元代盐务政策演变略论——《元典章·课程》研究之一

张国旺

元代是蒙古族建立的全国性统一王朝。榷盐在其政治经济中占有重要的地位。以往学界多注重盐业生产、盐务管理机构、盐户、盐的运销、盐价和盐课等若干具体方面的内容①陈高华.元代盐政及其社会影响[J].历史论丛,1964(1),后收入氏著.元史研究论稿[M].北京:中华书局,1992:67-98;郭正忠.元代的盐业[M]//中国盐业史:古代编·第四章.北京:人民出版社,1997:428-493;吴慧.辽金元盐法考略[J].盐业史研究,1988(1).，然对有元一代盐务政策的演变注意不够。更有学者将元朝某一段时间内所施行的盐务政策视为有元一代盐务政策者。盐务管理机构②张国旺.元代统一局面下盐官制度的重构[J].河北学刊,2009(5).以及盐务法令的演变是元代盐务政策演变的重要内容。本文在前人研究的基础上，试以盐务法令为中心，对元代盐务政策的演变略作探考③关于元代私盐问题，笔者将另撰文考述之。。

一 、蒙古国时期的盐务政策

蒙古国建立之初，成吉思汗便注重盐场的管理。刘敏被委任为安抚使，“便宜行事，兼燕京路征收税课、漕运、盐场、僧道、司天等事”④宋濂.元史:卷一百五十三·刘敏传[M].点校本.北京:中华书局,1976:3609.。然盐业受到足够的重视始于窝阔台时期。太宗庚寅年（1230），“始行盐法”，其核心是“每盐一引重四百斤，其价银一十两”。具体实施过程中，“始立河间税课所，置盐场，拨灶户二千三百七十六隶之，每盐一袋，重四百斤”；“始立益都课税所，拨灶户二千一百七十隶之，每银一两，得盐四十斤”；“始立平阳府征收课税所，从实办课，每盐四十斤，得银一两”⑤宋濂.元史:卷九十四·食货志二·盐法[M].点校本.北京:中华书局,1976:2386-2389.。“始立盐法”即标志着盐业大规模生产纳入国家管理的范畴。当时蒙古国所控制的盐场主要是河间、益都等地盐场和河东盐池。此时的盐务政策以引法为中心，并规定了每引盐袋的重量和价钱，盐场灶户为官方划拨，课税所则成为管理盐务的核心机构。

蒙古国时期以引法为中心的盐务政策当继承金代的盐引法而来。这主要是因为蒙古国所控制的盐区主要是河间、山东海盐以及解盐。而金代盐引之法也主要施行于这些区域。“贞元初，蔡松年为户部尚书，始复钞引法，设官置库以造钞、引。钞，合盐司簿之符。引，会司县批缴之数。”其中山东、沧、宝坻三盐司“钞、引、公据三者俱备然后听鬻”，解盐钞引则“与陕西转运司同鬻”①脱脱.金史:卷四十九·食货志四[M].点校本.北京:中华书局,1975:1093-1094.。所不同的是，蒙古国时期确立了每引400斤，更为整齐划一，而非使用金朝所谓的“套”“袋”之法。

蒙古国时期虽然盐务管理机构有所变化，但以引法为中心的盐务政策没有改变。大宗丙申年（1236），“初于白陵港、三叉沽、大直沽等处置司，设熬煎办，每引有工本钱”②宋濂.元史:卷九十四·食货志二·盐法[M].点校本.北京:中华书局,1976:2386.。工本钱的出现，说明盐业生产已经成为国有生产部门，所拨灶户均为国家生产食盐，其所得则为工本钱，盐业生产所得归政府支用。

中统二年（1261），世祖颁布《恢办课程条画》，强调“随路恢办宣课，已有先朝累降圣旨条画，禁断私盐酒醋曲货、匿税，若有违犯，严行断罪”③元典章:卷二十二·户部八·课程[M].陈高华,张帆,刘晓,党宝海,点校.天津:天津古籍出版社,北京:中华书局,2011:791-792.。可见蒙古国时期曾多次颁布圣旨条画要求禁断私盐，恢办盐课。然文献缺载，具体内容不得而知。

二、元世祖时期的盐务政策

中统二年六月，“诏谕十路宣抚司并管民官，定盐酒税课等法”④宋濂.元史:卷四·世祖纪一[M].点校本.北京:中华书局,1976:70.。这次所定盐法当是王文统与各路宣抚司官员共同议定。“世祖自去秋亲征叛王阿里不哥于北方，凡民间差发、宣课盐铁等事，一委文统等裁处。”“去秋”即中统元年。中统二年二月，忽必烈“召行中书省事祃祃与文统，亲率各路宣抚使俱赴阙”。“未几，又诏谕宣抚司，并达鲁花赤、管民官、课税所官，申严私盐、酒醋、曲货等禁。”⑤宋濂.元史:卷二百六·叛臣·王文统传[M].点校本.北京:中华书局,1976:4594-4595.这次诏谕者除宣抚司官及管民官外，还有各路达鲁花赤、课税所官及投下军民诸色人等。其具体内容反映在《元典章·恢办课程条画》。

该条画的目的是“恢办课程”，从而保障财政收入。其中12条条画中，涉及盐务者7条。从内容看出，此条画主旨是禁断私盐。如该条画规定了私盐贩以及犯界私盐者所受惩罚的不同，地方州府长官禁治私盐的赏罚措施，在盐商运销食盐过程中盐场官、把守关津渡口官员不得阻挠盐商，地方长官不能涩滞运盐河道，投下不得拘撮运盐纲船，通事不得抢夺盐商马匹，而地方长官要保障煎盐草不致阙用，达达民户食盐不得夹带私盐等。这是目前所见元代初的最清晰而完整盐务法令，有元一代盐务政策大多沿袭此条画。其中“今后诸盐场遇有买纳及支客盐，无致留难。不受不给，或勘合号簿、批凿引钞违限者，并徒二年”，说明此时盐法仍以引法为中心，盐商到场买纳，置立勘合号簿、批凿盐引都是重要的步骤，不能违限或缺少。

元朝灭掉南宋，统一全国之后，如何管理全国的盐务即搬上日程。当时的财政大权掌握在权臣阿合马手中。至于财政问题，世祖更明确表态：“此财谷事，其与阿合马议之。”①宋濂.元史:卷二百五·奸臣·阿合马传[M].点校本.北京:中华书局,1976:4561.盐务改革开始于北方。至元十二年（1275），阿合马奏立诸路转运司。东平路转运使蔡德润等联名“乞依先立转运司给降条画，及隶中书省”②元典章:卷二十二·户部八·课程·运司合行事理[M].陈高华,张帆,刘晓,党宝海,点校.天津:天津古籍出版社,北京:中华书局,2011:797-798.。至元十三年颁布的《运司合行事理》即为阿合马参与商讨的结果。该文件议定了都转运司隶属中书省，都转运司置立廨宇、迎接圣旨，吏员的任命，铺马扎子、牌面的使用，课额的增添，运司所用纸扎、官员所得俸禄等。同年颁布圣旨，要求江南“茶盐酒醋商税、金银铁冶竹货湖泊大小课程，从实恢办”③元典章:卷二十二·户部八·课程·江南诸色课程[M].陈高华,张帆,刘晓,党宝海,点校.天津:天津古籍出版社,北京:中华书局,2011:794-796.。《江南诸色课程》条画正是在此圣旨的基础上拟定的。其中仅有1条有关私盐的规定。需要说明的是，阿合马的长处在于敛财，其制度建设似并不完善。

世祖时，食盐产销被官员、豪富及富商所控制，造成盐价大涨。至元十八年，潭州的盐价一引卖到中统钞180两，江西则卖到170两，即使大都也卖到120两，超过国家规定十倍左右。昂贵的盐价的确使贫穷的百姓“多有不得盐吃的有”。为此，财臣卢世荣提出设立常平盐局，“贩盐底人每若时贵呵，咱官司贱卖”，试图借此平抑物价。至元二十一年颁布的《设立常平盐局》规定了常平盐局法的主要实施细则。首先，盐局官由各地官司从近上户计内选取有抵业人、通商贾、信实、不作过犯之人担任。常平盐局所用的攒典、秤子等据本处卖盐的多少，从中户中差拨。其二，盐局原则上一县设立一处。各路并户多州郡及人烟辏集镇官市根据需要设立。其三，盐局的年销盐数根据民户数量开坐数目，需同各处盐局官一同前去盐运司关引支拨。其四，平抑物价是常平盐局的重要职能。一引400斤最多不过400钱。盐局的发卖显然是零卖，须要一斤、二斤、三斤各作一裹。其五，盐局每日将卖到盐钱明附文历，每日分豁本息具单状申报提点官司印押，每旬开申本路，申宣慰司，呈省。腹里路分将每月卖到数目于下个月初五日前申解到本路。需要说明的是，常平盐局法是建立在与行盐法共存的基础上的。常平盐局所销售的数额约占全年盐产量的三分之一，行盐法仍然是盐的主要销售方式。盐商“发卖盐价，如今盐袋不问价例，平和听从民便发卖”，因而常平盐局法在没有盐商发卖或盐价太高时才发挥作用④元典章:卷二十二·户部八·课程·设立常平盐局[M].陈高华,张帆,刘晓,党宝海,点校.天津:天津古籍出版社,北京:中华书局,2011:879-881.。由于卢世荣不久倒台，常平盐局法没有施行多长时间就夭折了。

财臣经理财政，其目的在于敛财，并不注重制度建设，以免束缚他们的手脚。桑哥去世后，元政府颁布了《至元新格》。至元二十八年六月，“中书省钦奉诏条，戒谕内外大小官吏事意，除已钦依差官分道宣布去讫，所有时宜整治事例，奏准定为《至元新格》，刻梓颁行”⑤元典章:卷二·圣政一·守法一[M].陈高华,张帆,刘晓,党宝海,点校.天津:天津古籍出版社,北京:中华书局,2011:44.。《至元新格》是元代一部主要规范官吏(包括职役)行为的行为法规⑥刘晓.《大元通制》到《至正条格》：论元代的法典编纂体系[J].文史哲,2012(1).。就《至元条格》有关盐务法令看，也的确如此。如其中规定“其行省、户部检会元降条例，凡近年官吏违犯禁条、营谋私利、侵损官课、阻碍商人者，逐一出榜严行禁治，仍须选差廉干人员不时暗行体察，务要茶盐通行，公私便利。”又如“诸盐法，并须见钱卖引，必价钞入库，盐袋出场，方始结课。其运司官如每事尽心，能使盐额有余、官吏守法、商贾通便、课程增多者，闻奏升赏”①元典章:卷二十二·户部八·课程·至元新格（十一款）[M].陈高华,张帆,刘晓,党宝海,点校.天津:天津古籍出版社,北京:中华书局,2011:801-803.。此外，关于盐袋的装运、收纳、储藏以及捉获私盐等也多为对官吏行为的规范。

元世祖前期颁布的盐务法令多局限于盐务管理的某个方面，卢世荣的常平盐局法更是寿命短暂，尚无完整的盐务管理法令。至元二十九年颁布的《立都提举司办盐课》内容涉及盐业生产、销售以及盐务管理诸项内容，是元世祖时期盐务管理中最为完善的法令。该条画指出“见钱卖引，照依资次支拨盐袋”。“纳课买引，赴场查盐”，而“诸人卖过盐引，钦奉圣旨，限五日赴所在官司缴纳”。可见盐引法仍是世祖时期盐务管理的核心，而限期缴纳所卖盐引的规定出自圣旨，当在至元二十九年之前就曾颁布。该文书还要求诸军、站赤人等买食官盐；各位下、势要之家不得“掺蓦资次”，“多查斤重”；运司煎盐草地诸人不得“侵占斫伐及牧放头疋，胤火烧燃”；盐商货卖不得夹带多余斤重，也不可掺和灰土；收盐官吏不得多取余盐，克扣工本；盐牙不可行大称而坏盐法；附场百里之内人户食盐置局发卖；运司官吏不得亏兑课程，而贩私盐者给予相应惩罚。需要指出的是，这次盐务管理政策的颁布与微调主要是因为“近年各处转运盐使司所用皆非其人”，而势力之家买盐“搀蓦资次，多查斤两，遮挡客旅，把握行市”，盐场官吏“多取余盐，剋减工本，或以他物准折，致使生受”等等问题，导致盐业运销秩序被破坏，灶户生产积极性不高，国家财政受到严重影响②元典章:卷二十二·户部八·课程·盐课·立都提举司办盐课[M].陈高华,张帆,刘晓,党宝海,点校.天津:天津古籍出版社,北京:中华书局,2011:817-820.。

盐引是元代榷盐制度的核心。旧引“待收呵，收不的，治约呵，又难”，这主要是因为“私盐多的缘故”。至元三十年中书省奏闻，令户部着手改造引样。对已买引而至元三十年底未支盐者，全部兑换新引，且重新换给勘合后才能支盐。所换旧引则收归中书省。已支盐前往行盐地面货卖者，盐商需到相关地方政府申报现卖盐袋、盐引数目后货卖。地方政府须将盐客卖过盐袋、盐引拘收并批毀，上缴上司。这次改造盐引由户部改样，重新印造，盐引在盐务管理中的作用则更为凸显。“见钱卖引”和“限五日拘收退引”成为这次盐务政策调整所强调的内容。其“买引——验引支盐——批引——退引”的盐务经销程序基本定型③元典章:卷二十二·户部八·课程·盐课·改造盐引[M].陈高华,张帆,刘晓,党宝海,点校.天津:天津古籍出版社,北京:中华书局,2011:844-847.。这次所印造的盐引有元一代没有发生变化。

三、《新降盐法事理》的颁布

成宗时期的盐务政策主要表现在盐运司机构的统一④张国旺.元代榷盐与社会[M].天津:天津古籍出版社,2009:73.和以《新降盐法事理》为标志的盐引法的完善，其中尤以后者最为重要。《新降盐法事理》的颁布有着其特殊的历史背景。世祖后期“客人买引，自行赴场支盐，场官逼勒灶户，加其斛面，以通盐商，坏乱盐法”①宋濂.元史:卷九十七·食货志五[M].点校本.北京:中华书局,1976:2494.。成宗时，私盐愈演愈烈，尤其是作为主要财政来源的江浙、两淮盐区。大德三年（1299）四月庚午，“申严江浙、两淮私盐之禁，巡捕官验所获迁赏”②宋濂.元史:卷二十·成宗纪三[M].点校本.北京:中华书局,1976:427.。其中“诸处盐课，两淮为重。比年以来，诸人盗卖私盐，权豪多带斤重，办课官吏贿赂交通，军官民官巡禁不严”，从而影响了政府的盐课收入。为此，大德四年颁布圣旨，要求两淮都转运盐使司自本年起，改法立仓。然施行细则并不明确，遂有十二月二十日中书省奏闻，颁布了整治盐法细则。其具体施行则当自大德五年始。

《新降盐法事理》的核心是改法立仓，将支盐地点由原来的盐场转移到盐仓，从而避免盐商和灶户接触，杜绝“场官掯勒灶户，多取斛面，以通盐商，支查大盐”，“客旅就场查盐，多带斤重取要分例，场官有以支持”的情况再次发生。改法立仓后，“煎盐之所，皆为禁地”，以前诸人闲杂船只往来搬运私盐的现象将不复存在。然而支盐地点的转变增加了盐业运销的步骤。盐仓设立后，盐袋装运、入仓、装盐席索制造诸问题如何解决，此文书给予了全面的答复。可以看出，盐引法较之以往更为细密。盐商前往转运司入状买引，转运司支引出库，并出给下仓勘合，置立花名销簿以便记录盐商支盐、售盐的信息。盐仓比对勘合与原发字号相同，比对盐引上盐商名字、印信无伪，即设立关防号簿，写立盐仓据勘合字号放支盐商盐袋情况。批验所置立关防文簿，写立盐商姓名、所支盐数、批验过月日，受到批验牙钱数目等等，批凿则在盐引之上用条印关防。盐商卖过盐引后拘收退引于盐引正面用条印批给入库。其中更强调了批验所批引之功能，为改变过去“批验所以为作弊要钱之司”的状况，罢去原有盐牙，设立盐总部辖，“说合卖盐，关防批验”，盐总部辖“每日止于批验所，与买主、卖主对面说合交易”③元典章:卷二十二·户部八·课程·盐课·新降盐法事理[M].陈高华,张帆,刘晓,党宝海,点校.天津:天津古籍出版社,北京:中华书局,2011:820-830.。可见大德四年的改法立仓臻于完美。其将盐业产销的各个环节几乎都置于官府控制之下，且盐引在其中发挥的作用更为显著。

值得说明的是，《新降盐法事理》是针对两淮都转运盐使司的状况制定的。改法立仓则在两淮都转运盐使司所辖范围内施行。为保障《新降盐法事理》的切实施行，大德五年正月丙寅，“以两淮盐法涩滞，命转运司官两员分司上江以整治之”④元典章:卷二十·成宗纪三[M].陈高华,张帆,刘晓,党宝海,点校.天津:天津古籍出版社,北京:中华书局,2011:433.。“所委拯治盐法官”李诠即为转运司官之一。江陵路在办理盐务过程中，发现盐商童文彬所贩之盐无盐引，而童某招“盐引不相随”。江陵路未处理过这样的案件，于是申报到两淮都转运盐使司，最终依据“诸人贩盐，引不随行，依私盐法”的条款来处理⑤元典章:卷二十二·户部八·课程·盐课·引盐不相离[M].陈高华,张帆,刘晓,党宝海,点校.天津:天津古籍出版社,北京:中华书局,2011:852.。可见盐引在盐法中所处的核心地位。此外，大德七年，成宗禁止中书省、户部、行省、转运司等官员私买盐引⑥元典章:卷二十二·户部八·课程·盐课·盐司人休买要盐引[M].陈高华,张帆,刘晓,党宝海,点校.天津:天津古籍出版社,北京:中华书局,2011:855-856;宋濂.元史:卷二十一·成宗纪四[M].点校本.北京:中华书局,1976:448.。大德十年五月，禁止御史台、宣慰司、廉访司官购买盐引①宋濂.元史:卷二十一·成宗纪四M].点校本.北京:中华书局,1976:470.。延祐元年（1314）十二月，禁止诸王、驸马、权势之人增价鬻盐②宋濂.元史:卷二十五·仁宗纪二[M].点校本.北京:中华书局,1976:567.。

《新降盐法事理》施行的最初十余年间起到了一定的效果，遂有官员所称“办了十年来，课程无亏，百姓每得济来”。然而至大三年（1310），尚书省左丞刘楫“将先立来的法度更改了的上头，改了资次，坏了盐法的一般有”。河南行省和户部官员都称“休教搀越资次”，于是至大四年，颁布圣旨，要求“依着大德四年立来的法度行来”③元典章:卷二十二·户部八·课程·盐课·盐法依大德四年立法恢办[M].陈高华,张帆,刘晓,党宝海,点校.天津:天津古籍出版社,北京:中华书局,2011:849.。

《新降盐法事理》的规定不可谓不严密，但是“比来所司弛于奉行”。为了进一步巩固两淮盐务管理的成果，做到盐法的切实施行，延祐五年三月颁布了《申明盐课条画》。条画强调随处所办课程由管民正官提点；诸投下及势要之家不得欺凌仓官，亦不得恃势欺行霸市；行盐地面由行省、宣慰司官各一员提调；沿河官保障运司船只通行，盐商、灶户、纲船、工脚、铸盘、织席等事由运司管理。同时强调了对管民提点正官、镇守军官军人、盐场官因失职而导致私盐发生者给予相应的处罚。特别规定“诸客旅并行铺之家卖讫官盐，限五日赴所属州司县缴纳引目”，不得违限，“拘到退引，当官随即毀抹，每季申解运司收管”④元典章:卷二十二·户部八·课程·盐课·申明盐课条画[M].陈高华,张帆,刘晓,党宝海,点校.天津:天津古籍出版社,北京:中华书局,2011:830-833;元典章新集·户部·课程·盐课·盐法[M].陈高华,张帆,刘晓,党宝海,点校.天津:天津古籍出版社,北京:中华书局,2011:2093-2094.。对比《新降盐法事理》可知，这次条画只是进一步明确了诸官员在盐务管理中的职能，规定了失职诸官应受到的处罚，而以盐引为核心的榷盐制度没有发生改变。鉴于两淮盐业运销因盐价高昂而停滞的局面，中书省拟“自延祐六年发卖引目及粮中等引，客人查引运至真州，每引量增中统钞五贯，计钞三定四十五两成交发卖”，作为今后定例，并禁止仓官、真州批引人、盐总部辖以及拘引人等取要分例，刁难盐商，败坏盐法⑤元典章新集·户部·课程·盐课·拯治盐法[M].陈高华,张帆,刘晓,党宝海,点校.天津:天津古籍出版社,北京:中华书局,2011:2096.。

四、元后期的盐务政策

延祐七年，两浙盐运司也效仿两淮，改法立仓，“纲官押船到场，运盐赴仓收贮，客旅就仓支盐”。两浙改法立仓还因“课额愈重，煎办愈难，兼以行盐地界所拘户口有限”，“支查停积”⑥宋濂.元史:卷九十七·食货志五[M].点校本.北京:中华书局,1976:2495-2496.。而更为重要的因素或与两浙运司私盐泛滥有关。延祐元年圣旨指出：“经国之费，盐课为重。比岁以来，所司失于关防，以致私盐、犯界盐货生发，侵衬官课，涩滞钞法。”延祐三年正月至年终，两浙解到私盐案件中没有捉获私盐犯者二百余起。延祐六年制定的《盐法通例》则是对私盐频发的回应⑦元典章:卷二十二·户部八·课程·盐课·盐法通例[M].陈高华,张帆,刘晓,党宝海,点校.天津:天津古籍出版社,北京:中华书局,2011:834-843.。

显然两浙运司改行仓法后，前期取得了一定的效果，所谓“始则为便”。但是好景不长，仓支法的弊端显露无遗。两淮与两浙运司行盐地面有着巨大的地理差别。两淮行盐地面广袤，“跨涉四省”，且“地广民多，食之者众”，然两浙运司“行盐之地，里河则与两淮邻接，海洋则与辽东相通，番舶往来，私盐出没”，由此“侵衬官课”。仓支法的最大弊端在于其制度的具体实施。现实运作过程中，因灶户流移死亡而使盐业生产得不到保证，“纲场仓官任非其人，惟务掊克”，不缴纳退引导致的私盐大行，其中“各仓停积，最为急务”。遂有后至元六年（1340）五月，“中书省奏，选官整治江浙盐法”。至正二年（1342），在中书右丞相脱脱、平章铁木儿塔识的坚持下，两浙运司改归“世祖皇帝旧制，除近盐地十里之内，令民认买，革罢见设盐仓纲运，听从客商赴运司买引，就场支盐，许于行盐地方发卖，革去派散之弊”①宋濂.元史:卷九十七·食货志五[M].点校本.北京:中华书局,1976:2496-2499.。

元顺帝时期盐务存在两个问题。一是私盐越来越严重。“国家以盐课为重，比因各处私盐生发，盖因拘该有司失于关防，以致侵衬大课。”②刘孟琛.《南台备要》之《建言盐法》，《宪台通纪（外三种）》[M].王晓欣,点校.杭州:浙江古籍出版社,2002:238.“近年以来，各处私盐及犯界盐贩卖者众，盖因军民官失于禁治，以致侵碍官课，盐法涩滞。”③宋濂.元史:卷九十七·食货志五[M].点校本.北京:中华书局,1976:2488.由此除私盐贩变卖外，运司官员、州县提点盐法正官、巡盐官以及纲仓场官巡禁不严是主要因素。于是至正二年中书省奏准，制定了《私盐罪赏》的条画，要求各职司务必恪尽职守，而犯私盐者给予从重处罚④《至正条格》断例卷十一《厩库·私盐罪赏（二）》[M].校注本.韩国学中央研究院,2007:288-290.。然私盐问题牵涉过多。至正十一年，中书省拟定“今后除小民自行煎熬，……榷货器具明白者，依例止理见发，所据河海贩盐并陆地十引之上，盐徒指出场官、总催、纲头、灶户工丁等处买到盐数，合准所言，难同止理见发，并听随事追问”⑤刘孟琛.《南台备要》之《建言盐法》，《宪台通纪（外三种）》[M].杭州:浙江古籍出版社,2002:234-238.。但最终私盐仍然愈演越烈。

二是盐课难以办集。至正元年，“河间等路旱蝗阙食，累蒙赈恤，民力未苏，食盐者少”，“行盐地方旱蝗相仍，百姓焉有买盐之资”。福建行盐地面“民力日弊，每遇催征，贫者质妻鬻子以输课，至无可规措，往往逃移他方”。可见行盐地面或因灾荒、或因百姓流亡，盐课无法办集。陕西运司“每岁办课四十五万锭，陕西该办二十万锭，今止认七万锭”。山东运司年额办盐课二十八万引，“除客商承办之外，见存十三万引，绝无买者，将及年终，岁课不能如数”。于是运司试图以食盐法来确保盐课额的办集。山东运司试图以“新城、章丘、长山、邹平、济南俱近盐场，与大、小清河相接，客旅兴贩，宜依商河、滕、峄等处，改为食盐，权派八千引，责付本处有司自备席索脚力，赴已拟固堤等场，于元统三年依例支出，均散于民”。御史台以山东运司“初无上司明文，辄擅散民食盐，追纳课钞，使民不得安业”，“督责州县，临逼百姓，追征食盐课钞，不无扰害”，要求废止食盐法。福建行盐地面则于“福、兴、漳、泉四路樁配民食，流害迄今三十余年”⑥宋濂.元史:卷九十七·食货志五[M].点校本.北京:中华书局,1976:2489-2500.。食盐法带有强制摊派的性质，对大多数地区来说乃杀鸡取卵之举。最终两浙运司和福建运司的食盐法都革罢。但随着南方盐场的逐渐失守，元朝的财政受到巨大的影响。

综上所述，盐引法是蒙元榷盐制度的核心。蒙元时期的盐务政策继承了宋金钞引盐制度，将盐业产销控制在官府手中。中统二年，王文统倡导制定的关于恢办盐课，禁断私盐的条画成为有元一代私盐法令的基础。忽必烈时期，随着财权相继被阿合马、卢世荣、桑哥控制，其目的是恢办课程以敛财，故这一时期盐务政策带有暂时性的特点。元代真正的盐务改革当是至元二十八年规范相关官吏行为的《至元新格》的颁布，次年所立《立提举司盐课》和至元三十年《改造盐引》的规定。至元三十年《改造盐引》凸显了盐引在盐务管理中的作用，“买引——验引支盐——批引——退引”的盐务经销程序基本定型。面对私盐增多，盐法败坏，官吏不为用心经办的情况，占据盐业收入比重最大的两淮盐运司于大德四年起施行仓支法，将支盐地点由盐场转移到盐仓，其间强调了盐引以及关防文簿的作用，盐引法更显严密。虽然仓支法施行初期取得了一定的效果，然由于所司弛于奉行，其弊端不断涌现。延祐五年颁布的《申明盐课条画》，强调了官员在盐务管理中的职责。延祐七年，两浙盐运司效仿两淮改法立仓，虽然取得了一定的效果，但随着私盐泛滥，办课越来越难，不得不改归场支法。朝廷为解决私盐问题，保障盐课收入，不断地颁行节制私盐，废止食盐法的法令。但最终积重难返，直至元朝灭亡。