探索农村档案管理新机制 服务社会主义新农村建设

贾奎文

随着党在农村各项政策密集出台和深入人心，社会主义新农村建设全面展开，农村面貌、农民生产生活和农村文化建设日新月异。同步产生大量档案资料，记录这场显著的农村变革，关系着农民切身利益。新农村档案建设相比以往，最大特点就是“新”：在目标上，它定位于解除农村信息贫困、构建和谐农村、落实党在农村政策、维护农民合法权益、传承乡土文化、推进民主管理；在形成上，它涵盖农村土地承包、林权、婚姻、新农合、农保、农村基本建设和农村选举等方面；在利用上，它作为农民集体性文化资源，由所有相关农村居民所共建、共享、共维护。把握上述特点，紧紧围绕河北省农村面貌“双提升”活动和“建设美丽乡村”规划，衡水市桃城区创新探索农村档案建设新思路、新模式，取得明显效果。在建设阶段，自2010年开始，按照“先试点、后推广”的路径，形成了“政府主导、乡村统筹、建管并重、致力创新”的思路，累计完成175个行政村档案规范化整理，占全区村庄80%；在管理阶段，逐步完善“区—乡—村”一体化档案管理体系，强化乡、镇级档案平台建设，探索建立“村档乡代管”和“1+N”管理模式，基本实现农村档案管理系统化、规范化；在利用阶段，按照建、管、用“一体设计，重点建设”方针，除满足农村一般性档案服务外，对项目重点村、文化特色村进行重点关注和文化发掘。“档案紧跟农村新发展”的一些创新做法，使衡水市桃城区新农村档案建设和利用呈现出“量率双升”效果：乡、村两级新增档案资源3.88万卷9911件，乡、镇档案年均查询率提高46.3%，村级提高26倍，农村档案更好地发挥了“服务中心，资政惠民”作用。2013年10月，衡水市桃城区社会主义新农村建设档案工作县（区）顺利通过国家级验收，成为河北省首家通过此项验收的单位。

一、创新农村档案建设管理机制

在农村档案建设管理阶段，衡水市桃城区在六个方面进行了初步探索。一是政策机制。档案，具有农村公共物品属性，需要政府扶持。衡水市桃城区的做法是：将农村档案管理写入“十二五”规划；每年至少一次列入区政府常务会议或党政联席会议专题；确定“财政补贴、三级负担”的资金供给方案等。上述机制和制度构成《实施方案》主要内容并以“红头文件”形式付诸实施。二是部门联动机制。区政府成立由政府牵头、多部门联动的领导小组并建立信息沟通、协调、督查、考核制度，成立由区级分管领导任组长，档案、组织、财政、民政、农工等13个涉农部门和乡、镇负责人为成员的新农村建设档案管理工作领导小组，建立并逐步完善部门联动、齐抓共管机制，执行力得到保证，工作效率得到提高。三是“五六七”规程。在专业上，桃城区档案局在广泛调研、考察基础上，依据有关法律和标准制定《农村档案规范管理技术规程》，其主要内容包括“五项安排、六项标准、七个文件”，简称“五六七”规程。“五项安排”规定行政领导与财力支持，“六项标准”规定专业技术规范；“七个文件”规定“政府主导、乡村统筹”实施路径。四是“乡村一体化”设计。农村事务管理“乡村一体”特征具有普遍性，农村档案建设的路径设计应充分考虑这一特点。衡水市桃城区新农村档案建设自始至终把乡镇平台建设均作为重点和起点，并在数年探索实践中逐步形成了符合本地实际的思路，即：“欲善于村，首善于乡，乡镇统筹，建管并重”。2009-2010年他们选择郑家河沿镇及其种（chong，音：虫）高村试行一镇带一村的“1+1”试点；2011年在邓庄镇推动一镇带多村的“1+N”示范；2012年在赵圈镇建立“村档镇代管”模式试点并在全区全面实施；2013年选择重点乡镇试点建立“乡级档案管理服务中心”，使其体制设计与乡镇“七所八站”具同等地位，共同构成乡村社会化服务体系，进行体制创新探索。乡村一体化建设既为乡镇档案管理平台建设积累了经验，也成为区乡村三级档案管理体系建设的基础性构成。五是“三要素”及其配置结构。在农村建档阶段，档案、档案设施设备和档案员可称为“三要素”，其中以档案员，即人的要素禀赋最高。在农村档案员选拔和培养上，衡水市桃城区《规程》规定，农村档案员选配需要具备“六有”条件，即有文化、有经验、有兴趣、有思想、有责任、有组织观念，并经过三轮梯次培训后持证上岗。在档案形成上，桃城区以“三级体系”为平台，提出“凡是法律不排斥者一律归档”的要求，调整“农村档案资源收集范围表”，将农村档案扩展分类为5类20项；综合多种收集方式汇聚农村档案资源，尽力做到“应收尽收”；对个人收藏史料和特别档案予以登记，与收藏者达成协议，产权不变，收归入馆。在档案设施设备建设上，贯彻“财政补贴、标准配置”方针，区级财政补贴农村集中建档阶段纸质装具和档案橱柜50%；乡镇财政补贴档案橱柜50%；村级辟置独立档案室、电脑等。六是档案管理模式。农村档案管理模式可不拘一格。桃城区主要推行三种模式：一是独立建档模式，有独立建档条件的村尽可能采用这一模式；二是“村档乡代管”模式，在档案规范初始阶段，桃城区将建档条件不完备村的档案集中到乡镇统一管理，乡镇独立设置“村档乡代管档案室”，由乡镇代行管理与服务，资源产权不变。三是“分区建档”模式，以管理成本与效率为参照，桃城区按毗邻、产业、特征等相关性，在意愿妥协情况下，实行村级档案就近集中定点管理，建立“区片综合档案室”。他们认为，三种模式的关系定位是：后两种模式是独立建档的过渡形式。同时，衡水市桃城区还探索提出农村档案管理“二级三维结构理论模型”和农村档案“五个缓建”约束机制。

二、机制创新为档案服务新农村建设增添了无限活力

衡水市桃城区新农村档案规范化管理，带来的是农村档案工作上的无限活力。在拓展和深化农村档案服务领域，贴近农民利用需求等方面，服务功能有明显提升。

服务乡村文化建设。在史志编纂方面，首部《桃城区志》正在编纂过程中，村级档案资料的收集、立卷接续和开放利用，提供了前所未有的史证资料，补充了大量珍贵史实材料。通过档案与史志资料结合，起到了相互促进、相互印证、共同丰富的效果，农村档案为区志编纂提供了12万字历史资料和116幅照片，提高了区志编纂效率和质量；桃城区《东明村志》编纂出版得益于新农村档案建设，一部村史记录下东明村30年发展历程，反映出中国城镇化缩影，见证了衡水市城乡一体化发展进程。东明村在此次农村档案规范化管理中，利用室藏文书档案2000余件、实物（照片）档案70余件翔实的史料编写出97万字的《东明村史》。在村史馆建设中，桃城区东明村2011年建成面积1500平方米的村史馆，展示了桃城历史文化，如十八酒坊、舞龙舞狮、东明抗战、解放战争遗史等；邓庄镇北苏闸村2007年建成面积1000平方米村史馆，藏录新中国成立前后70年长焦史料，成为市级青少年民族文化教育基地和“安乐秧歌”民族艺术发源考察基地。

降解民间矛盾。此轮新农村档案规范化“解锁”了大量尘封的历史积存资料，并在调解农村社会矛盾和分歧中起到了立竿见影作用。例如：在解决村集体经济组织与外部矛盾中，桃城区胡堂村与镇供销合作社之间地界纠纷持续了15年，由于无法找到原始证据而难以解决，还一度激化矛盾，造成经济损失。2013年档案规范化管理中，终于使历史“死档”被活化，这一矛盾迎刃而解。在降解农村内部矛盾中，桃城区梁庄村调整土地时，因原始土地承包资料没有归档而无法提供证据，村民对承包地面积产生异议，导致村民与村委会矛盾长期未能解决，甚至影响到国家粮食直补政策落实和村民和谐，同样，此事件在2012年村档规范时被一夕消解，村民因此对农村档案管理赞誉有嘉。

促进基层干部廉洁自律。档案资料不仅记载了新农村建设过程，而且记载了发展动因和规律，档案规范化管理在更高程度上约束村务管理无序化、村干部决策随意化和村务实践中可能出现的权力“寻租”问题，起到“给群众一个明白，还干部一个清白”的作用，增强基层干群之间信任。桃城区实践调研证明：农村九成干部和七成群众支持建档。

助力产业经济发展。桃城区东明村“东明实业有限公司”是一家集物流业、蔬菜批发、建筑材料市场、劳动力就业市场于一体的大中型企业，村（企）综合档案室保管着城乡建设和村级企业发展历史档案千余件，包括《制度汇编》、员工培训《培训教材》等书籍，也包括企业形象、产业扩展、企业文化、《光辉历程》等资料。

争取国家支持政策。2013年3月，桃城区种高村通过国家级“节水型社会”建设示范村验收，争取到国家政策资金30万元，节水档案资料的丰富、完整功不可没。用村民的话说：农村档案是我们的“传家宝”。

桃城区新农村档案建设实践说明，农村档案建设成果对促进档案事业全面发展具有积极作用，它鼓励了创新，增强了信心，培养了人才，树立了模板。endprint