涉检信访类型化终结机制研究*

2014-03-12盛大友于永超

盐城师范学院学报（人文社会科学版） 2014年4期

盛大友，于永超

(安徽省蚌埠市人民检察院，安徽蚌埠 233000)

近年来，检察机关面临的信访大量增加，特别是重复访、缠访等问题比较突出，少数群众弃法转访、以访压法，影响了社会秩序和公平正义。十八届三中全会提出建立涉法涉诉信访依法终结制度。中办、国办印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，要求中央政法机关修改完善涉法涉诉信访终结办法。因此，如何构建和完善涉检信访终结制度，是值得研究的重大课题。

一、涉检信访的概念和类型界定

涉检信访终结的对象是涉检信访，长期以来，涉检信访的含义和范围不明确。《人民检察院信访工作规定》首次界定涉检信访，是指信访人采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向人民检察院反映情况，提出建议、意见或者控告、举报和申诉，依法由人民检察院处理的活动。该规定中的涉检信访含义比较宽泛，因担心范围扩大，增加处置息诉难度，一般对涉检信访按狭义理解，即指公民、法人或其他有关单位通过信访渠道反映的涉及人民检察院或检察人员的案件[1]。在实践中，检察机关面临大量的申请检察监督信访，狭义的涉检信访概念已不能适应实务需要。在中央有关文件中，一般把涉检信访列入涉法涉诉类信访，以与普通信访相区分。笔者认为，可以增设检察机关涉法涉诉信访的概念，即指公民、法人或其他有关单位通过信访渠道反映的属于检察机关管辖的控告申诉案件，具体包括诉讼监督类信访和涉检信访两类，这样既能满足实践需要，又便于和涉法涉诉信访体系相对接。诉讼监督类信访是指请求检察机关依法履行对公安机关、人民法院法律监督职能的案件。涉检信访针对检察机关应当处理的案件和事项及有关处理决定不服的信访案件，分为以下四种情形：(1)不服检察机关处理决定的案件；(2)反映人民检察院在处理群众举报线索中久拖不决、未查处、未答复的案件；(3)反映人民检察院违法违纪或者检察人员违法违纪的案件；(4)请求检察机关进行国家赔偿或者赔偿监督的案件。

学界关于检察权的性质有过激烈的争议，但绝大多数学者认为，检察权既不是单纯的行政权，也不是单纯的司法权，兼有司法、行政双重属性。因此，笔者认为，可以依据检察权的性质以及国家赔偿的特殊性，对涉检信访进行类型化界定。(1)司法决定属性的涉检信访。不服检察机关处理决定的涉检信访，主要是不起诉和不批捕决定。不起诉决定不仅具有程序终结的作用，而且也有实体处分的成分，实际上起着一种“准司法的作用”[2]，不起诉决定是一种司法决定。在域外，批准逮捕权力一般由法官行使，在我国虽然由检察机关行使，但审查批捕应属司法行为[3]。(2)行政性特征的涉检信访。检察机关职务犯罪侦查权是具有行政权某些特征的法律监督权，侦查行为具有行政权特征[4]。对检察院违法违规办案或检察人员违法违纪的处理属于行政管理职能范畴。所以，反映检察机关处理举报线索中久拖不决、未查处、未答复，以及反映人民检察院或者检察人员违法违纪的信访，属于行政性特征的涉检信访。(3)国家赔偿类涉检信访。国家赔偿分为司法和行政赔偿，检察机关对国家赔偿监督也分为两种情形：一是对法院赔偿委员会做出的刑事赔偿决定和非刑事司法赔偿决定的监督；二是对行政赔偿诉讼的监督。人民法院办理赔偿案件仅是具有司法性质的行政工作，不同于刑事、民事或者行政诉讼程序，它是一种无被告的特别程序[5]。赔偿的检察监督也是一种特殊救济程序。鉴于赔偿案件办理程序和赔偿监督的特殊性，把该类涉检信访予以单列。

二、涉法涉诉信访终结的实践反思

近年来，出台了一些涉法涉诉信访终结政策性文件。2005年，中央政法委出台了《涉法涉诉信访案件终结办法》，最高人民法院和最高人民检察院相继制定了《涉诉信访案件终结办法》和《人民检察院信访案件终结办法》。2009年，中央政法委下发的《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，再次明确了终结机制的适用范围、条件和程序等规定。2012年，中央政法委又出台了《关于完善涉法涉诉信访终结机制的意见》。实践探索是相当谨慎的，但效果不佳。现行涉法涉诉信访终结制度存在以下主要问题：

1.终结备受质疑，争议不断。虽然中央政法委出台了《涉法涉诉信访案件终结办法》，为信访终结提供了政策依据，但终结的依据备受质疑，争议不断。以涉诉终结为例，最高人民法院对终结的态度出现过几次反复。2005年，最高法院立案庭提出探索研究建立涉诉信访终结机制，并制定了《涉诉信访案件终结办法》等规范性文件，但到2007年，最高法院明确指出不能搞信访终结，终结通知书在法律上缺乏合法性[6]。2008年初，最高法院又提出要灵活掌握信访终结问题，对信访终结原则上不支持[7]。2009年初，最高法院又再次提出要建立新形势下的信访终结机制[8]。

2.终结缺乏权威，终而不结。主要表现在三个方面：一是终结决定缺乏权威性，对当事人影响力有限，信访人拒不接受终结决定，依然坚持上访；二是没有建立信访信息共享机制，上级机关对终结后的案件仍向下级政法机关交办，随意启动程序，导致“终而不结”；三是受绩效考核中稳定压倒一切的影响，原办案部门对信访人的不合理诉求仍给予满足，导致涉检终结徒有虚名[9]。

3.运行机制不畅，结而不佳。以涉检信访终结为例，表现在：一是终结对象和标准不明确；二是提请和决定主体不具体；三是终结程序不科学；四是稳控责任难以落实，配套衔接和保障措施不到位，效果不佳。信访是一种民情上达、申冤维权的特殊通道[10]，作为一种纠纷解决机制具有非规范性、非程序性、非专业性等特点[11]。特别是丧失底线、失却原则的妥协导致谋利型上访的蔓延[12]，没有终结预期的纠纷解决机制注定是不规范、没有效率、没有权威的[13]。因此，必须建立科学有效的终结机制，规范信访行为，使之“有始有终”，树立和维护法治权威。

三、涉检信访类型化终结机制的路径选择

《人民检察院信访案件终结办法》出台后，各地检察机关积极探索涉检信访终结，但工作成效不明显，存在终而不结等许多问题。因此，需要重构涉检信访终结工作机制，“使得信访从司法的体外循环机制演变成中国司法的内在元素”[14]，破解“无限申诉”的工作难题。

1.涉检信访终结机制的含义。涉检信访终结机制是指对于已经穷尽法律程序、案件处理结果正确的涉检信访事项，信访人仍然反复缠访、缠诉的，经过一定的程序依法予以终结，除有法定理由，不再复查、不交办、不考核，并将有关信访人纳入教育、疏导等后续工作范围的制度安排。终结的标准有二：一是已经穷尽法律程序；二是案件处理结果正确。涉检信访终结作为一种司法救济的终局制度，要恪守法律底线，坚持程序正义，充分保障信访人的合法权益，提高终结的权威性。虽然案件可以终结，但对上访人的工作不能终结[15]，应积极协调落实教育疏导、帮扶救助等稳控措施，确保终结案件出口畅通。

2.终结的对象。笔者认为，涉检信访终结的对象是上述界定的三类涉检信访案件，不包括诉讼监督类信访的“准终结”。“准终结”是检察机关通过行使法律监督权，在法律程序已经穷尽后，依法作出的终结性结论。因诉讼监督是以启动救济程序、纠正特定行为或提出建议为内容和行为方式的特殊法律行为，不直接处理实体性事项，具有程序性、建议性、非终结性的特征。所以，对已经穷尽法律程序的诉讼监督类信访案件，按照“谁主管、谁负责，谁主办、谁负责”的信访工作原则，应当由作出实体处理决定的政法机关按照程序予以终结。

3.终结的程序。笔者认为，根据涉检信访类型设置不同的终结程序：(1)司法决定属性的涉检信访，采取司法化模式终结。涉检信访终结不仅仅是在法律程序后简单地附加一项终结程序，必须检视和评价先前处理行为。对具有司法属性的涉检信访，采取“准法庭”的适度司法化审查模式终结，由申报或审核单位开展公开听证等形式的公开审查。第一，审查主体和形式。司法决定属性的涉检信访属于刑事申诉，应当由刑事申诉部门负责审查、申报、审核和提请信访工作领导小组或检委会决定。对拟报请终结的涉检信访要从案件的实体、程序和信访诉求解决方案方面进行公开审查或者与相关业务部门联合审查，做到案件事实清楚、定性准确、证据充分、程序完备、结论公正，确保涉检信访终结的质量。第二，申报和决定程序。对不服省级以下检察院处理决定的涉检信访，由作出原处理决定的检察院逐级向省级检察院申报，省级检察院全面审核决定终结；不服省级院处理决定的涉检案件，报请高检院决定终结。符合终结标准的，提交信访工作领导小组或检委会作出决定，出具书面的涉检信访终结决定书，送达申报单位和信访人，并通报政法委、人大等信访工作机构；不符合终结标准的，不予终结，退回申报单位重新复查。(2)行政性特征的涉检信访，适用三级终结制的模式。具有行政性特征的涉检信访，可以比照《信访条例》关于行政信访三级终结制。职务犯罪举报类信访由检察机关侦查部门和控告部门进行侦查或审查、复查和复核，必要时邀请举报人代表等第三方参与；控告检察机关或检查人员违法违纪信访，由纪检监察部门调查、审查或复查、复核，必要时可以由政法委成立联合调查组调查。如果信访人服从信访事项处理意见，可以不经复查程序和复核程序而终结信访；如果信访人不服从信访事项处理意见，则可以通过上一级检察院复查进行二级救济；对复查意见仍然不服还可以寻求三级救济，申请省级院或高检院复核，复核意见具有终结决定的效力。(3)国家赔偿类涉检信访，采用报告备案方式终结。请求司法赔偿(包括检察机关)的程序：先向赔偿义务机关提出，逾期不作出决定或对决定有异议的申请上一级机关复议，逾期不作出复议决定或不服复议决定的申请法院赔偿委员会作出赔偿决定，人民法院为赔偿义务机关的，没有复议程序，直接向其上一级法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。如不服赔偿委员会赔偿决定，可以向上一级法院申诉或申请检察监督。赔偿委员会设置在中级以上人民法院，按照《国家赔偿法》相关规定，仅有省级和最高人民检察院有赔偿法律监督权。因此，不服省级检察院赔偿监督意见的涉检信访，由省级院报最高人民检察院备案审查予以终结。

4.终结的效力。经过严格程序作出的涉检信访终结决定，具有普遍有效的终局性效力。表现在四个方面：一是拘束力。对当事人而言，涉检信访终结决定具有终止功能。二是确定力。各级检察机关除有新的事实或理由外，不再启动立案审查、复查。三是公定力。上级政法机关、有关信访工作机构不再统计、交办、转办和通报。四是执行力。有关机关做好帮扶救助、教育疏导等工作，可以把终结决定作为认定无理上访的重要依据，依法可以采取相应的管束措施。

四、建立涉检信访终结机制的保障衔接机制

涉检信访终结机制作为信访退出措施，要建立有关衔接配合保障机制，确保终结的出口畅通。

1.建立涉检信访终结的导出机制。(1)建立无理信访教育和惩处机制。对既不合法也不合理的要求，信访人仍坚持信访但并无违法行为或极端行为的，应当协调和动员多方做思想工作，促使其息诉罢访。经劝导、劝阻和教育无效，严重扰乱社会秩序的，依法予以惩处，树立司法权威。(2)建立并完善困难帮扶和救助机制。对当事人或者其近亲属因遭受犯罪侵害或者民事侵权，因案件无法侦破、被告人没有赔偿能力或赔偿不到位，导致生活困难的，积极协调所在地党委政府和社会各界帮扶救助。

2.建立公开审查等第三方参与机制。涉诉信访人要求比较强烈的是信访处理透明化问题，因为司法人员的纪律约束，一些当事人总是误解司法机关在暗箱操作[16]。反复上访者对案件涉及的各种法律政策问题的理解是有失偏颇的，实践表明，律师与相关领域专家参与信访，往往成为信访问题解决的关键[17]。可以邀请第三方作为局外人参与申报信访终结事项的审查、调查和评查，提高终结结论的透明度和公信力。

3.建立涉法涉诉信访终结信息共享和沟通机制。(1)加强涉法涉诉信访信息平台建设与运用。一方面，依托检察机关统一业务软件建立纵向涉检信访信息平台。在检察机关内部形成上下联动机制，就信访人基本情况和诉求、信访案件办理、处理情况等信息，按相关职能权限进行及时、全面、准确、动态地交换、共享、查询。另一方面，建立横向信访信息共享平台。建议由政法委牵头，在公检法等司法机关范围内建立处理涉法涉诉问题信息共享平台，设置相应查询权限和标准，供相关职能部门全面了解相关信息。通过信息共享平台，防止重复处理、浪费资源，也避免口径不一，激化矛盾。(2)形成常态化信访协调和沟通机制。推动建立与公安机关、人民法院联席会议和工作衔接、协作机制，互通案件信息，研究解决涉法涉诉信访工作中的突出问题。对检察机关依法作出维持原司法决定的诉讼监督类信访案件，推动原决定的公安机关、法院报请终结，并积极参与案件的联合答复、息诉工作。

4.建立案件质量保障机制。建立办案质量终身责任制、法律文书公开制度、执法办案风险评估机制，依法独立公正行使司法权，从源头上减少涉检信访。对按照“诉访分离”导入司法程序的涉法涉诉信访案件，严格落实依法按程序办理制度，务求在法定时限内公正办结，杜绝程序空转。同时，严肃涉检信访终结工作的责任查究。

检察机关作为法律监督机关，在化解社会矛盾中具有独特的地位和作用。因此，要建立科学有效的涉检信访终结制度，保障信访权的正确规范行使，使司法真正成为解决矛盾纠纷的最后一道关口，从而实现维护法律、保障权益、化解矛盾、促进和谐四者有机统一。

【参考文献】

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[5] 何晔晖．刑事赔偿的理论与实务[M]．北京：群众出版社，2001：105-106．

[6] 苏泽林．立案工作指导：2007年第2辑[M]．北京：人民法院出版社，2008：10．

[7] 苏泽林．立案工作指导：2008年第1辑[M]．北京：人民法院出版社，2008：21．

[8] 苏泽林．努力践行科学发展观，自觉满足人民群众的立案审判新期待[N]．人民法院报，2009-01-14(01)．

[9] 王念峰．建立完善涉检信访终结机制的思考[N]．检察日报，2011-11-16(03)．