新型城镇化建设中农民权益保障问题初探*

刘利平，任 珊

(1.盐城师范学院 经济法政学院，江苏 盐城 224051；2.上海市厚普律师事务所，上海 200060)

习近平总书记指出：“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。”[1]新型城镇化作为中共十八大和十八届三中全会作出的未来相当长时间内解决“三农”问题的重要战略决策，与农民权益问题休戚相关。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》秉承“城镇化让生活更美好”的理念，明确了有序推进农业转移人口市民化的路径，对如何落实以人为核心、体现高质量的城镇化建设作出了具体部署。当前，新型城镇化建设中如何保护农民财产权、社会保障权等各项权益，实现农民向市民转化过程中真正落实“以人为本”的要求，是一个不容回避且亟待解决的问题。

一、城镇化与农民权益保障的关系

城镇化是指城镇数目增加、规模扩张与农村人口向城镇同步集中、规模扩大的过程。对农民而言，城镇化实质上就是农民变市民的过程。在这个过程中，如果农民权益得到了切实保障，他们的身份变为市民后就能够体会到幸福指数的提升，反之，则会产生被“剥夺”的感觉。所以，农民权益的保障已经成为城镇化是否坚持“以人为本”的一个关键问题。

在以往的城镇化进程中，我国一些地区为了追求城镇化的比率，出现了农民“被城镇化”现象，城镇化比率虚高带来的农民权益保障不力问题不仅客观存在，而且目前仍未从根本上得到有效解决。对“被城镇化”的农民而言，由于失去了土地，他们的身份已经不再是农民，也不再是农民工，他们成了具有市民身份的“农民”。这种身份的迅速转变，使他们难以适应城镇的工作环境和工作方式，不仅其合法权益存在保障不力的问题，还不时面临无法就业或失业的风险。城镇化进程中农民失地又失业后的困难帮扶和权益保障问题必须引起高度重视。

所以，城镇化必然影响农民权益，农民权益的保障决定着城镇化的质量。《全国土地利用总体规划纲要》显示，2030年前我国被占用的耕地将超过5450万亩，失地农民将增至1.1亿人左右，这就必然要求把保障失地农民的权益作为新型城镇化建设的重中之重。李克强总理指出，新型城镇化必须保护农民利益，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民[2]。可见，新型城镇化与传统城镇化的最大不同，在于新型城镇化是以人为核心的城镇化，注重保护农民利益，与农业现代化相辅相成，切实保障农民权益已经成为新型城镇化的本质要求。当前，必须在相关立法、执法、司法层面高度重视保障农民权益与新型城镇化建设的关系，把新型城镇化建设的过程真正变成维护农民权益、提升农民幸福指数的过程。

二、我国城镇化建设中农民权益保障存在的问题

由于我国历史上的城镇化推行了过于追求规模和效益的粗放模式，“土地城镇化”大大快于人口的城镇化，虽然大量农业转移人口涌入非农业生产，但相当数量的农民并没有真正转化为市民，虽然数以亿计的农民进城打工，但他们的身份依然是农民，农民的权益保障仍然存在不少问题。

1．经济权益保障不足。首先，我国现行法律对征地补偿标准的规定不尽合理。我国《土地管理法》、《物权法》等法律限定了土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。一方面，实践中执行的标准难以达到30倍的上限，尽管在程序上农民可以参加听证表达诉求，但是其意见能否得到政府的采纳最终仍由政府决定，这样一来，政府便具备了运动员和裁判员的双重身份，被征地价格偏低就不足为奇了[3]；另一方面，30倍上限的规定已经与我国经济社会迅猛发展的现状和要求不相适应，该规定确立的补偿范围已显狭窄，因为其只考虑到了农民的直接损失，并没有考虑到土地的实际价值和增值空间，也没有考虑农民再就业所需要的费用和相关间接性损失。其次，城镇化过程中农民应得的征地补偿费没有足额分配到位。长期以来，政府对征地补偿费的分配、使用和管理实质上由村集体组织具体实施，村集体组织最终负责征地补偿费何时分配、如何分配、公正分配。实践中，由于农村征地补偿费具体分配的监管机制不够健全，土地补偿费被挪用乃至被挥霍或侵吞的现象时有发生，征地补偿费用事实上存在未足额分配到农民手中的情况。再次，城镇化过程中农民的物权价值被低估。我国《物权法》已经确认农民的土地承包经营权是一项重要的物权，农民有权通过他们承包经营的土地来获得经济利益。城镇化进程中任何收回农民土地承包经营权的行为都应当给予对等补偿。但是，不少地方征地拆迁后农民所获得的补偿费、安置房与原有的房屋、土地的价值不对等，直接导致了农民本来拥有的不动产价值缩水。而且，实践中还存在不动产评估价格低于市场价格的现象，农民在土地增值的过程中没有获得应有的利益，还要面临房价不断飙升的压力，农民因为土地权利被“淡化”，依附于土地的房屋等财产权被“弱化”，成为城镇化进程中最容易受到伤害的群体。

2．社会权益保障不足。首先，农民在城镇化过程中面临就业实质上的不平等待遇。从失地农民和农民工的就业岗位看，他们主要从事体力劳动工作，工作的环境相对较差；从就业的稳定性看，他们的工作基本处于“临时性”状态，流动性较大；从就业的待遇上看，他们所获得的报酬总体上仍然处于较低的水平。失地农民就业形势不佳以及待遇不高的状况，说明了农民和原来的城镇居民存在就业实质上的不平等，国家虽然采取了政策扶持，但这个问题仍然没有从根本上得到有效解决。其次，农民在城镇化过程中获得的社会保障水平偏低。我国城乡一体化的社会保障制度改革刚刚起步，对农民的社会保障制度不健全，覆盖面比较窄，保障水平比较低，保障力度不够大。例如，从最低生活保障制度的执行情况看，长期以来绝大部分地区还沿用不规范、不统一、随意性很大的方法，存在着标准过低、覆盖面过窄、地区差别较大等问题[4]。再如，以农村养老保险为例，60岁以上农村老人的养老金，相比较城市低保还有一定距离，特别是对于入住新型农村社区的农民，根本不能维持正常的生活水平[5]。此外，虽然我国新型农村合作医疗保险制度给农民带来了实惠，也为城镇化进程中向城乡一体化的医疗保险制度的过渡奠定了基础，但当前仍存在统筹水平低，受地方财产供给不稳定的影响，就医的区域限制性条件多，跨区域看病报销难，农民看病贵和看病难的问题还没有得到有效解决。

3．受教育权保障不足。从我国高等教育的经费支出情况看，大约80%左右的费用被用于城镇居民，农民虽然人数上占优，但是国家投向他们的教育费用相对较低，其享受的教育资源十分匮乏，农民的受教育权事实上未落实到位。而且，农民子女的受教育权也未得到充分有效的保障。对农村留守儿童而言，由于长期缺少父母的直接关爱，一些孩子甚至产生了心理问题；对跟随父母进城在农民工子弟学校就读的孩子而言，不仅居住环境较差，而且不能拥有像城里孩子一样的教室和优秀的教师。虽然我国部分地区已经要求进一步改善农民工子弟学校的办学条件，城镇所有公办学校应当接受农民工子女就读，但该项工作进展不快，实践中仍然存在不少障碍。目前，农村留守儿童和城市农民工子弟学校的教育质量和水平，仍然与新型城镇化建设的目标有较大差距。

三、我国城镇化建设中农民权益保障不足的原因

我国城镇化建设中农民权益保障不足的原因是多方面的，既有体制和机制上的原因，也有立法不完善和执法不到位等方面的原因，其中以市场为主导的补偿机制不完善，补偿基金监管机制、利益分享机制、以再就业为核心的创新机制不健全已经逐步得到政府和社会各界的重视。但从法治的角度看，我国城镇化建设中农民权益保障不足的原因主要表现在以下几个方面。

1．立法不完善。从总体上看，我国关于城镇化建设中农民权益保护的法律规定还不够系统，原则性规定较多，一些实质性权利条款规定的内容不够具体、不尽合理。例如，我国《土地管理法实施细则》第26条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。这个规定有两个缺陷：第一，在实际上不存在经济意义上的农村集体时，征地补偿费用应该如何补偿给失地农民？第二，当农民由于征地而全部“农转非”时，土地补偿费该如何处理[6]。更为主要的是，关于土地补偿费问题，前文述及我国法律规定的土地补偿费只是包括了相关直接损失，对于间接性损失以及土地本身应有的价值并没有涵盖在内。另外，相关法律法规之间还没有形成一个完整、严谨、层次分明的体系，一些法律法规之间还处于相互矛盾的状况，再加上配套措施的不完备，使得一些法律规定与经济和社会发展的需要相脱节，难以很好地保护农民的合法权益。

2．执法不到位。首先，执法不严和违法行政损害农民权益现象时有发生。例如，关于土地征收中公共利益的确定，由于立法的不明确使得个别地方政府滥用公权力，假借公共利益之名随意征收土地，以低价征收高价出卖的方式谋取地方利益，个别执法者甚至借机通过权力寻租从中谋取私利，从而对农民权益构成侵害。其次，暴力执法直接对农民权益造成严重损害。例如，城镇化进程中一些执法人员在没有与农民达成拆迁协议的情况下，滥用职权暴力拆迁，引发农民对政府的不满，严重损害了政府在民众心中的形象，对农民权益造成了直接的损害。再次，程序不透明导致农民权益救济途径不畅。例如，城镇化进程中个别部门不重视征地公告的作用，一些地方存在事后公告的错误行为。更有甚者，征地公告发出后不与农民协商，导致农民对征地的目的和补偿标准不知情，丧失了异议、申辩的机会，农民权益的救济途径往往因为这些人为的程序不透明而被阻断。

3．司法保护不力。我国现行法律赋予农民不服征地纠纷裁决的司法救济存在保护不力的问题。根据我国土地管理法的规定，对征地补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。这种政府既作为土地征收行为的决定方，又作为征地拆迁纠纷中的裁判方，显然难以确保公正。而且，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》规定“行政裁决”应作为提起行政诉讼的前置程序，其合理性值得商榷。因为，如果政府拖延或拒绝作出“行政裁决”，则被征地农民权益的司法保护将被延迟或“虚置”。

4．农民维权的法治意识淡薄。由于农民文化水平较低，经济状况不佳，在合法权益遭到侵害时，他们维权的法治意识明显不够，从而出现一些“极端维权”事件。例如，重庆市奉节县农民陈茂国因不满政府征地安置补偿条件，以在树上搭建窝棚方式居住两个多月，期间他用高音喇叭鼓动亲属和附近的村民拦车堵路，造成当地交通主干道堵塞数小时，备受关注的重庆“鸟人”拆迁户陈茂国涉嫌聚众扰乱交通秩序案，奉节县法院判决其罪名成立，判处陈茂国有期徒刑3年[7]。虽然从一定意义上说陈茂国的维权行动实属无奈，但法不容情，“极端维权”不但违法而且并不能够真正维权。

四、新型城镇化建设中农民权益保障的对策

新型城镇化建设中切实保障农民利益，加大宣传力度提高农民维权的法治意识，加大保障农民权益执法和司法的力度固然重要，但其中最为关键的是要“确保城镇化造福于农民而不是以牺牲农民的权益为代价，需要把权力主导的驱动机制转变为权利本位的发展方式，保护农民的主体地位”[8]，从制度上真正落实新型城镇化建设中的农民权益保障。

1．完善土地征收及补偿制度。首先，对“公共利益”的概念进行明确界定。建议将土地征收中的公共利益划分为以下几方面，即交通设施建设、国家机关用地、军事目的用地、公共辅助设施建设、公共场所的建筑用地等。其次，对被征地农民的补偿要严格按照市场价格落实到位。要落实中共十八大报告关于“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，并依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权”的要求，修改相关法律关于补偿费用上限的规定，给农民的补偿费用除了包括农民对土地征收的直接损失以外，还应当包括相关间接损失。此外，还要依法给予被征地农民合理的安置，切实维护好农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。再次，切实维护被征地农民的知情权和参与权。征用或征收土地时，政府部门要进行公告或通知，必须举办听证会，认真听取农民的意见，做好相关记录，并对有利于农民权益保障的意见进行采纳。补偿费用的发放要保持公正透明，程序科学合理，建立农民参与其中的全过程监督机制，使新型城镇化进程中农民的土地被征收后能够真正得到足额补偿。

2．进一步推进户籍制度改革。长期以来，我国户籍制度实行城乡二元制，这种户籍制度将户籍和身份进行挂钩，使得农民在就业、教育、医疗和养老等方面事实上受到了不平等对待，显然不利于新型城镇化的推进和农民权益的保障。所以，只有真正建立起城乡一体的户籍管理制度，新型城镇化“以人为本”的理念才能落到实处。必须加快户籍制度改革，取消附着在户口上的各种利益设定，常住户口的申报实行以固定住所和稳定收入为主要依据的政策，使得户籍只与地理位置进行挂钩，不涉及到特殊待遇。当前，就是要按照2014年6月6日中央全面深化改革领导小组审议的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”[9]。

3．加快落实就业保障制度。新型城镇化建设过程中，必须要通过立法途径确立刚性措施，制定鼓励企业招工向农民倾斜的优惠政策；政府应当积极组织就业培训，提升农民的技术水平和专业知识，增强他们上岗前的就业竞争力；企业应当通过岗前培训提高他们的技能，使其更具有适岗工作能力。同时，国家还应当在新型城镇化过程中对农民就业问题进行顶层设计，鼓励农民进行自主创业，让他们实现创造性的自我发展，积极主动地融入到新型城镇化建设之中。

4．完善最低生活保障制度。新型城镇化进程中既要建立最低生活保障对象档案，随时关注被保障对象的家庭经济状况，将符合最低保障条件的人都纳入到保障范围之内，同时又要将通过努力已经不属于保障对象的人逐步淡出这个范围，使有限的资源能够帮助到更多真正需要帮助的人。最低生活保障的资金必须以财政保障为主，同时采取多方面、多渠道手段筹集资金，而且，各级政府应该确保最低生活保障财政资金专款专用，主动接受社会监督，杜绝资金挪用行为，确保新型城镇化进程中的最低生活保障制度真正发挥关心民情、惠及民生的作用。

5．建立健全城乡一体化的养老保障制度。在新型城镇化进程日益加快的背景下，需要加快城乡统筹和养老保障的法制建设，完善与农民养老保障相关的法律法规，使农民的养老保障做到有法可依。对于新型城镇化过程中已经在城镇就业的农民，可将其直接纳入到城镇职工的社会养老保障体系中；对于失地又没有就业的农民，应该做好征地拆迁的补偿工作，确保其被征收的土地补偿费中有一部分进入到他们的养老保险账户。要通过城乡统筹，逐步建立起城乡一体化的养老保障制度，使农民真正实现“老有所养、老有所依”，确保新型城镇化成为名符其实的民生幸福工程。

6．建立健全城乡一体化的医疗保障制度。新型城镇化建设对农村医疗保障体制提出了明确的改革要求，必须做好农村新型合作医疗保险与城镇职工医疗保险的对接整合工作，切实抑制医药费过高的现象，保证医疗保障资金能够得到有效利用，逐步建立和完善城乡一体、覆盖全国、运行高效、利民便民的医疗保障体制，确保新型城镇化过程中广大农民真正实现“病有所医”。

综上所述，新型城镇化建设中农民的权益保障必须通过法治化的途径，将国家和社会的高度重视、政府的全力保障和企业的责任贡献，都落实为实实在在的具体措施，通过完善立法、强化执法、规范司法，“彻底改变城乡二元结构，充分发挥政府职能，完善征地补偿制度和社会保障制度，妥善处置失地农民问题”[10]，让新型城镇化的进程变成广大农民致富幸福的过程，让新型城镇化真正成为以人为本的城镇化。

【参考文献】

[1] 人民日报评论员．小康不小康，关键看老乡——论始终把“三农”工作牢牢抓住紧紧抓好[N]．人民日报，2013-12-26．

[2] 李克强．新型城镇化的核心是人，必须保护农民利益[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/c_115053973.htm．

[3] 贺丽丽．我国城市化进程中失地农民权益保护法律问题研究[D]．贵阳：贵州大学，2010．

[4] 宋才发．西部民族地区城市化过程中农民土地权益的法律保障研究[M]．北京：人民出版社，2009：291．

[5] 朱兴梅．城镇化进程中的农民权益保护问题探讨——关于新乡新型农村社区的调研报告[J]．改革与开发，2013(11)：69-70．

[6] 解国华，鲁祥林．城市化进程中农民权益的保护[J]．法制与经济，2009(3)：61-62．

[7] 聚众扰乱交通秩序 重庆“鸟人”判3年[N]．广州日报，2010-09-04．

[8] 房亚明，刘国建．参与和共享：新型城镇化与农民权益的联动发展机制[J]．湖北行政学院学报，2013(6)：11-15．

[9] 习近平主持深改组会议，定户籍改革要求[N]．人民日报，2014-06-06．

[10] 文维．新型城镇化进程中的失地农民权益保障机制探讨[J]法学杂志，2014(2)：89-94．