辱国与争权的段祺瑞<br/>——以临时执政时期的关税会议为例

辱国与争权的段祺瑞
——以临时执政时期的关税会议为例

2014-03-12朱更勇

宜宾学院学报 2014年3期

朱更勇

(贵州师范学院历史与社会学院，贵州贵阳 550018)

段祺瑞在自身军事实力不复存在的情况下，凭借昔日的“威望”而得到冯玉祥、张作霖的共同推举成为中华民国的临时执政。表面上看他权倾一时，不仅颁布了政令、公布了《中华民国临时政府制》，还任命了政府官员等。但他深知要想巩固自身的统治，只能先在政治上有所作为，于是他不顾孙中山领导的国民党和全国人民的反对召开了“善后会议”。可是会议的结果与其意愿相左后，他又寄希望在外交上能召开关税会议来打开一筹莫展的内外困局。为此在“外崇国信”的基调下，他冒天下之大不韪与法国在三天之内就解决了“金佛郎案”，迎来了渴望已久的关税会议。在段祺瑞与中方代表的强烈坚持下，会议取得了一定的成果，但随着段政府的垮台而遭受挫折。从段祺瑞以上的政治和外交活动特别是关税会议来看，其主观的目的是加强和巩固自身的统治，但其客观的效果显然具有辱国与争权的两面性。目前学界对此亦褒贬不一，但笔者同多数专家学者一样认为段祺瑞举措积极性的一面更显而易见。

一关税会议的前提——段祺瑞东山再起

1920年7月14日直皖战争爆发，短短的四五天时间皖系即全面告败，段祺瑞不得不在7月19日发表通电引咎辞职。从此皖系的主要军事实力不复存在，使得段个人政治生涯的后盾大为削弱。此时北京政权由直奉共同控制，可一山容不得二虎，很快直奉之间就因权力分配问题而交恶。1922年4、5月间爆发了第一次直奉战争，以直系获胜而结束。可奉张的实力没有受到很大的影响，在进行一番调整，特别是与段祺瑞再次和好后，加强了反直联盟。1924年9月第二次直奉战争爆发，10月双方在山海关一带激战正酣时，23日冯玉祥突然倒戈率部队回到北京发动政变，囚禁了总统曹锟并成立了国民军自任总司令。“北京政变”使战争的形势急转直下，很快吴佩孚全线溃退，第二次直奉战争以奉系大胜而结束。此时奉系实力大增，为了巩固其刚刚取得的利益同时也是对段积极配合的回报，主张拥段出面主持政务。冯玉祥的国民军控制了北京及周边地区，处于自身利益的考虑也积极拥段。此时的段为避免造成一种骑虎难下的尴尬局面没有立即表态，而是在冷静的关注着时局变化动向。

当段祺瑞发现一切形势有利与己时，1924年11月22日离津入京，24日宣布就任临时执政。他颁布了三项命令宣称“所有从前行政司法各法令，除与临时政府制抵触或有明令废止者外，均仍其旧”“勉膺重任，凡百政务，诸待进行”“自维德薄，重以时艰，惟有勉矢公诚，求孚民意，刷新政治，整饬纪纲，所望官吏士民，协力同心，共臻治理”。[1]80他还公布《中华民国临时政府制》，其中第一条规定“中华民国临时政府以临时执政总揽军民政务，统率海陆军”；第二条规定“临时执政府对于外国为中华民国之代表”[1]79。根据《中华民国临时政府制》的规定，段祺瑞任命了各部部长及相关的官员，临时执政府正式成立。

表面上看临时执政集总统与总理大权于一身，统揽军政，没有束缚机构，实质却并非如此。因为段祺瑞此次上台不是以自己的实力为后盾，而主要是冯、张两派相互争斗又妥协维持表面平衡一种临时性过渡的结果。他上台的这一背景决定了他在临时执政时期诸多方面必然受到钳制，而依段的本性和为人，他是绝不愿只做一个任人摆布的傀儡。军事上他一时难有建树，主要在冯、张之间起着调节和平衡的作用，但在政治上却极力采取措施来巩固其统治。1925年2月，他不顾孙中山领导的国民党和全国人民的反对，召开了“善后会议”。段祺瑞想通过召开此次会议来均衡各军阀之间的实力，协调他们的关系，从而建立起一个以他为中心的北洋军阀大一统的局面。从《善后会议条例》中规定参加会议人员的资格上就可以看出，他是希望那些制造内乱的军阀来制止战争，人民是排斥在外的。他对会议是相当重视的，在“善后会议”演说词中讲到“环顾宇内，乱于兵，困于财，数言相商，了此巨案，想亦诸君子所乐闻也”。[2]129段祺瑞是想站在国家领袖的高度，从政治角度来解决对他统治威胁较大的军事问题和一直以来困扰的财政问题。在整个会议期间他先后提交了18个关于改革军制和整顿财政的议案，显然这两项也是各地军阀所重视的，遭到反对也就不难理解了。开了两个多月的会议，在4月21日以通过三个无关紧要的条例而结束。段祺瑞希冀通过此次会议来加强对地方军政权和财政权的控制，并达到解决时局纷争的目的落空了。这也表明临时政府的有名无实，统治的步履维艰。在政治方面的努力收效甚微时，他把解决困难的着重点又转到外交上。

二关税会议的必经之路——金佛郎案的解决

段祺瑞在就任临时执政的宣誓书中说：“祺瑞不才，忝膺中华民国临时执政之重任，誓当巩固共和，导扬民意，内谋更新，外崇国信”。[3]249他考虑到国内时局动荡，而自己又是在冯、张的拥戴下才问鼎中央权枢的，无论是从个人还是整个国家的角度来讲，对外国实行强硬的外交政策都是难以实现和不切实际的。段基于这一认识宣布“外崇国信”就是希望在内部根基不稳的情况下，避免又受到来自外部的打击。当然这一政策也就意味着段政府是承认自鸦片战争以来所签订的不平等条约，这样的承认无疑给中国人民加重了负担，国家也丧失了一些主权。但无论当时的国情怎样，这一政策具有损权辱国一面是不容忽视的。

善后会议没有能解决临时政府的财政困难，随着时间的推移问题却日益严重。最重要的是没有收入。因为军阀割据各地的税收全部被地方扣留，就连北京附近的收入也被张作霖的奉军和冯玉祥的国民军所占有，京奉路的收入几乎全部划给了奉军。其次日常开支难以维持。外国人因中国没有可靠的抵押而不肯借款，本国银行也袖手旁观。如何摆脱这一窘境是困扰段政府的一个重要问题，这也就段祺瑞在曹锟时竭力反对，而自己又敢冒天下之大不韪办理“金佛郎案”最直接的、现实的考虑。因为该案一旦解决，即可拿到扣留在总税务司安格联那里的2360多万元的“关余”，同时还能尽早的召开修改中国关税的会议。这样不仅能解一时的燃眉之急，还可以提高中国的关税，对提高国家的主权和地位亦有积极的一面。

早在1922年中国政府就催促法国解决庚子赔款问题，法国表示同意但有条件地退还庚子赔款余额给中国。“一是要求将一部分退款用于恢复1921年6月倒闭的中法实业银行；二是改变自1905年以来实行的用关平银购买各国流通货币(法国的流通货币为纸法郎)电汇的方法，而采用金佛郎折算的方法支付”。[4]868如此一来中国的损失有多大呢？据魏元晋所说“这样，这笔退款中国要多付款洋1.11 955 776亿元”。“其余以法郎赔款的比利时和意大利亦援例要求改用金法郎折合金元付款，因此更增加了巨大之损失。”“使国家和人民损失了洋1.6亿余万元”。[5]172-173当时经办此案的财政总长李思浩也说“这件事，国家当然吃了大亏”“如果说此案我国没有吃大亏，这是昧着良心说瞎话”。[6]239-242而段祺瑞不怕丢官丢地位甚至是性命的结果便是此案在三天之内就办妥了。1925年4月26日，段政府承认“金佛郎案”。作为回报很快拿到了扣留的“关余”，解决了当时迫切需要钱财的内政事务，从而使得临时政府在以后半年多的时间里，没有出现大的财政危机情况；另一个重要结果就是：终于迎来了渴望已久的修改关税会议。

三关税会议

所谓关税即海关税收，这本是一个国家主权象征，向外国商品征收赋税的多少，应完全取决于本国实际，不须同别国商量。可中国自从鸦片战争后，《南京条约》中就有中国“征收英国货物时应与之商量并征得同意方可实施”的规定，此后进一步扩大到侵略各国，1858年《天津条约》中被固定下来。1901年《辛丑条约》以中国的关税和盐税为担保，规定中国的关税税率为值百抽五，等到中国内地裁撤厘金、外国货物运往内地不再另外交税时，才能增加到值百抽十二点五。

一战前中国曾提出修改税率作为参战的条件之一，由于日本的反对无果而终。在1919年巴黎和会上，中国代表再次提出关税自主问题，和会认为不属于讨论的范围而拒绝之。1922年华盛顿会议上，中国代表认为“协定关税”战败国都没有，而中国是战胜国之一更不可接受，所以要求废除。中国这一正当的理由，各国代表也无词可驳。经大会讨论后，订立九国关税条约，其主要内容是“中国关税值百抽五，在九国公约发生效力后，中国政府可召集各国前来参加关税特别会议，一面筹备裁厘，一面在裁厘前加以收值百抽二五附加税为过渡办法”[7]192。早在1922年2月九国中的八国都批准了这个条约，只有法国要中国先解决“金佛郎案”后才肯批准。就是说如果法国的问题不能解决的话，中国就不能召开修改关税问题的会议，加税问题也就无从谈起，扩大关税权甚至关税自主更是奢想。段祺瑞正是因为如此才通过了“金佛郎案”，这样法国也于1925年7月批准了九国公约。

9月临时政府成立了关税特别委员会，10月26日关税特别会议在中南海居仁堂开幕，段祺瑞亲临开幕式并在致辞中说到“关税自主，意义本极平常，在我言之，不过遵守国家应有之职权，想各友邦必能本平等互惠之原则，共谅此旨”[1]114。在会议的当天中国代表即提出五项自主办法，交于大会讨论。主要内容是“(一)与议各国向中国政府正式声明，尊重关税自主，并承认解除现行条约中关于关税之一切束缚。(二)中国政府允将裁废厘金与国定关税定率条例同时施行，但至迟不过民国十八年一月一日。(三)在未实行国定关税定率条例以前，中国海关税则照现行之值百抽五外，普通品加征值百抽五之临时附加税。甲种奢侈品(即烟酒)，加征值百抽三十之临时附加税；乙种奢侈品，加征值百抽二十之临时附加税。(四)前项临时附加税，应自条约签字之日起，三个月后即行开始征收。(五)关于前四项问题，应于条约签字之日起，立即发生效力”[1]116。中国提出的要求出乎各国代表的预料之外，他们纷纷表示不赞同，认为它超出了九国公约的范围，且在中国还没有实现统一和裁废厘金之前还谈不上提高关税的问题。

于是中国与各国代表就承认中国关税主权和增加税率问题，进行了艰苦的、针锋相对的谈判。在得到段祺瑞的同意下，11月14日中国代表在会议上提出如下三点：“(1)关税自主应明文规定于条约内；(2)裁厘系中国自动，非关税自主之条件；(3)关税自主问题解决后，方能讨论附加税问题”[4]880。中国方面这种强硬的立场，遭到了在华利益较大的美、日、英等国的反对，使得会议僵持不下，后在荷兰、瑞典等国的调解下，终于在11月19日通过了《中国关税自主及裁撤厘金案》。其主要内容有“各缔约国(中国在外)，兹承认中国享受关税自主之权利，允许解除各该国于中国间各项条约中之关税上束缚，并允许中国国定关税定率条例于1929年1月1日发生效力。中华民国政府声明，裁撤厘金与中国国定关税定率条例同时施行。并声明于民国十八年一月一日即1929年1月1日将厘金切实裁竣”[8]378-379。至此，关于这一问题的基本原则已得到确定。可惜的是当时国内时局动荡，段祺瑞临时执政府的统治也处于岌岌可危之中，并最终在1926年4月垮台。这样他所苦心经营的旨在提高关税和扩大主权的关税修约亦遭到重大的挫折。

四段祺瑞开展的一系列活动

(一)段祺瑞与“外崇国信”、“金佛郎案”。临时政府对外代表中华民国，作为临时执政的段祺瑞是国家元首。他想使自己的统治合法和稳定，除了要处理好内务外，摆在他面前一项急迫的任务就是如何能尽快得到国际社会承认。对此，已有从政多年的他是早有考虑的。在当时的情况下，较切实可行的办法就是继续承认帝国主义在华的利益。这样不仅可以避免他们不承认甚至干涉所带来的麻烦，还可以与之进行必要的联系和交往，乃至得到某些帮助。在段宣布“外崇国信”后，帝国主义表示欣慰，他们很快对段临时政府给予了承认，并承诺“愿意协助临时政府解决各项困难问题”“各国政府愿意在最近期内设法履行华盛顿会议有关中国的各项决议”[9]5。正因如此，后来的关税会议得才以成形。诚然“外崇国信”和“金佛郎案”的解决损害了国家的一些主权和利益，但在当时从某种程度上来讲是可以接受的，至少段祺瑞是能接受的。显然，他是在权衡了这些损失和关税会议中所能得到的权益后作出的。

(二)段祺瑞与关税会议。在中国一再要求下开了近两个月的关税会议，由于其修改内容的本身是不公正、不公平的，是在承认中国不能完全行使海关主权的前提下展开的，损权的因素也就不可避免了。正因如此有些学者认为关税会议的关税自主“未如愿”，[10]60“成为一次完全失败的会议”。[11]86但是不是因此就全盘否定呢？也有不少学者对此持肯定或者基本肯定的观点。有的学者认为：关税会议“是中国恢复关税自主进程的阶段性标志”[12]64；还有的学者指出：关税会议“取得的成果是不容否认的。首先会议承认了中国的关税自主权，这是中国外交的重大胜利”[13]71；杨天宏对关税会议的看法则是：它“突破了华会的规定”“是北洋外交的重要成果”[14]132。笔者认为对问题的回答要根据当时的实际情况，客观、公正、实事求是地对待。段祺瑞对关税会议的态度是慎重的，考虑是长远的，结果是关注的。他认识到事关“国家主权和财政税收”[7]193，所以开幕式时亲临现场并致开幕词。固然他关注的焦点更多的是在增加税收上，以解决财政危机，但对争取扩大国家税收的自主权也是相当重视的。因此这一事无论从眼前的、主观的利益还是长远的、客观的效果来说，争权积极性一面也是显而易见的。不仅从段对此事的高度重视中能看出，而且从临时政府关税特别委员会的委员们在会议上的提案和争论中也能很清楚地说明这一点。会议结果中明确的规定各国承认中国关税自主，虽然还有某些方面的条件限制，但不能不说这是一大胜利。它一定程度上改变了自鸦片战争以来持续80多年的片面协定关税的不合理现象；它是自清末至北洋军阀统治时期外交史上少有的胜利之一；它增加了中国的海关税收，改变了中国软弱可欺的形象，一定程度上提高了中国在国际上的地位和影响。

(三)关于段祺瑞与当时中国。一个孱弱的国家，一个风雨飘摇的临时政府，一个崇尚权力却又在内外夹击下少有作为的临时执政，这就是当时的中国现实。当我们环顾宇内远邦近邻时，不禁就会想到“落后就要挨打”这个不变的真理。在国际秩序远远没有达到公正、平等、合理的当时，从某种意义上讲，中国的挨打似乎是在所难免。可关键的问题是我们应该如何少挨打、挨打的轻些以至于不挨打，关税会议就是一个很好的例子。