理念，如野生动植物保护、企业社会责任等；而上海环境非政府组织中基金会数量非常少，反映出在上海环境非政府组织募集社会资金或民间资金以支持环保活动、推广环境理念的能力较弱。

1.5 关注领域分布

上海环境非政府组织的关注领域分布如图4所示。本文采用的分类标准是尽可能将所关注领域具有相似特征的环境非政府组织归为一类，如水、大气、自然生态；而不同类别之间又能有显著的区别，如绿色建筑会采用一定节能与新能源技术，但绿色建筑又不仅仅会采用节能与新能源技术，同时会采用节水措施、室内空气净化措施等，因此还是可以比较容易或明显地判定某一机构应归入“绿色建筑”类还是“节能与新能源”类。在上海环境非政府组织中，综合类的数量最多（占2/5以上），其次是节能与新能源类（占将近1/4）。专门关注大气环境问题的只有1家（上海市机动车船污染控制协会），但是，节能与新能源类环境非政府组织在致力于节约能源与开发利用新能源的同时，能够帮助减少化石能源燃烧带来的大气污染。循环经济类有9家，和固废污染防治有较密切关联。

1.6 上海环境非政府组织在全国占比

截至2012年底，全国共有生态环境类社会团体6816家，其中上海拥有48家，占比为0.70%；全国共有生态环境类民办非企业单位1065家，其中上海拥有35家，占比为3.29%。上海在全国生态环境类社会团体中的占比很低，低于上海在全国的人口占比（1.74%）和国内生产总值占比（4.06%）；生态环境类社会团体的占比低于人口占比，说明上海单位人口拥有的生态环境类社会团体数量低于全国平均水平，这和上海国际大都市、全国经济中心的地位是不相称的。在社会事务的管理模式中，上海是以强势政府为特征的，这不利于社会团体的发育；建议上海相关政府部门将来更多遵循“小政府、大社会”的社会事务管理思路，在环保领域将社会团体能够管理好的事务交由它们去办，政府集中精力做好必须由政府承担的事务。上海在全国生态环境类民办非企业单位（主要是各种研究、咨询机构）中的占比显著高于生态环境类社会团体占比，大约是人口占比的两倍（即单位人口拥有的生态环境类民办非企业单位数量约为全国平均水平的两倍），接近国内生产总值占比；生态环境类民办非企业单位占比较高和上海的科技、人才优势有一定关联。

图1 上海市历年新成立环境非政府组织数（1990～2013年）

图2 上海各区县环境非政府组织分布（单位：家）

图3 上海市环境非政府组织类别分布（单位：家）

图4 上海市环境非政府组织关注领域分布（单位：家）

2 环境非政府组织在上海发挥的作用

上海环境非政府组织发挥着交流、咨询、宣传、整合环保资源等重要作用。不过，最重要的作用还是在环境事务中充当民众与政府、企业等主体之间的中间层，这一点应当得到政府的重视；它不仅能避免政府或企业直接面对数量众多的民众，降低政府-民众或企业-民众间的交易成本；更重要的是能够过滤掉来自民众的一些非理性声音，让民众以一种更加理性的姿态与政府或企业对话甚至合作。在讨论环境非政府组织所发挥作用的时候，本文的视野不仅限于在本土注册的环境非政府组织，还涵盖活跃于上海的若干全国性和国际性环保组织。

2.1 交流合作、决策咨询与环保宣传

环境非政府组织的基本作用主要包括促进交流合作、提供决策咨询和宣传环保理念等方面：

（1）一部分环境非政府组织通过举办会议、出版刊物、经营网站等为致力于某一领域的政策研究者、科技工作者、企业管理者等提供交流与合作的平台。这种功能主要由社会团体类环保组织发挥，如上海市生态经济学会、上海市能源研究会等学会、协会。

（2）为政府和企业等提供专业咨询服务，帮助其完善政策法规、判明市场动态或推进技术研发等。这一功能主要由民办非企业单位类环保组织承担，如上海浦东新区锦太阳生态农业循环经济应用研究所、上海创新节能技术促进中心等民办研究机构，社会团体类环保组织中的专业学会亦能发挥此类作用。

（3）在民众和企业中宣传环保理念。如上海绿洲生态保护交流中心针对不同年龄层的受众开展了岑卜自然学校、ECO自然课程、自然体验营、生态工作假期、科技馆湿地、社区家园等多样化的环境教育项目，借助参与式的教育方式培育和强化各种社会主体的环境意识。

2.2 整合社会资源以支持环保行动

一些社会活动能力较强的环境非政府组织（主要是环境公益基金会）能够整合来自各种渠道的社会资源（主要是资金），支持促进环境保护的公益行动或项目，在某些情况下通过向其他社会主体（如研究机构）开放项目申请机会将资金投放到能够产生最佳或更佳环保效果的地方。如成立于2007年的上海水资源保护基金会是中国第一家以水为主题的公募基金会，它从社会募集资金后投资于节水教育、技术推广、国际合作、政策研究、水源保护、生态修复、先进者奖励、受害者救援等有利于节水和水污染防治的项目。

2．3 发挥中间层作用，引导民众理性参与

环境问题或环境事件涉及范围很广，其所涉及的民众数量会很多，如果政府或企业要直接和这一个个民众对话，交易成本将高昂到难以承受；环境非政府组织通过调查研究、会议、表决等程序，将众多民众的意见整合起来后代表其与政府或企业对话，则政府或企业只需要面对一个环境非政府组织，交易成本则大大降低，使围绕特定环境问题或环境事件的正常讨论有了可能性。

更重要的是，民众当中的诸多个体千差万别，其中难免会有一部分人有过激言行，如不加以规范或引导，事态就很可能被引向激化的方向；环境非政府组织则能在取得民众信任、为民众环境利益代言的过程中，引导民众以一种更为理性、建设性的态度与政府或企业一起解决问题。民众在环境技术、法律知识、经济实力、社会关系等方面无法与企业抗衡，当他们受到企业污染的侵害，常规、理性的维权方式在很多时候对他们而言行不通；在这种情况下，他们中的不少人就容易失去冷静心态，而选择采取过激行动来维权；而各种环境非政府组织就能在以上几方面帮助民众以常规、理性的方式来维权，引导他们拒绝过激言行。

环境非政府组织引导民众理性参与、理性维护环境权利在上海已经有成功案例。上海曾经有一家皮革厂产生恶臭污染，使周边居民难以忍受；然而，由于在专业知识、社会关系网络、社会活动能力上居民都处于劣势，通过与工厂交涉、向有关部门反映、诉诸法律手段等常规方式都无法使问题得到解决。在这种情况下，部分居民在忍无可忍之下计划采取过激行动来主张权利。这时，有多家环保组织介入，首先展开细致的现场调查，为进一步的交涉行动提供足够技术依据；然后，借助美国环保组织的力量向接受这家工厂供货的一家美国知名企业施压，再由该美国企业向该上海工厂施压，最终迫使其正面回应居民诉求并开始采取一些积极措施。在这一案例中，环保组织成功说服居民放弃过激行动，引导民众走上一条正常的、理性的维权轨道。