地方政府回应性之构建——认同、强化与优化三维视角的解读

夏金华

地方政府回应性之构建
——认同、强化与优化三维视角的解读

夏金华

（南京晓庄学院思想政治理论教学科研部，江苏南京，211171）

回应性是考核地方政府绩效的重要坐标之一，公众和政府的共生共存的生态格局必须在地方政府回应性中体现出来。回应性之认同要求地方政府构建自身的角色定位，理性审视公众的诉求。回应性之强化要求体认公众和社会的基本价值的理念，在竞争中提升回应性。回应性之优化要求政府越过抽象的说辞而具体可变地满足公众的诉求和需要。构建地方政府的回应性是改革和优化政府管理的杠杆和驱动器，是衡量政府办事质量、效率、公平等的重要指标，在此基础上实现政府和公众的协调互动。

政府；公众；回应性

当前，政府在积极构建政府和公众交流的平台。地方政府或通过“网上万人评议机关”的活动来诉求政府决议和执行能力，地方政府或通过“群众举报”的方式来诉求政府的效率和廉洁，地方政府或通过设立“网络发言人”的方式力争政府和社会的扁平化而非金字塔的对立结构，地方政府或通过社会的“网格化”管理达到公众和政府对立、矛盾的消解。政府的种种努力绝非要求社会的同质化，而是寻求社会的包容力、理解力，以此提高地方政府的效率，提高人民对公共管理的满意。特别值得一提的是义乌开始了破解公务员任职的终身之旅，尝试实行公务员合同制。但是一个国家经济发展水平和居民收入达到中等发达国家水平的时候，社会矛盾就进入了凸显期，特别是当前一些地方的群众性集体事件的发生对政府的形象提出了严峻的考验，还有很多地方社会矛盾非常突出，这就急需加强政府对公众的回应性建设。对于回应性理解有不同的解说，美国学者格罗弗·斯塔林在《公共部门管理》一书中提出，回应主要是“洞识先机，以前瞻主动的行为研究问题、解决问题［1］（P324）。格罗弗·斯塔林主要从政府的预见性和前瞻性的角度迎合了公共管理改革的需要。中国政治学者俞可平提出，回应的核心应该是公职人员或者管理人员对群众的要求应该处于一个什么反映状态，及时性和责任性是地方政府回应的重中之重。对于目前处于异质化的社会，公共管理者或代理者应该主动积极地参与到社区和社会之中，征询群众的意见、解答群众的疑惑、回答群众的问题。所以俞可平提出政府“回应性越大，善治的程度也越高。”［2］（P10），上述学者从某一方面解释回应性的问题。我们认为地方政府竞争回应性主要是指地方政府在多样化市场主体和公共性社会主体提供公共服务的条件下，地方政府主要以群众需求为核心向社会提供公共产品和公共服务方面的竞争，其主旨拓展公众的幸福度，达到公众的愿景，维护和实现大众权利。

一、地方政府回应性之认同

地方政府要立足民本、民先的价值理念。民本要求以人民为根本，而公共管理者只能是公仆和服务者的角色，决不是人民的主人，民先最主要体现政府的对群众的诉求及时性、有效性。公共管理主体对群众需求的回应，一方面要承担社会压力，另一方面又要缓解社会压力，那么公共管理主体很重要的方面就是要在回应中需要有效地处理体制与创新的关系，既要接受区域社会共识，又不能草率行动；既要对涉及民众幸福的问题作出积极的回应、又要积极地推进管理服务创新，通过运转机制的创新使民意得以很好的体现。近现代以来，社会学者、经济学者和政治学者对定位政府在社会经济生活中的角色和职能进行过激烈的讨论，他们也提出了多种多样的理论学说。例如民主政府论、自由民主论、混沌政府论等，有的学者也罗列政府有所为有所不为的清单的努力，结果就如欧文·休斯所说“根本就不存在什么独立、客观的方式可以用来确定政府的理想规模或界定到底哪些活动适用于公共部门”［3］（P126）。而政府所有的活动方式按照马克思所说是社会合力的产物，这种合力的体现就是公众的诉求。

当代政府管理的常识之一是不同层级政府的主要职能不同，从世界范围来看，无论英美国家还是大陆国家，政府决不重复管理，同级之间不重复管理，不同级之间也不重复管理，否则就会造成资源的浪费和管理的低下。管理部门之间是分工合作、互不相同。但是由于我国是民主集中制的单一制的国家，在中央和地方上政府所管理的事务具有重叠性和相似性，仅是责、权、利有区别、不对等。就如人民常说“麻雀虽小、五脏俱全”，虽说如此，但不同层级政府的职能不可能完全相同，由于治理的具体范围、治理的具体环境、治理的现实问题不尽相同，因此具体层级的政府的主要职能还是有区别的，至少在侧重点上是不一样的。

要认同地方政府回应力，非常重要的一点是如何定位政府职能。政府职能不是管的越多越好，而是如何弥补市场的不足和缺位，如何满足社会与公众的需求，这是政府职能定位上的观念革命。计划经济体制下的政府职能主要是定位在统治、控制上面，以片面提高GDP增长速度为主要任务的经营型政府，其职能主要定位于招商、经营上面。这两种模式的政府都把自己置于社会公众之上，以物为本，以官为先，即使提供公共物品和服务也是以政府为导向的。公共服务型政府则要破物本，破官本，将公众摆到与政府平行甚至更为优先的位置上，以公众需求为导向，回应公众需求，以公众满意为政府绩效评估的最基本的标尺。政府的职能不是管制而是服务。应该用公众是否满意来评价政府工作的绩效。满意原则应该成为政府绩效评估的最终制度。不能以为一个非常忙碌的政府就是好政府，政府有时做的事可能并不是老百姓迫切需要解决的问题。对政府的考核，并非是它掌握多少资源、投入了多少资源。考核与评估政府主要体现在社会的认同上，这种认同主要是社会、公众的满意度。政府工作的效益最终要体现在人民满意上。

二、地方政府回应性之强化

作为对社会民情民意最敏感的地方政府必须准确地反映公众的意愿和诉求，并且是多元的、竞争的提供符合公众要求的公共物品和服务。通过近距离、直接交流和情感依附等方面的交互体验从而确保地方政府回应性公正性和社会福祉性，进而防止利益团体对公共价值的侵蚀。地方政府回应性之强化，既是一种态度更是一种过程。态度就是地方政府必须符合公众的理性的口味，过程是地方政府必须对公众的需求和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程，即使这一过程对管理者本身来说是棘手的和困难的。地方政府回应性之强化也对政府本身提出了变革要求：即包括变革体制、加强监管、提高管理人员素质、在商讨和决策中推进民主进程等等来强化地方政府回应性。这里，回应性的强化必须包含下列内容。

第一，借助于各种传统的调查研究和现代的电子政务技术，及时、准确地了解各个领域、各个层次上的公众享受公共物品和服务的意愿和诉求。

第二，从辖区的区位优势出发，提供相比较而言的区域位置优势。从当前情况而言，东部地区要紧跟时代脉搏，抓住时机发展前进的方向，要提供更高的公共物品和服务。中部地区要抓住承东接西的历史机会，大力转换政府服务职能，发展适合自己特色的行政服务模式。西部地区借助宏观政策和中央政府的支持，大力提升自己的服务水平和转变服务意识。

第三，提高回应的能力和效率，即政府能及时地、以较低的成本回应公众的要求。能力和效率要求专家治理、专家决策、专家服务，这是社会发展的体现，也是公众诉求的必然。

第四，运用多元化途径，在竞争中提升回应性。采取市场化的途径，通过发展会展经济，提升对外的开放度。通过发展交流经济，提升城市的自身形象。政府必须依据市场规律、社会准则和国际准则，通过吸收外资的方式、合同方式、授权方式、委托方式，充分利用国内外市场手段来提供符合公众需要的公共物品和服务。多途径、多渠道提供公共物品和服务，就意味着政府与市场在提供公共物品和服务上存在竞争。如果政府不去提供公众需要的公共物品和服务，市场就会去提供。但是，一味地让市场提供公共物品和服务，公众享受到的公共物品和服务将是昂贵的。只有通过政府与市场竞争，从而促使市场能以更方便、更便宜的方式提供某些公共物品和服务时，公众享受到的公共物品和服务才能更好。

三、地方政府回应性之优化

政府优化回应性就是要对公众利益需求做出及时的、足量的、有效的回应。要能做到这一点，就必须具备两个基本前提：一个前提是政府和政府部门能准确地感受、了解和测定公众的客观利益需求；第二个前提是政府和政府部门有足够的能力提取社会资源并有效地配置这些资源以满足公众的现实利益需求。要具备第一个基本前提，政府就需要对公众利益需求有正确的理解并逐步创造出一套组织机制、反应渠道和综合技术。第一个基本前提主要有下列三层含义。

第一，政府不能主观的、任意的构想并且不能“越位”地制造公众需求。在以国民生产总值的增长速度为评判一个或一届政府政绩的最为关键的指标时，许多政府选择了介入微观经济活动的经营模式，往往以“公共利益”、“人民的长远利益”为旗号，超前性的、不切实际的搞无效率、低效率的生产和供给公共物品和公共服务。这种政府主导下的经营模式对公众利益需求的反应和测定不是以公众的诉求为依据，而是以某些政治目标、政治口号等为依据的，因而是虚假的。

第二，准确地反应和测定一定时期中和一定区域内的公众的利益需求还包含着反对故意地压制、无视公众现实的利益需求的倾向和做法。有些政府部门不仅“替老百姓做主”虚构公众的利益要求，而且还对客观的、现实的公众利益需求加以限制、压制，不负责任，无所作为。这是政府“缺位”地缩小公众需求。在相当多的地方，政府对老百姓因保护自己的房产、承包的土地、人身权利不受侵犯所进行的抗争，不仅不同情，还动用公共权力进行压制。对公众提出的在就业、教育、医疗等方面的合理要求则视若罔闻。

第三，要准确地反应和测定公众的利益需求还需要将公众利益和诉求作为一种不断变动的整体需求来分析。政府不可能去满足每一个个体的利益要求，即使将每一个人的要求都累加起来，也不是一定时期、一定区域中公众的真实需求。要把分散着的公众个体的不断变化的利益需求综合为制定出公共物品供给计划的依据，就需要有一定的组织机制、综合渠道和技术手段。这里讲的组织机制是要鼓励和发展各种群众的利益团体，让不同职业和层次的公众的分散的利益需求能通过这些民间的、行业的组织得到初步综合。综合渠道指的是开辟一些平台，就一些公众关心的利益问题进行有组织的辩论、听证和表达。而技术手段要运用最先进的科技力量为公民服务，特别是云计算、大数据等科学技术的日臻成熟，地方政府要及时有效地和企业与社会团体等合作使最先进的技术运用于收集民意、汇集公众需求。这样地方政府就能够准确知道和定位公众的诉求，了解和测定公众的利益需求后，需要做的就是将这些利益需求和公共物品的供应对应起来。

针对优化回应性、政府合理提取资源问题的第二个前提，主要做到以下两点。

第一，在做这些工作时，必须坚持透明、公正、守法、负责的原则，只有遵循了这些基本的原则，政府的回应性才能得到优化，政府也才能是一个优善的政府。透明就是要让公众知悉和知晓政府的部门与公职人员在干什么。公众迫切想了解和知道的是他们所生活于其中的社会的基本状况，特别是发生的与他们的生命、财产的安全密切相关的重大事情的真相、政府对待社会不良状况的态度和政府将要采取何种政策去治理社会。公正是以透明为前提的，不透明的“黑箱作业”“暗箱操作”无法谈及公正，更不用说满足公众的需求了。公正首要前提就是平等，不管任何人在条件相同的情况下都一视同仁，不能搞区别对待和差异对待；公正还体现了财政的相对公平，在公共管理和服务中谁受益谁承担的原则，主要承担费用支出；第三，公正还要求公民基于自身的权利有被告知、申辩、听证、救济。政府的守法就是依法行政。政府是人民和公众的政府，政府不能不负责任，也不能推御责任，出了问题就要接受公众的问责。我们中国共产党和党领导下的人民政府向来把依靠群众、走群众路线作为自己的生命线。习近平主席、李克强总理多次要求把群众的利益放在第一位，公共管理者要真心做到为人民服务，真正满足群众的需求。毛泽东同志也谈及“群众是真正的英雄……不了解这一点，就不能得到起码的知识。”［4］（P748）

第二，在提取资源时，必须坚持参与、互动、开放、合作的原则，只有遵循了这些原则，政府回应性的优化才能提升，这样的政府才是优治政府。参与就是让公众身体力行，参与政府提取资源、提供公共产品和服务之中，监督政府行事的效率和合理支配资源的情况。互动就是要求公众和政府相互之间平等地应答，对于公众的问题，政府必须在第一时间作出回应，政府甚至可以咨询公众来寻求解决问题的最佳方式。开放就是政府规定特定或不特定的时间恳请公众参与政府的日常工作，真心实意听取民众的意见和建议，做到亲民、近民、爱民，实现公众与政府的零距离。合作就是公民和政府通过对话、沟通，相互依赖、互相促进，从而提升政府服务水平。

四、结语

建立地方政府的回应性是一个长期的过程，需要政府和公众的密切配合。增强政府回应性需要一个增值服务型政府、权利的政治导向型政府。在政府的治理结构方面，必须改变以前强势国家和强势政府的理念，变政府一家独大甚至单独管理模式转变为个人、社会和国家的共同治理，从而体现公众的主体性和政府的导向性。

但是一个回应性的政府必定是开放的政府，通过鼓励各种途径的公众参与吸纳信息、了解需求；通过及时、充分的信息披露和发布引导公众参与社区、社会的治理。它提倡以公众为服务的核心，积极回应公众需求。现在政府通过与NGO、公众的合作、协商等方式，围绕共同的目标对公共事务所开展的管理安排，使我国的第三组织、民间组织有了很大的发展，他们最大地发挥自己的才能，填补政府的不足和缺陷，从而也培育了社会的公民精神。从2008年的雪灾到四川的汶川大地震以及北京奥运会以及2013年的南京亚青会以及2014年的南京青奥会，我们都可以看到NGO的身影，还有最近几年崭露头角的网络化治理、网格化治理，这无疑会极大地改善政府和公众、使政府合法性大大增强，也是提升政府回应性的重要路径。

［1］张成福，党秀云．公共管理学［M］．中国人民大学出版社，2001.

［2］俞可平．治理与善治［M］．社会科学文献出版社，2000.

［3］欧文·休斯．公共管理导论［M］．中国人民大学出版社，2001.

［4］毛泽东选集.第3卷［M］．北京：人民出版社，1975.

（责任编辑 陈文兴）

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1671-0681（2014）06-0119-03

夏金华（1971—），男，河南信阳人，南京晓庄学院副教授。

2014-03-09

江苏省教育厅基金指导项目（编号：2012SJD810013）阶段性研究成果；南京晓庄学院科研课题（2013NXY28）阶段性研究成果。