英国近代文官制度的建立及其影响

2014-03-12徐愿

宜宾学院学报 2014年2期

徐愿

(安徽师范大学历史与社会学院，安徽芜湖 241000)

英国是西方世界中第一个确立近代文官制度的国家，英国的“文官”一般是指执行政府政策的事务官，不包括武官，也不包括随内阁进退的政府大臣，由国家财政出资支付工薪。[1]早在中世纪，“文官”一词就已出现，但是文官制度的确立经历了很长时间。直到1870年英国政府颁布了正式的枢密令，确定了公开考试和选优录用等文官改革的重要原则，以此才算近代英国文官制度正式建立。英国近代文官制度的确立对英国以及世界都影响深远。

一英国近代文官制度确立的背景

英国近代文官制度的确立反映了当时政治经济发展的要求，同时也促进了英国政治经济的发展。

第一，旧的官吏制度弊端重重，不适应新的先进的生产力的发展。17世纪中叶以前，英国是一个封建君主专制的国家。虽然它有议会，但议会不是国家最高权力机关，国王集立法、行政大权于一身。在封建君主制度管理下的英国，官职和爵位的任用、升迁的话语权都掌握在国王一人的手里，国王将其纳入个人管辖范围内，其他人都不得干涉。即便是在资产阶级革命胜利之后，这种局面也没有得到很大的扭转。当时英国的资产阶级在政治上仍然处于无权的状态。此后1832年的议会改革，资产阶级获得很大的成功，但是贵族仍然把持了高级职位的任免权。[2]从而也不能从根本上消除“恩赐官制度”，官员的任用不是以官员个人才能为基础而是以党派基础、关系、门第等为选拔基础，这样很多有真才实学的人不能得到任用，庸碌之辈和腐败分子却能身居要职，这就降低了行政效率，增加了贪污腐化的程度。旧制度带来的贪污腐败、卖官鬻爵、政治丑闻屡见不鲜。这些严重影响到工业资产阶级要求加速发展经济和实现自由竞争的愿望。

第二，工业革命极大带动了生产力发展，促进了英国近代文官制度的确立和发展。19世纪50年代，英国已经完成工业革命，资本主义生产力的飞速发展对政府职能提出了更多新的要求——既要维护社会治安、国防、财政、税收等传统事务,又要担负起经济、文化、科技、教育等新的社会事务的管理，以发挥政权的杠杆作用。这样就加大了政府工作量，也使得政府工作变得更加复杂化更加专业化，需要更多的专业人员管理这些新老产业。旧的官吏体制是无法达到上述要求，甚至会起到阻碍的作用。对此，改革旧的行政制度就势在必行，其中，资产阶级要求改革的呼声最高。他们经过工业革命的洗礼，经济实力得到了巨大提升，但在政治上还处于无权的状态。资产阶级力图改变这一局面，认为必须同贵族进行一次新的斗争，而这一斗争的结局只能是新的经济力量的胜利。

第三，旧制度的弊端和生产力的发展等多重因素造就的复杂形势促使人们重新思考当时的社会问题。其中边沁功利主义为资产阶级近代文官制度的建立奠定了思想基础。边沁认为“个人在关注自我利益的同时，也在共同功利中或功利的总量中增加了一份”[3]。社会利益在某种程度上实际上就是个人利益的总和，因此每个人只要都能追求和实现个人的最大利益，那么，整个社会也就实现了利益最大化。[4]按照这样的要求认为政府的行事准则：(1)它必须有助于创造社会财富，(2)它必须减少不平等。[5]边沁功利主义的提出为英国近代文官制度的确立在思想上提供了支持。

二英国近代文官制度的确立

1688年英国资产阶级革命胜利以后，资产阶级经济实力日益增大，但在政治上依然处于无权的状态，他们也迫切要求改革文官制度，建立一个廉洁而又高效的政府来为其服务。同时随着工业革命的深入，工业无产阶级虽然得到壮大，但政治权利甚微，使得无产阶级和资产阶级在议会改革问题上站在反对贵族的统一阵线上。此后要求议会改革的浪潮席卷全国，最终于1832年改革法案获得通过。此次议会改革使工业资产阶级获得了参政的机会，并要求改革旧的人事管理制度。从1833年开始，每个部门以每一缺额提名四人，在四人中就此职位进行考试，择优录取，这就是文官考试用人的第一步。但是此时真正的文官制度还没有确立起来。

英国近代文官制度比较全面的改革是从19世纪50年代开始的。1848年，英国议会下院中的一个特别委员会就文官经费问题进行了调查，这使得一个专门研究文官制度的机构得以建立。1853年，自由党首相委派商业部秘书诺斯科特和财政部助理秘书屈威廉一起调查英国官吏任用情况。第二年，诺斯科特和屈威廉提出了：“关于常任文官组织的报告”，即“诺斯科特-屈威廉报告”。这个报告在英国文官制改革的道路上树立了一个新的里程碑。

在这个报告中，诺斯科特和屈威廉提出现行官场上的任人唯亲等不合理现象并且对其进行了严厉的指责。他们尖锐地指出：在英国，很多官员进入政府工作是凭借个人关系而非个人才能。[6]他们多数工作的积极件不高，只想不冒风险，过得舒服，这种局面不利于国家的发展，应该彻底变革。诺斯科特和屈威廉在分析现有文官制种种弊端的基础上，提议对英国当时的文官制度进行大规模的改革，以建立一种以人的才能为标准的文官制度。

“诺斯科特-屈威廉报告”认为应该将文官职位分为高低两个级别，高级的文官执行的是智力工作，这类工作对文官的要求较高，要求具有专业知识和灵活的处事能力。而低级的文官处理例行工作，这类工作对文官的要求相对较低，不需要很高的学位，只要求可以处理日常事务即可。将文官分成高低等级有利于物尽其材，人尽其力。既可以满足智力工作的高要求，又避免了高水平人才屈居低位，使得人才资源得到合理的利用。

对文官录取应实行公开考试，择优录取。这样可以有效地避免裙带关系、用人唯亲甚至买卖官职的腐败行为。同时，实行公开考试就会使参加文官考试的人员有竞争意识和压力，使得他们尽量完善自己，这样选出来的文官素质较高。“显然，要得到第一流的人选，必须求助于竞争”[7]。为了主持文官考试事宜特意成立了文官制度委员会，由具有较高水平的委员来管理此事。

关于文官的晋升方面，力图消除“通例是所有的人一起晋升”这样一种不正常现象。[8]传统的晋升途径是：文官只要按部就班工作，随着工作年限的增加就可以得到晋升。即使迟作早息、工作不出色，也很难让他离开这个岗位[9]。这样的结果造成文官没有工作压力，没有竞争意识，最终导致行政效率低下。这样的官吏队伍不能很好地完成本职工作，但是依然需要广大人民花费的税款来供养。这严重违背了人民和资产阶级的利益。所以，报告要求对文官的晋升进行严格的考核，按照他们的工作业绩来决定晋升与否，而不是依据工作时间长短来决定。

“诺斯科特-屈威廉报告”奠定了英国常任文官制度的基础，它体现出的总原则是：考试竞争和择优录用。它的目的是建立一种新型的常任文官制度，这样可以在两党轮流执政的条件下保证行政效率和国家政策的连续性和稳定性。这样一批常任的文官队伍显得十分必要，否则政府就不能高效运转，如报告中指出的那样：“文官自身有独立的地位、品格、才能和经验，时时向其上级长官提供资料以备咨询，并产生影响。”[10]然而，除了当时的财政大臣格莱斯顿等少数主张改革的大臣支持外，多数是反对这份报告的。罗素就攻击说:“如果考试委员会继续发展，女王任用人才的权利可能会被取代”。[11]议会中保守派议员更是坚决反对，因为按照“诺斯科特-屈威廉报告”的要求，文官必须考试录取，他们就不能随意安插自己的亲信。所以严厉批评并拒绝通过“诺斯科特-屈威廉报告”。直到1854年10月，英国的克里米亚战争失败成为英国近代文官制度确立的催化剂。克里米亚战败的一个重要原因是政府用人不当，行政机构和吏治的腐败无能。这使得全国人民极其愤慨，并在议员们的强烈攻击下，使得当时的内阁被迫辞职。1855年5月，帕麦斯顿出任英国首相，面对强大的压力，不得不对旧官制进行改革以缓和内外交困的局面。

1855年5月12日，帕麦斯顿颁布了《关于录用英国政府文官的枢密院令》，它影响深远，也是英国历史上第一份改革文官的正式法令。根据它的规定，成立专业皇家委员会是用来管理文官事务的。通过考试和审查等手段对候选人进行甄选，再将其中符合要求的考试者分配到缺人的部门，最后经过短期试用后正式任命。因为这个法令并没有规定实行公开的竞争考试，考试对象仅仅限于担当低级职务的年轻人。也只有印度事务部是面向整个社会招收考试人员，其他由考试录取的文官只占很小的比例。[12]此外，考试的标准不是统一规定的，而由各个部门的负责人自由决定，这样就会出现任人唯亲的现象。因此，帕麦斯顿的改革没有从根本上改变文官体制的不合理现象。

1868年，格拉斯顿就任内阁首相，他在原来的基础上继续推进文官体制的改革。1870年6月4日，格拉斯顿颁布了第二个关于文官体制改革的枢密院命令。它规定：(一)通过公开竞争考试录用文官(少数最高级文官除外)；(二)将文官分为高低两级，高级文官负责执行政策，低级文官负责办理日常事务；(三)考试合格者，一经培训后按成绩高低分配到相应的部门工作。

此后，英国文官的任命都要通过公开考试、择优录取，为政府选拔了一批“高效率的文官”[13]。格拉斯顿颁布的关于文官制度改革的枢密院令确定了文官制度的最重要原则，因此它是英国近代文官制度最终确立的标志。世界上第一个完整的文官制度最先在英国确立。

三英国近代文官制度的影响

19世纪英国近代文官制度的改革虽然不彻底，但是它维护了英国资产阶级的利益，促进了资产阶级的发展，对英国的长远发展具有重要意义。约翰·穆勒称文官制度改革是英国“历史上最伟大的公务革新之一”[14]。它不仅推动了英国政治文明的发展，也对推动了西方政治文明发展。

(一)确立巩固和加强了英国资产阶级的统治

第一，英国确立的文官制度奉行“政治中立”的原则。在任的文官不得参加任何党派的政治活动，不能介入党派间的政治斗争，要公平公正地为每一个执政党服务。这样可以尽量避免执政党因“政府分赃”而导致的政府工作紊乱、工作人员的不安，甚至是国家大政方针的中断；保证在执政党换届的时候可以对政府事宜进行有序的交接，以达到巩固和加强资产阶级统治的目的。

第二，虽然英国近代文官制度以“政治中立”为重要的行事原则，但是它依旧是英国资产阶级国家的重要组成部分。各部高级文官参与各部的重大事件，需要有丰富的知识和经验来辅助各部大臣，因此他们的影响不可谓不大。他们既是方针政策的执行者，又对方针政策有一定的话语权。同时，各部门的文官大多数来源于资产阶级，对资产阶级国家的政策意图有比较好的领会，可以更好地执行资产阶级国家的命令。所以，文官即使保持中立，他们执行国家政策的最终目的也是为了维护资产阶级国家的利益。

(二)有利于提高了官员素质和各部门的行政效率

第一，公开考试，择优录用，保证了文官的质量。首先，英国各级文官要经过公开的考试竞争，选择其中优秀的加以任用。这样每个人都有同等的机会公平公正的就某一职位进行竞争，这样文官选择对象就从小范围人群扩展到广大群众同时，在文官制度确立之前，文官多数被有关系、有门第的人优先录取。而有真才实学的人却不能得到最有效的任用。现在有能力有才学的人只要通过自身的努力就有机会获得文官职位，让这样就吸引了更多的有志之士投身于文官队伍之中。其次，英国的文官奉行 “通才原则”，高级文官考试一般以基础理论和人文科学为主要内容。加之，文官公开考试，最后录取的合格者多是知识渊博的人才。这样就更好地杜绝了依靠裙带关系获得职位的现象，让更多有真才实学的人得到任用，于是文官队伍的整体素质大大提高，行政命令得到更有效的执行。

第二，严格的考核制度，有利于激励官员日益进取。对文官的任用进行考试，择优录取，同时在获得职位之后，也是通过严格的考核制度保证文官的行政效率。用统一的标准来要求所有文官，以此来衡量文官工作成绩的优劣。这种方法可以有效地激励文官进取，使文官相信只要努力提升自己实际能力，办好职责之内的事就可以得到应有的奖励。这样有利于形成相互竞争，相互带动的氛围，更好地遏制不思进取的懒惰思想，有利于提高行政效率。

第三，文官制度管理日益制度化、民主化有利于行政效率的提高。英国文官制度从确立以来就选拔、任用、管理等方面就有其自身的规章制度，并且日益完善。文官们的晋升都是按照制度行事，只要平时认真履行自己的职责，完成份内的事务就有机会得到晋升。这样文官行事完全按照严格的制度，有利于对文官管理，增加政府机构的生机减少官僚作风，提高行政的效率。舆论界称赞改革“消除了所有笨伯,总的说来给我们提供了一个很有能力、很有声誉的班子，同时，一个全新的节约和勤奋精神得到了贯彻”[13]。

(三)保证了政局的稳定性和政策的连续性以及社会正常运行

近代英国实行的是两党轮流执政，执政党的换届频繁却没有导致政府工作混乱，究其原因是英国近代文官制度中坚决执行“文官常任”原则。英国政府以法律的形式规定文官是终身职业，不随执政党的更换而更换，不受选举的胜负或者政治浪潮的起伏影响，若不是违法不得随意被免职。这样就保证了政府不因为执政党的更迭而引起重大混乱，使政府工作有序的进行、政局得到稳定、社会正常运行。同时“文官常任”制度也保证了在任的文官如果不犯错误就可以长期从事文官工作，这样也保证了文官可以熟练地掌握自身的业务，有利于政府政策得到有效的贯彻。

(四)对西方国家起到了模范作用，促进西方资本主义政治的发展

1870年，第二个“关于录用英国政府文官的枢密院令”颁布表明了英国近代文官制度正式的确立，并且巩固了资产阶级的统治。美国等西方资本主义国家纷纷效仿。文官“逐渐被看成是模范的政府官员，廉洁、无政治色彩和全力以赴，受到其他国家的羡慕”[15]。西方各国相继创建了符合本国实际的文官制度。随着资本主义国家的竞争日益激烈，资产阶级更加迫切地要求更有力的政府为其提供有效的服务和支持。为了保证在激烈加剧的竞争中的占据有利地位，西方各资产阶级开始加强行政能力，强化国家机器，完善政府结构，实行政治上的调整。政府选用大批高素质的专业人员加入了文官队伍，他们在经济发展和城市管理等方面发挥巨大作用。到19世纪末20世纪初，世界资本主义获得了快速的发展。在这种形势下，大批素质精良的文官在西方资本主义国家得到任用，使文官制度在西方发达资本主义国家逐步确立并且日益完善，进而推动了西方资本主义政治经济的发展。英国近代文官制度对世界文官制的发展有很大的积极意义，但是也存在不彻底的一面。英国文官制度虽然通过公开考试的途径选取文官，但是高级文官多来源于资产阶级，这就决定了文官实际上是站在资产阶级的立场行事，是资产阶级国家机器，维护的是资产阶级的根本利益。同时，虽然文官要坚持“常任中立”，但实际上并不能达到真正中立。高级文官要为各部大臣提供资料和建议，他们的建议有时也是可以影响事情的发展。文官

虽然不可以参选议员，不可以参加党派斗争，但是很多文官就是为了以后参政积累工作经验，在文官在任的时候研究政治动向为以后参政服务，文官服务的年限越长，影响也就越大，[1]为其参政提供更多的方便。