论公共文化服务的社会化

杨立青

党的十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织。”公共文化服务的公共品性质及对公民文化权益的保障功能，决定了政府在其中扮演了核心责任主体角色，但基于公共资源的有限性，政府不能沿用传统的大包大揽模式，而必须适度推进公共文化服务社会化，形成政府力量和社会力量的互补，化解我国公共文化服务体系建设中主体结构过于单一所带来的困境。

一、公共文化服务社会化：概念与背景

在社会科学中，社会有广义和狭义之分，前者包括政治、经济、文化和社会各子系统，是大社会概念，后者则单指社会子系统，是小社会概念。同样的，社会化也是个内涵丰富但易引起歧义的概念，如从个人与社会的关系看，社会化是指个体对社会的认识与适应过程，而从国家与社会的关系看，由于现代意义的社会专指独立于国家之外所有的经济生活和公民生活领域，因此“社会化”与“国家化”相对。就本文而言，公共文化服务的社会化，是指公共文化服务从单一依托国家力量转向由全社会力量共同提供的过程，从提供主体上看，它是以政府为主向社会、市场组织及个人等多元主体的逐渐扩展。

西方发达国家与地区，在社会与政府共同参与公共事务管理上积累了丰富的经验，在公共服务社会化、市场化运作上也形成了较为成熟的模式。如英国兴起新公共管理运动以来，在公共服务领域引进私人部门管理技术，推动了公共服务的私有化、代理化和公私部门伙伴化；美国通过引进竞争机制，促成公共服务职能运行的市场化；新西兰和澳大利亚也推进了公共服务的分权化、商业化、公司化、私有化等[1](P15～24)。

在我国，由于传统文化管理体制的长期影响等原因，公共文化服务的社会化还是个新事物。尽管不少地方政府已在公共文化服务项目的招投标、契约外包和社区提供等方面进行了积极探索，积累了有益经验，但总体而言，我国公共文化服务的社会化在理论上是不完备的，在发展上是不充分的。因此对其提出的背景有必要予以一定程度的说明。

首先，公共文化服务社会化是我国经济社会发展的内在要求。改革开放以来，计划经济的解体、市场经济的建立及全球化的发展，导致传统的“一体化社会”开始向国家、市场和社会三元分立格局转化，逐渐形成了三个既相互关联又相对独立的领域：一是政府组织(第一部门)，二是市场组织(第二部门)，三是社会组织(第三部门)[2]。而改革开放的主要成就之一，就是不仅催生了强大的市场力量，同样也催生了不断成长的社会力量，其例证就是第三部门的蓬勃发展：进入20世纪90年代后，在物质财富极大丰富、人民生活显著改善的同时，整个社会对公共服务和物品的需求也迅速增长，公民的自由空间大大拓展，具有独立人格和主权意识的公民对公共事务的参与热情也空前高涨，各类民间组织通过吸纳各种社会资源并动员广泛的志愿参与，开展各种形式的社会服务，形成一个有别于国家体系和市场体系的日益庞大的公民社会体系[3](P38～40)。而公共文化服务以保障公民文化权益、促进文化发展为目标诉求，从社会参与角度看，各种社会力量显然不应外在于这一发展进程。同时，作为社会公共空间的承载平台和文化表现，公共文化服务体系建设不仅是政府兑现公共服务职责的有效手段，也是动员社会力量共同推动文化繁荣的主要途径。

其次，它是进一步推动政府职能转变的主要体现。所谓政府职能转变，即从计划体制下全能政府向市场体制下有限政府的转变，推动多元主体共同参与公共事务管理，它从根本上是政府、市场和社会三大部门权力(权利)关系的调整过程，也是第一部门向第二、第三部门的分权化。就政府职能看，尽管我国政府在转型期还肩负着经济调节、市场监管和社会管理等历史任务，但公共服务无疑是更需强调政府职能。尤其是传统全能政府的弊端在市场经济条件下的日益暴露，必然要求政府逐步推进分权化，把市场机制能够自行调节、社会组织和公民能够自主解决的事项转移出去，把不再需要政府行使的社会管理和公共服务职能交由社会组织承担，在简政放权的同时也促进社会组织的发展壮大；而对政府部门的职能进行梳理和分解，也为服务型政府建设提供更多的条件和空间。

最后，它是社会管理创新、文化体制改革的题中之义。近年来，中国进入社会矛盾凸显期，群体性事件频发，如何创新社会管理方式，整合多元力量提供公共服务，有效化解社会矛盾，已进入党和国家的重大议事日程。党和国家对社会力量在社会管理、公共服务中的作用的强调，对于公共文化服务的社会化发展，具有方向性的指引意义。而从文化体制改革来看，改革的主要方向之一，就是要破除政府大包大揽文化事务的传统格局，积极引导社会力量参与公共文化服务。正如中央《关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》所提出的，要“采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类文化企业参与公共文化服务”，“引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务”。可以说，文化体制改革的深化成为公共文化服务社会化发展最为直接的驱动力。

二、公共文化服务社会化的必要性与意义

从根本上说，公共文化服务社会化的必要性，是由传统服务模式的弊端所决定的，即以往完全由政府垄断公共文化服务的提供存在着历史的局限性。

在计划经济时期，文化建设是我国社会主义事业的一部分，这一事业性质决定了非但不可能形成充满活力的文化市场，而且其纯公益特征也决定了政府是文化建设的唯一主体。由于文化建设所需的资源都依赖政府的有限投入，而各级政府财政的普遍困难和物质资源的极度稀缺，加上投入渠道的单一，使得文化建设长期处于缓慢发展乃至停滞的局面。如在头几个五年计划期间，国家对文化事业单位的年度拨款最高才3亿元，按6亿人口计人均只有0.5元。1978年以来，由于地区发展不平衡，文化发展继续萎缩，公共文化服务提供的总量在减少，对于西部老少边穷地区和城市低收入家庭或农民工来说，公共文化服务在很大程度上已名存实亡[4](P11)。

事实上，公共文化服务体系是建立在一定公共财政能力的基础之上的：“公共服务是政府主导的，更是预算制约的。……所谓公共文化服务，是指在政府主导下，以税收和财政投入方式向社会整体提供文化产品及服务的过程和活动。”[4](P9)正是这种“预算硬约束”，使得经济发展程度不同的地区，其公共文化服务呈现出差异极大的发展状貌。

基于上述困境，党的十六大报告提出“坚持和完善支持文化公益事业发展的政策措施，加强文化基础设施建设，发展各类群众文化”，十六届五中全会更是提出“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”的目标。自此以后，各级政府对文化的投入不断增大，有力地推动了公共文化服务体系建设。但即便如此，公共文化服务发展的基本结构依然没变，即仍然依赖于政府一元主体的资源投入。

究其原因，当然与政府在公共文化服务上所承担的基本职责直接相关。但政府的职责始终存在一个边界问题，无限制地扩展政府职责，一是会导致政府过度扩张，二是会导致“政府失灵”。二战以后，凯恩斯主义在西方盛行，政府纷纷采用扩张性的经济社会政策，但政府干预力度的增加，也压缩了市场和社会的自由空间。随着滞涨时期的来临，政府危机加剧，体现在公共服务领域，就是出现了效率低下、资源浪费和寻租现象突出的“政府失灵”。

对我国来说，要解决“政府失灵”，必须确立治理结构，推动从一元主体到多元主体的扩展及多元主体合作网络的形成[5](P29)。尤其是我国还处于转型期，地区发展不平衡，公共文化服务还主要依托政府投入，一旦政府财政收入不足而面临预算硬约束，公共文化投入便得不到有效保障。在此意义上，社会资本等非政府力量参与公共文化治理，不仅呈现出历史的必然性和现实的紧迫性，而且具有多重的积极意义。

首先，有利于推动政府职能转变，形成公共文化服务体系的多元共建格局。对于作为政府转型的目标——服务型政府而言，市场和社会组织参与公共文化服务的提供，不仅有助于政府缩减规模、提高效率、减轻财政压力和社会责任，而且以其独特的组织优势，实现与政府政策、资金优势的互补，形成多元共建格局，有效弥补我国公共文化服务体系建设主体过于单一的制度性缺陷。

其次，有利于促进服务体制机制的创新。“政府失灵”是政府组织本身的特质所决定的，如政府竞争和激励的缺乏、信息的不完善等。因此，要有效纠正“政府失灵”，提高政府回应性，必须积极引导社会力量参与公共文化服务发展。由于市场和社会组织对文化市场信息较为敏感，对公共文化需求较为了解，在运作机制上具有灵活性，它们的参与将极大促进公共文化服务的体制机制创新。

再次，有利于保障公民文化权益和促进公民社会发展。公共文化服务社会化发展，就现实而言是补充政府的不足，但从根本上说，是在为更大程度地满足公民文化需求、实现公民文化权利、提高公民福利水平创造条件，有利于公民的公益、志愿、参与意识的培育与提高，有利于社会、社区以自组织方式形成更强的自我管理、自我服务和自我发展能力，最终为我国公民社会的发展奠定基础。

最后，有利于促进公共文化服务地区均衡化和城乡一体化。我国公共文化服务发展存在着较严重的区域失衡。要解决这种失衡，单依靠政府力量(包括文化专项资金或财政转移支付)显然不够，而必须一方面引导社会资本、市场组织进入公共文化投融资领域，另一方面则要通过大力发展各种区域性、全国性的社会组织来加以解决。可以预见，社会资本的引入及社会组织的大量涌现，将极大地促进公共文化服务的地区均衡化和城乡一体化[6]。

三、公共文化服务社会化的适度发展

公共文化服务的社会化，除了服务主体本身的社会化、多元化扩展，还包括了社会化运作体制机制的创新发展，即既从体制安排上给予社会力量参与公共文化服务的机会和空间，特别是激发其参与积极性；在机制创新上也借助社会、市场组织机制灵活的特点，创新固有的服务方式，提高政府的回应能力，增强公共文化服务的效率和活力。

但同时，特别值得指出的是，就我国政府对公共文化服务投入普遍不足、存在严重历史欠账等现状而言，在现阶段对于公共文化服务的社会化，只能强调其“适度发展”。究其原因，主要有如下两点：

第一，从政府来看，国内外的经验教训表明，公共服务的市场化、社会化往往成为政府卸责任、甩包袱的某种借口。从西方国家推动公共服务市场化、社会化来看，无论是英国的新公共管理还是美国的“重塑政府”运动，自然与公民需求的持续扩张(要求政府提供更多更好的服务和福利)有关，但其起点无一不是政府严重财政危机的结果。为了缓解财政危机，西方国家政府在20世纪80年代以来普遍推动了政府改革，其主要目的就在于通过公共服务的市场化、社会化，将社会力量当作战略合作者以减轻财政负担。但也有必要提及的是，西方政府公共服务的市场化、社会化，尽管有减轻财政负担的实际考量，但却是与之前政府职能大扩张时代提供“从摇篮到坟墓”的福利为基础的改革一样，加之选举政治的制约，改革本身不会导致公共服务和公共福利的大规模削减。与之相比，中国与西方国家情况完全不同，因为历史欠账过多，我国在政府职能上强调“公共服务”还是近年的事情，相关改革还处于起步阶段，其发展还必须依靠政府大规模的持续性投入。在此意义上，公共文化服务的社会化，在现阶段只能作为政府公共服务的有益补充。而过度强调社会化，则会有意无意间忽略政府在公共文化服务上的根本责任，有可能成为政府推卸应有责任、甩财政包袱的遁词。

第二，从非政府的市场和社会组织来看，我国公共文化服务的社会化在现阶段也只能适度发展。由于市场组织以营利为目的，与公共文化服务的公益性宗旨相背离，这导致其在提供服务过程中可能谋求利润最大化，从而损害公共利益。相应地，市场化的逻辑会导致责任与控制、平等、竞争基础、挑肥拣瘦等难题[7](P154)，这种“市场失灵”即使在西方国家建立起较为完善的公共服务绩效评估体系的情况下也依然存在。而作为非营利的社会组织，本身在公共服务提供中也会存在赛拉蒙所说的“志愿失灵”现象，尤其对我国社会组织而言，目前普遍存在官民二重性、过渡性、非规范性与“非政府组织的政府性，非营利组织的营利性”等特征[8](P23～25)，导致社会组织在提供公共文化服务中可能会偏离其公益性宗旨；同时由于自身发展不足、专业服务能力有限等问题，公共文化服务供给的过度社会化会导致服务质量下降，从而不利于公民文化权益的保障和文化福利的提高。

在此意义上，对于我国公共文化服务的发展，必须依靠两条腿走路，一是强调政府在建立和完善公共文化服务体系中负着最终的总责任，不断加大公共文化的投入，保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高文化支出占财政支出比例。二是要改变传统的公共文化服务模式，在坚持政府主导的基础上，探索一种新的公共文化服务体制机制安排，推动公共文化服务社会化的适度发展。

四、推动公共文化服务社会化的若干思路

1.转变政府职能，形成公共文化服务的多元互补共供结构

从我国行政体制改革的趋向来看，政府职能转变存在两个向度：一是政府职能重心的调整，如弱化经济发展职能，强化公共服务职能；二是政府职能的转移，即将政府部分职能转移给非政府组织承担，体现在文化服务领域，就是公共文化服务的社会化。社会化并非取消政府的地位与作用，而是改变服务供给主体的单一化，形成一种“多元互补共供”结构。

所谓多元，即服务供给主体的多元化，既包括政府机构，也包括文化企业、社会组织及个人。所谓互补，即多元主体的优势互补。政府具有政策、财政、公权力等资源优势，企业具有向消费者提供社会效率最大化和价格合理化的商品与服务的特性，社会组织的“非分配约束”及多样化、成本低、弹性大、反应快和针对性强等特点，使其与政府和市场组织形成了互补性[7](P198～199)。所谓共供，就是多元主体展开相互合作，共同提供公共文化产品和服务的过程。可以说，“多元互补共供”结构的形成，既是公共文化服务社会化的理论逻辑起点，也构成了相关制度设计的基本框架。

2.深化文化体制改革，推动文化事业单位社会化改革

文化事业单位在我国文化发展中曾扮演了重要角色，但其机构的行政化、资源配置的非社会化、运行机制的非效率化和管理体制的非法制化等弊端，也严重压抑了其发展活力。因此，以建立“政事分开、责任明确、多元约束、管理科学”的现代事业制度为目标，以分类改革为抓手，推动其市场化、社会化发展，也就成为改革的主要方向。从实践来看，市场化改革已取得明显进展，其标志就是近年来经营性文化事业单位的大规模转企改制。但其改革的另一方向，即社会化改革却进展缓慢。

事实上，早在1996年中央编委就已提出事业单位改革要“遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向”。广义上的社会化是指事业单位从政事一体化中剥离出来，进入社会成为社会实体的过程，狭义的社会化则指事业单位的社会组织化[9](P1～5)。总体来看，文化事业单位社会化改革目前还处于起步阶段，如政事分开进展不大，其投入机制、人事管理、社会保障等改革更是任重道远。在这方面，可总结湖北省将乡镇事业单位转为民办非企业单位的改革经验，通过政府项目采购、养事不养人等举措加快改革步伐；同时加强相关立法，制订科学的产权、人事、组织、管理运行等配套政策，积极推动文化事业单位向社会组织转化，以达到“社会力量成为举办非营利机构的主体，非营利机构的收入主要来自社会，有大量的志愿人员在非营利机构中工作，非营利机构成为社会服务的主要创新源泉”的改革目标[10](P11～17，P26)。

3.推动社会管理创新，发展壮大文化类社会组织

文化类社会组织的发展，既是转变政府职能的内在要求，也是公共文化服务社会化的重要方面。但由于传统体制的长期压抑，社会组织“先天不足、后天缺失”，不仅独立性、自治性缺乏，而且丧失了向市场和社会索资源、求生存的能力。因此，大力发展社会组织，首先要推进社会管理创新，如2006年深圳市民政局在社会组织由“双重管理”向“直接登记管理”制度改革上取得突破性进展，为社会组织的发展壮大创造了广阔空间。

在未来，培育和发展文化类社会组织的思路和举措有：第一，加快《社会团体登记管理条例》等相关法律的修订，深化登记管理制度改革，实现简化手续、降低门槛、规范管理、提升质量的目标。第二，加快转变政府职能，把社会可自我调节和管理的职能交给社会组织，发挥其服务、管理、自律功能，扩展其发展空间。第三，完善政府购买服务机制，加大政策扶持力度，拓宽政府购买文化服务资金来源渠道，明确购买文化服务的范围、标准和方式，加大政策扶持力度。第四，借鉴国外先进经验，加强文化类社会组织以章程为核心的制度建设，完善内部管理制度和队伍建设，准确把握社会需要和市场发展动向，扩大社会合作范围，提高获取社会资源的能力和自我发展水平。

4.实行供给与生产分开，形成多元合作、良性竞争的执行机制

在我国传统体制下，政府一方面是服务的供给主体，另一方面又是产品的生产主体。这一模式既导致了政府的垄断，也导致了效率的低下。这与没有区分供给和生产而导致执行机制的僵化有着内在的关系。奥克森指出，在理论上区分“服务供应与产品生产”是必要的，因为公共服务的供应能力和生产能力有着各自不同的动力源泉[11](P3～4)。因此，应将公共服务的供应责任与物品的生产责任区别开来，政府始终承担服务供应的政治责任，而将物品生产责任以委托、出售、竞争、特许经营和补贴等多种形式交由私人或第三部门生产，并用法规的形式固定下来[7](P14)。

由此可探索一种新的服务运作机制：一方面，政府作为服务供给的责任主体，其职能主要体现在相关决策上，即对公共文化产品和服务“为何提供、提供什么”等进行宏观决策，并做出相应的法律、财政保障及制度安排；另一方面，对于“怎样提供”的执行问题，则可依据公共物品的内在属性及不同主体的优势而采取不同的生产机制和服务方式。在这方面，欧美国家通过区分供给与生产及形成多元并存、竞争发展机制而提高服务效率的改革，为我们提供了积极的启示[1](P15～22)。因此，立足于我国实际，借鉴西方的改革经验和政策工具，结合中央关于“采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类文化企业参与公共文化服务”、“引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务”的精神，形成多元合作、良性竞争的公共文化服务执行机制，提高我国公共文化服务的规模、质量和效率。

5.强化服务过程监管，维护和增进公共利益

在推进我国公共文化服务社会化发展的制度设计中，最后一个环节是服务过程的监管。这一问题之所以重要，是因为公共文化服务不仅是公共物品和服务的简单提供过程，或它是否体现了经济学意义上的“效率”，而且也涉及到更高层面的价值问题。正如弗雷德里克森所指出的，传统的公共行政追求下面两个问题的答案：如何以现有的资源提供更多更好的服务(效率)？如何以花费最少来维持服务的标准(经济)？新公共行政加上另外一个问题：这种服务能够促进社会公平吗？[12]

可以说，上述诘问对于把握公共文化服务社会化的走向，具有重要的启示。一方面，基于政府资源、能力的有限性，在政府之外，必须战略性地引进社会多元主体参与公共文化服务的提供，提高服务效率；但另一方面，无论是政府、企业还是社会组织，均存在难以避免的失灵现象，为确保公共文化服务社会化过程不偏离公共价值(如公平)，维护和增进公共利益，必须对社会化运作进行“过程监管”，主要包括：首先，政府要以维护公共利益为价值准则，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，明确公共文化服务的内涵、范围和标准，以之指导公共文化服务的社会化运作。其次，制订社会化运作的激励和处罚措施，成立社会化运作监管委员会，通过中期考核、问卷调查等形式对政府委托、采购和补贴项目的服务效果进行定期或不定期检查，对达到预设目标的机构或项目给予奖励，反之则做出相应的纠正、整改和处罚。最后，探索形成一整套科学合理的社会化运作的信息发布、项目跟踪、绩效评估、结算支付机制，建立社会主体资质认证制度，开展定期评估定级，将结果作为确定相关组织资质和信誉的重要依据，以此提高社会化运作的规范监管水平，促进公共文化服务社会化的健康发展。