影响和制约边疆民族地方社会管理创新的若干突出问题

田华

影响和制约边疆民族地方社会管理创新的若干突出问题

田华

（中共云南省委党校公共管理教研部，云南昆明，650111）

基于特殊的地理、民族因素及在政治文化、社会结构、政府职能、管理工具等方面差异性、民族性、复杂性的特点，边疆民族地方社会管理创新面临一系列突出问题：“经济发展与社会发展、发展与稳定”的兼顾、各民族自身特有行政价值体系与现代社会管理价值体系的区隔，造成理念创新困难；三大领域固有结构格局下的传统社会管理体制与社会管理新格局调整间的冲突，造成体制创新困难；各民族原有的传统社会运行模式所具有的惯性对现行社会运行所起作用，造成机制创新困难；各民族自身协调社会关系工具与现代社会管理政策工具兼容度不足，造成方法技术创新困难。

边疆民族地方；社会管理创新

当前，在中央加强和创新社会管理的总体部署下，边疆民族地方和全国其它地方一样，充分发挥地方政府在社会管理中的主动性和独立性作用，在完善现有的社会资源和管理经验的基础上，积极引入新的社会管理理念和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行改造，社会管理体制逐步完善，社会管理体系更加健全。

随着社会管理创新与服务工作从理念到行动、从试点到常态、从局部到全面的推开，边疆民族地方的社会管理创新取得了一定的成效：社会管理理念正在从传统向现代转变；社会管理参与主体具有了从一元主体向多元主体合作协同发展的雏形和趋势。基层社区建设有序推进，活跃于边疆民族地方的社会组织数量大幅增加，种类更加齐全，服务能力明显提高，在教育、科技、文化、卫生、环保、慈善事业等领域发挥着越来越重要的作用；大力完善了社会管理机制，基本建立了纠纷预防和化解机制，社会治安防控体系得到了完善，建立了多渠道、多形式的社会维稳管理投入机制和稳定增长机制；社会管理方式从自上而下的单向、垂直式趋于多向度、多层次的民主平等协商；封闭、刚性的传统管理模式正在转化为具有能动性、互动性和公开性的新型管理模式。特别值得一提的是，结合地方实际、突出文化特色，成为边疆民族地方社会管理创新的一个共同的亮点。

但是，当前边疆民族地方社会管理水平相对来说还比较低，与社会主义市场经济体制和现行政治、经济、文化、社会制度相适应的社会管理体制还没有完全建立起来，社会管理创新面临着一系列突出问题。尤其值得注意的是，社会管理创新是一般性与特殊性的统一，在统一的政治体制下，边疆民族地方社会管理体现了我国社会管理的一般性规律，但更由于民族地方独特的行政环境，在政治文化、社会结构、政府职能以及管理工具等方面的诸多差异，而使其社会管理呈现出特殊性的一面，这是在边疆民族地方社会管理创新中进行制度设置和实践推进必须充分考虑的。

一、“经济发展与社会发展、发展与稳定”的兼顾、各民族自身特有行政价值体系与现代社会管理价值体系的区隔，造成边疆民族地方推进社会管理理念创新困难

（一）经济发展与社会发展难以齐头并进的现实困难，使边疆民族地方政府对社会管理的独立地位及价值的认同、重视难度更大

改革开放以来，我国边疆民族地方的经济和社会发展有了很大的进步，但其经济增长更多的是由投资尤其是实施西部大开发战略后国家大量的基础设施投资带动的，在经济、社会得到一定发展的背后，是边疆民族地方经济社会发展较内陆地区滞后、与发达地区的差距有进一步拉大之势的事实。从当前来看，边疆民族地方经济发展缓慢的局面不但需要长期的努力，经济发展相对滞后的态势在短期内也难以逆转。由是，依然贫困和落后的事实使得边疆民族地方经济发展渴求格外强烈。与此同时，受国际国内多种因素影响，边疆民族地方经济和社会发展中产生的各种新旧矛盾相互交织，不仅有经济发展过程中长期积累的各种社会矛盾，还有伴随社会发展产生的新的热点问题，其社会管理的困难程度相对于我国其它地区更显尖锐和复杂。而地广人稀、居住分散，交通不便、信息不灵的环境条件，更使得边疆民族地方社会管理和服务成本较高，推动社会管理创新的任务更为繁重而复杂，社会管理与社会建设难以在短期内见效。在现有条件下，是千方百计调动各种资源促进经济快速发展，还是将有限资源的一部分投入到社会发展与管理中？在边疆民族地方普遍存在“吃饭财政”的情况下，所有地方政府几乎都存在强烈的“经济政绩”冲动，“经济发展优先”甚而“经济发展唯一”的行政理念成为地方政府的共识，社会管理的经济附属取向盛行，认为“经济建设搞好了，社会管理才有可能搞好”，对社会管理独立地位和价值的理解、认同难度大。

（二）边疆民族地方政府担负着稳定与发展兼顾的任务，使得社会管理创新在实践中易被矮化为强化社会稳定

作为中国众多少数民族的发源地和世居地，边疆民族地方宗教派系完整，民族习俗复杂，社会发展类型多样，历史上民族之间极为复杂的族际关系和经济社会发展的现实差距，极易引发文化冲突和民族矛盾。此外，处于转型期的边疆民族地方还面临着由城乡差距、贫富差距、区域差距、行业差距等产生的各种社会矛盾和社会冲突，且常常会以民族纠纷的形式出现，普通的社会矛盾与民族间的纠纷交织在一起，使社会问题和社会矛盾具有了更大的复杂性。从边疆治理角度看，在碰到一些社会问题尤其是性质较为严重、影响面较大的问题时，“民族”作为问题的表达符号多被提升到一定的高度甚至是政治性的高度来看待。在“稳定压倒一切”的理念下，民族团结、社会稳定、边防巩固成为地方政府头等大事，现实中不得不以牺牲一定的经济发展和社会发展、社会建设为代价。由此，在边疆民族地方的社会管理理念中，社会发展中的动态稳定并没有得到重视，相反被狭隘地理解为静态稳定，在基层官员的思维里就是“能摆平就是有水平，不出事就是真本事”的逻辑。在这样的理念指导下，创新社会管理易被等同于维护社会稳定。很多边疆民族地方政府进行的社会管理创新模式都以全面管制的思路来推进，以行政控制为主要特点，其出发点往往是为了社会稳定。如云南的很多县在推进社会管理创新中都提出“以平安建设为抓手，突出解决社会治安综合治理的突出问题”或“以摸排社会治安难点为社会管理创新的突破口”的口号，社会管理成为司法部门、政法部门、综治委的事情。同时，在维稳的理念下，边疆民族地方对社会管理的内容和范围的界定多局限在解决好流动人口服务管理、特殊人群帮教管理、社会治安重点地区综合治理、网络虚拟社会建设管理等几项内容上。

（三）各民族自身特有行政价值体系与现代社会管理价值体系存在区隔

边疆各少数民族在长期的游牧生活、粗放的生产方式、封闭的自然环境中，逐渐形成和积淀了本民族的认知方式、思维方式、文化传统，形成各具民族自身特点的政治观念、思想意识形态和文化心理结构，并成为各民族行政价值体系的核心组成部分，渗透到政治、经济、社会的各个实践层面。虽然各民族在长期历史发展中形成的这些行政价值体系在价值取向上同我国主导型的施政价值体系基本一致，但由于其特殊的地理区域、经济社会、宗教信仰、民族语言和风俗习惯等因素，边疆民族地方的行政价值体系又含有当地民族自我认同的非主流价值观，这些价值体系渗入到社会管理的机理，造成“制度化”的管理障碍和惯性。如公众普遍缺乏参与公共事务的热情，在一般情况下不会主动发生政治参与行为。再如宗教活动已经民俗化，民族群众的“教民”意识往往重于“公民”意识，在调研中笔者就遇到宗教聚会比村委会组织召开的村民大会还要积极整齐的情况。

二、边疆民族地方三大领域固有结构格局下的传统社会管理体制与社会管理新格局调整间的冲突，造成边疆民族地方推进社会管理体制创新困难

中国具有典型的“强国家——弱社会”的结构形态特征，在边疆民族地方表现为政府、市场、公民社会三大领域发展极不平衡，呈现出从政府到市场再到社会力量逐次减少的固有结构格局。首先，从政府力量来看，在边疆民族地方，政府一直以权力过度垄断的运作在传统权威格局中占据主要地位，惯于否定多元权威的存在，排斥非国家治理主体的力量。虽然历经几次行政体制改革，但由于政府职能转变缓慢，作为政治或公共权力领域的政府较之其它地方仍然拥有更强大的权力、占据更重要的地位，无限政府、全能政府的特征更为突出；其次，从市场力量来看，边疆民族地方社会主义市场经济虽然得以初步建立，但在从计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，并没有做好接轨工作，致使当前边疆民族地方的市场经济体制仍然受计划经济模式的巨大影响，甚至在一些地方自然经济仍然占据重要地位。在部分经济领域政府部门的行政干预仍然过多，政企不分现象仍然普遍存在，国有企业对部分行业的垄断现象比较严重；再次，从社会力量来看，作为公共领域的社会组织刚刚开始发育，数量偏少，扶持其成长的相关的配套机制不健全，且基本是由政府主导建立，对政府依赖性较强。笔者在云南某市的调研中看到，当地新农村理事会、老年人协会、养殖业协会、种植业协会等民间组织，因为资金的缺乏、政府的不作为、人员分散等原因，基本形同虚设，很难发挥好维护少数民族群众利益的功能，社会力量并没有在社会管理创新中发挥应有的作用。与此同时，边疆民族地方各种资源相对匮乏、社会发展滞后、多元民族文化共存、城乡差距明显、城市化发展进程缓慢等现实压力和挑战，使其社区建设和管理更为复杂、艰难。社区建设目前还存在着组织体系不健全、社区基础设施和服务体系落后、民众参与积极性不高等问题。

由是，边疆民族地方政府、市场、公民社会三大领域的固有结构格局造就了政府单边管控社会的传统社会管理体制：作为社会管理唯一主体的全能政府，既是社会管理的第一负责人，又是社会风险的最后承担者，政府资源、组织和服务处于窘迫应付的境况。公民社会组织和公民参与社会管理的空间很小，市场力量对政府的依赖性极强。在从传统社会管理体制向“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的新的社会管理格局转变的过程中，边疆民族地方除了和其它地方一样要经过政府职能转变、社会力量培育的艰难过程外，还存在一个特殊影响因素，即边疆民族地方在实现追赶型、跨越式发展过程中，在今后相当一段时间里，还必须进一步发挥政府的主导作用，强化有限社会资源的集中和分配，从而进一步强化市场和社会对政府的依赖性。因此，在新的社会管理格局形成过程中，边疆民族地方传统管理体制与新体制“交接”、“转轨”的调整期会比非民族地方更长，其新旧体制各要素“共生并存”及“此消彼长”的冲突在相当长的时间内会显著存在。在实践层面表现为地方政府经常“越位”和“错位”管理，本应该由事业单位和社会组织管理的领域，政府却承担下来，成本很高但效率却不高，耗费大量人力、物力和财力，群众却不满意，很多矛盾集中到政府身上，导致了群众与政府之间的矛盾加深。

三、各民族原有的传统社会运行机制模式所具有的惯性对现行社会运行所起作用，造成边疆民族地方推进社会管理机制创新的困难

边疆民族地方分布在边远山区、边境地区、高原地带，远离政治文化中心和经济发达地区，虽然在新中国成立后经历了大跨度的社会形态转变，但并未从根本上动摇以传统农牧业为经济基础的社会发展结构。在两千余年自然经济文化和农耕文化的历史积淀上形成的以浓厚的血缘宗法为代表的非现代社会运行机制，在今天仍然以其特有的惯性力量影响着现行的社会运行。

如边疆民族地方历史上就形成了以民族规则习惯为主导，辅之以国家法调整刑事案件为基础的公共事务与社会纠纷的解决机制。即：不是靠法律或权力，而是靠长幼有序的长者经验和威望来将社会纠纷解决于民间，社会秩序也是依据民族生活遗留下来的历史习惯和俗尚来维持。由是，在边疆民族地方实际上存在两种运行机制：“一是国家或法律确认、维持的现代型的法理机制；二是乡土村落和民族维持的习惯机制。”如在宗教盛行的云南省福贡县，当社区中出现家庭纠纷或土地纠纷等时，第一调解人往往是教会执事。通常情况下，教会执事会根据来源于规范、教义、知识所产生的权威对双方进行调解，如果双方接受，纠纷就到此结束。如果有一方不接受教会的调解，才转向村小组、村委会、乡政府乃至县政府，通过强制性的行政力量进行解决。再如在云南省孟连县民间普遍存在的“宾弄赛嗨”式族际团结互助机制（“宾弄赛嗨”为傣语，“宾弄”意为亲戚，“赛嗨”意为朋友。特指孟连各民族群众与群众之间在日常生活中结交的“亲戚一样的朋友”，是孟连各民族团结互助传统的典型代表）。

边疆民族地方乡土社会的非现代社会运行机制的运转和延续，一方面使得相当的基层社会矛盾得以解决在萌芽状态，成功地预防了严重社会失范行为的发生。而另一方面，各个民族原有的传统社会运行机制模式所具有的惯性会对现代社会管理机制的建立和实施形成某种排斥和阻挡，严重阻碍了现代社会管理运行机制的建立，在实践中表现为频频出现国家层面上的法律法规在边疆民族地方水土不服的情况。

此外，目前边疆民族地方政府社会管理管理制度的创新力度不够，习惯于表层制度修补，缺乏深层的制度变革，导致应该健全的社会管理运行机制无法得到完善。

四、各民族自身协调社会关系工具与现代社会管理政策工具兼容度不足，造成边疆民族地方推进社会管理方法技术创新的困难

边疆民族地方有很多基于乡土、基于草根的传统的社会管理工具和方法，如民族规则习惯、宗教教义等。这些工具和方法因为来自于民族内部固有的协调社会关系的逻辑和模式，具有民族性、传统性、封闭性、血缘性和宗族性特点，易于为民族共同体内的成员所认同和接受，往往具有良好的管理效果。如作为民族传统法文化的民族习惯法的云南傣族的《孟连宣抚司法规》，以一种传统规范制度形式根植于民间社会，具有强烈的地域性和民族认同感等特征，在边疆民族地方具有特殊的社会调控作用，它对相应的社会集群的所有成员都起着或大或小的约束作用，人们总是自觉或不自觉地遵守它的规范。

在现实中，类似于民族习惯法这样的边疆民族自身协调社会关系工具与现代政府社会管理政策工具兼容度显然不足：首先，“民族规则习惯除一部分通过民族区域自治制度，以自治条例和单行条例上升为国家法，成为国家意志外，绝大部分处于国家法认可之外，没有国家法的效力。少数民族公民产生社会纠纷在进入国家政权机关解决时，民族规则习惯被禁止适用，不能成为解决纠纷的依据，这就使民族规则习惯在国家制度层面上被否定。但是，另一方面，国家法的作用和基层政权的力量明显不足，往往又要借民间的力量来控制和管理最基层的社会。”其次，社会政策作为政府干预社会的主要手段和基本工具，它决定了政府的其他社会管理手段。政府社会管理政策工具具有社会性、综合性、福利性特点，其使用时遵从的是全社会共有的社会价值，基本内容是提供社会服务。作为一种社会性行动，社会政策的制定和实施势必无法处处反映和顾及到民族传统、民族习惯、民族文化。实践中，习惯于本民族传统管理工具并感到有效、“顺手”的管理者常常处于一种坚持传统管理工具还是顺从现代社会管理政策工具的困惑之中，在行为上难免会出现冲突。

与此同时，由特殊的地区经济社会发展水平所决定，边疆民族地方形成了以政府行政手段为主、法律手段和经济手段为辅的社会管理方式。当前的边疆民族地方的社会管理无论巨细，基本上都是由政府直接实施并采用行政管理的方式实施，方法上还是政府负责，依靠各级行政组织，通过行政手段全力推动，方法相对单一，刚性的行政手段在社会管理中还占据着相当的空间。这样的管理方式导致民族地方政府社会管理过程“管”字当头，政府权力凌驾于社会之上、政府侵犯公民权利事件频繁上演。同时，在“维稳”理念或思维的指导下，消解社会纠纷问题的管理方式与手段往往简化成或异化为“暴力手段”和“经济方式”，即或延续着权力打压和依靠暴力威慑的传统手段，或采用“人民内部矛盾用人民币解决”的短平快方式，这些社会管理手段或方式的使用虽然取得了一定的即时效果，但却是不可持续的。

综上，边疆民族地方社会管理创新是国家社会治理创新体系中的重要内容，也是薄弱环节。它不仅是一个管理问题，更是深入贯彻科学发展观、解决发展不协调、维护民族团结与边疆社会稳定的政治战略问题。在理念创新层面，如何按照社会管理的内在本质与目标价值去发展、更新民族自身的行政价值体系，以尽量消除和缩小各民族自身特有行政价值体系与现代社会管理价值体系的区隔；在体制创新层面，边疆民族地区政府如何在加强自身社会管理职能的基础上，以加强基层自治建设为重点，培植各类社会管理主体，逐步建立健全社会自我治理机制，以尽量减少边疆民族地区传统社会管理体制与社会管理新格局调整间的冲突；在机制创新层面，如何实现现代社会管理机制与民族传统管理机制的互补、并用和对接进行研究，以消除各民族原有的传统社会运行模式所具有的惯性对现行社会运行所起的负面作用；在方法技术创新层面，如何采取一种多元的、正式与非正式工具相结合的现代社会管理政策方法进行研究，以加强各民族自身协调社会关系工具与现代社会管理政策工具的兼容度等等。这些，成为边疆民族地方社会管理创新过程中必须解决的突出问题。

［1］方盛举.中国民族自治地方政府发展论纲［M］.北京：人民出版社，2007．

［2］王彦斌，等.西南边疆多民族地区政府的社会管理及手段——基于云南、贵州和广西的调查［J］.贵州社会科学，2013，（4）.

［3］孙玉刚.边疆民族地区政府社会管理分析研究的理论视角［J］.学术探索，2011，（2）.

（责任编辑 刘强）

D035.5

A

1671-0681（2014）06-0028-04

田华（1971-），女，重庆人，管理学硕士，云南省委党校公共管理教研部副教授。

2014-06-12