公民网络参与视野下的地方人大制度创新

2014-03-11徐振光

云南行政学院学报 2014年6期

徐振光

公民网络参与视野下的地方人大制度创新

徐振光

（中共闸北区委党校，上海，200435）

公民网络参与促进了人大决策民意来源的多元化，增强了人大制度改革的内在动力；推动了人大信息的公开，促进了人大的民主性；网络参与的不均衡性、非理性、开放性、直接性特点，对人大制度的发展提出了挑战；地方人大要创新信息公开制度、民意收集整合反馈制度、人大代表联系选民制度、人大与网民的对话制度、人大监督制度。

公民网络参与；民主；地方人大制度；创新

进入20世纪90年代以来，随着以互联网为核心的信息技术的突破以及信息产业的突飞猛进，人类快速进入网络化社会。据第28次中国互联网络发展状况统计报告，截至2011年6月，中国网民规模达到4.85亿，互联网普及率攀升至36.2%。［1］随着互联网络的飞速发展和日益普及，网络已经成为我国民众讨论公共事务、表达意见、进行舆论监督的一个重要的公共平台，网络参与已成为一种新的重要的政治参与方式。人民代表大会制度作为中国的根本政治制度，是我国公民政治参与的最重要渠道，而网络参与的发展对地方各级人大产生了重大影响和挑战。因此，如何迎接网络参与的挑战，增强地方各级人大制度的适应性和张力，推动人大制度的改革与创新，促进民主政治的良性发展，是地方各级人大面临的重大任务。

一、公民网络参与对人大制度发展的正能量

（一）公民网络参与改变了人大收集整合民意的传统模式，促进了人大决策民意来源的多元化和便捷化

人民代表大会是我国根本性、制度性的民意表达、采集与整合渠道，人大工作的实效离不开广泛而雄厚的民意支撑，充分地听取社会各个阶层、各个方面的民意，是各级人大的一项重要任务。近几年来，许多地方人大利用自身网站有的甚至在门户网站上进行网上民意调查，向社会公众征求意见，实行开门立法，已成为比较成熟和普遍的做法。每到人大会期前后，广大网民积极参与网络“两会”调查，对衣食住行、教育医疗、劳动就业、收入分配等公众最关心、最直接和最现实的民生问题展开讨论，发表意见，向“两会”建言献策，成为人大决策的重要民意来源。网络也成为很多人大代表收集民意的重要手段。有些人大代表在网上开设博客，向市民征集议案，“原因很简单，就是想多听点市民意见，而且在网络上大家可以自由畅谈，能听到真心话。”［2］第一个投身网络的全国人大代表周洪宇说：“我近5年提交给全国人大的上百件建议和议案中，有相当多来自网友的建议和启发。”［3］网络的便利性、互动性，架起了人大与公众、代表与选民之间的相互沟通和对话的电子桥梁，选民可以通过网络向人大及代表表达自己的意见和建议，人大从而能够搜集到更多更全面和更真实的信息，扩大了民意基础，增强了决策的民意合法性。网络参与促进了人大民意通道的多元化和人大决策的民主化，网络民意以其代表群体的分量，以其整体观点意见的直率、全面，日益成为影响人大决策的重要力量。

（二）网络参与增强了公民的民主精神和政治沟通能力，增强了人大制度改革的内在动力

美国学者尼葛洛庞帝说，作为一种新媒介（传播媒介和参与媒介）的出现，网络整合了传统媒介的许多优势，又具备了诸多传统媒介所不具备的优势，天然符合民主精神。［4］网络开创了信息多元传递和言论自由的新局面，打破了信息垄断和由此衍生的集权控制，扩大了公众的信息交流选择机会，公众可以与不同群体、阶层交流，可以顺畅地访问政府、议会等公共机构及其部门，获取信息，在各个电子论坛中进行平等自由的思想交流，指点江山、谈是论非，发表自己的所谓高见。公民在交流过程中获取了丰富的政治信息，在网络参与中快意地体会着网络所带来的无既定秩序、无权威、人人平等自由的感觉，这种以充分的信息为基础的平等而开放的政治交流，大大削弱了严格的科层制等级观念，开阔了公众自身的视野，启发其独立思考，促进了公民民主精神的滋长，加强了公民的政治沟通能力，提高了公民的民主素养。而“公民的民主素养和民主能力既是衡量一个国家民主政治发展状况的重要指标，同时也是推动一国民主化进程的内在动力。”随着公民的民主素养和民主能力得到极大提高，民主意识和民主精神将渐渐内化为公民的一种价值观念，民主成为现代公民的一种生活方式，对什么是真正的“人民当家作主”在交流的实践中越发深刻领会，“这就必然会对现实中不民主的领域提出变革要求，特别是对作为我国国家权力机关和民意代表机关的人民代表大会，以及人民代表大会制度提出了前所未有的改革冲动。”［5］美国学者科恩指出：“参与决策要求共同的智力活动，因此，要依靠不断地表达和交流事实、主张与论点。所以公开提出并讨论这些事实、主张和论点的自由是实行民主的条件。”［6］（P128）网络参与带来的自由的观点的交流，为人大制度的发展与改革创造了条件。

（三）网络参与推动人大信息的公开，激发了公民参与人大工作的兴趣，促进了人大的民主性

“网络这种能够使信息传递不受时空阻碍乃至政治控制的互动的媒介方式，使人们在感知与介入世界方面获得了前所未有的痛快淋漓的感觉，它甚至提高了人们参与政治的兴趣。”［7］网络传播信息的快捷性和传播成本的低廉性，激发了公众获取更大量信息的欲望，促使地方各级人大把网站建设提上日程，满足公众对信息的渴求欲望，倡导公众参与到人大工作中。各级人大都纷纷通过网站向社会展示人大及其常委会各种重要会议和重大活动情况，将常委会会议的文件，决议、决定和公告和日常工作信息等及时网上公布，为社会知情人大、了解人大工作提供大量真实、重要的信息，增加了人大工作的公开性和透明度。公民通过网络了解人大信息，反映情况，直至发表意见，参与决策，增强了公民参与的价值感与主人翁，增强了公民对人大的亲近感与信任，进一步激发了公众的参与热情和民主意识。民主与公开是一对孪生兄弟，离开公开而谈论所谓的民主是非常可笑的。在人大与公众的网络互动参与中，人大的民主性增强了，如科恩所说：“如果一个社会不仅准许普遍参与而且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与，而事实上实现了这种参与并把决定权留给参与者，这种社会的民主就是既有广度又有深度的民主”。［6］（.P22）

二、网络参与对人大制度发展的挑战

（一）网络参与的不均衡性和非理性对人大民意整合的民主性提出了挑战

网络日益普及，但从互联网的用户数量来看，即使发达国家内部的上网率也不是100%。有部分人因经济问题无法上网，或不喜欢上网，也有部分公民因为缺乏操作能力而被排除在网民之外，而有些人则不屑或不习惯于在网上参与公共事务的讨论并投票，学历和职业的不同也影响了网民对公共事务的参与。数据显示，截至2011年6月，中国网民规模达到4.85亿，农村网民规模为1.31亿，占整体网民的27%，在8.15亿非网民中，“不懂电脑/网络”是其不上网的重要原因，而且这一因素的影响力度还在加大。2009年底，有32.6%的非网民是由于不懂电脑/网络而不上网，2011年6月调查显示，由于缺乏网络技能而没有上网的非网民达到47.9%，这些人群往往是高龄群体和农村人口。［1］以上数据表明，我国在互联网上利用非常不均衡的，隐藏在其后的数字鸿沟日益拉大。托夫勒指出：各个高技术国家的政府所面临的一种潜在的可怕威胁来自于国民分裂成信息富有者和信息贫困者两部分。下层阶级与主流社会之间的鸿沟实际是随着新的传媒系统的普及而扩大了。这条大峡谷一样深的信息鸿沟最终会威胁到民主。［8］（P195）民主的真谛是广泛和平等的参与机会，网络参与的不均衡性，削弱了网络民意的民主性，给人大网络民意整合的民主性带来了挑战。而在网络参与中，由于网络信息庞杂浩繁，人们在解读、选择信息时，往往得出并非完全准确的、带有情绪性的非理性结论，而这些带有情绪性的结论，通过网络的迅速传播，容易形成网络群体极化现象。“群体极化”指的是“团体成员一开始即有某种偏向，在协商后，人们朝偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点。”［9］（P36）当消极的“群体极化”占据话语权不断得到增强，将造成强大的非理性政治舆论压力，极大影响到正确的舆论导向，误导、弱化人们的政治选择，给人大准确反映民意，依法行使职权带来严重干扰。

（二）网络参与的开放性使主流政治文化受到冲击，对人大制度的认同产生影响

在互联网中各种政治主体、政治思想、政治文化、意识形态并存，呈现出多元化的特征。这些多元的政治文化既相对独立，又相互碰撞、相互交融、相互渗透，不同国家、民族的社会成员都可以自由、开放地参与到对各国政治制度、政治体制的讨论中，表达自己的看法和认识，而相互影响。托夫勒在《权利的转移》一书中强调，掌握了信息，控制了网络，也就将拥有整个世界。西方发达国家凭借其在国际政治经济中的主导优势主宰和控制着网络，以近似强制的方式输出和渗透西式自由、民主、人权等所谓“普世价值”观，对我国进行意识形态攻击、渗透和破坏，散布否定人民代表大会制度、主张西方议会民主、各政党轮流执政等错误的政治思潮和政治观点。网络已经成为西方多家推行“文化霸权主义”和“文化殖民”的重要工具。在虚拟世界里中西方思想文化领域里的斗争深刻复杂，面对网络政治文化的多元性，人大如何凭借自己国家权力机关的优势，引导并培养理性的网络公民政治文化，显示人大制度的价值，增强网民对我国人大制度的认同感，是网络时代人大需要面对的一项重要任务。

（三）网络参与的直接性对人大代议民主职能发挥带来挑战

民主制有直接民主制和间接民主制，而间接民主制是在直接民主制出现困境不能实行的情况下出现的。网络技术的即时性、快速性带来了网络参与的便捷性和互动性，使得社会各政治主体之间可以借助网络进行更为广泛的政治沟通和交流，原本只能在“小国寡民”的情况下才能实现的直接民主成为可能。如麦克卢汉在《理解媒介—论人的延伸》所言：“随着信息运动速度的增加，政治变化的趋向是逐渐偏离选民代表政治，走向全民立即卷入中央决策行为的政治。”［10］（P324）网民不需要代理就可以通过网络直接表达自己的诉求，发出自己的意愿，对政府、司法部门的工作及其人员进行监督，直接参与社会事务的决策与管理。这种大规模的直接性的网络参政对人大的代议民主产生了冲击和挑战。人大代表负有为民代言之责，网络参与的直接性冲击着代表的代言角色，如何为民代言履行职责，体现出自己参政议政的独特优势成为网络时代每一个代表必须思考的重大问题。网络参与的直接性和效应性对人大如何高效行使职能提出了挑战。尤其近几年来，网络舆论监督得以快速发展，已成为反腐倡廉建设的一只重要力量。网络舆论传播的特点，使网络意见在短时间内产生放大效应，对公权力机构形成较大的意见压力，迫使其加快并公正性地解决问题。与这种猛烈的网络监督相比，负有监督“一府两院”职责的人大在监督上往往比较滞后，给公众产生了人大监督不力的印象，人大监督的权威性和公信力受到网络监督的挑战，有边缘化的危险。在网络直接参与的冲击下，人大如何高效行使职能，树立权威性是面临的一大挑战。

三、网络参与视野下地方人大制度的创新

亨廷顿认为：“任何政体的稳定都依赖于参与水平和政治制度化程度之间的良性互动关系，要保持政治安定，就必须在政治参与发展的同时，一个社会政治制度的复杂性、自主性、适应性和凝聚性也必须随之提高。”［11］（P22）否则就会导致政治动乱。科恩指出：“健全民主的标志之一就是不断改进形式，为促进更广泛更充分的参与创造出新的手段。”［6］（P41）我国正处于政治转型时期，各种利益主体的出现和急剧分化，公民网络参与的扩大化，要求必须创新人大制度，拓宽公民的网络政治参与渠道，提高我国人大制度的适应性，强化人大制度的吸纳能力和规制能力，把网络参与纳入到正常的政治参与轨道中来，促进人大制度的完善和发展。

（一）创新人大信息公开制度

2007年我国颁布了《政府信息公开条例》，把政府信息公开纳入到了法制化轨道，但迄今人大还并没有就人大信息公开作出立法的规定，虽然一些地方人大就信息公开问题作出了一些规定和实践上的探索，但由于应该公开哪些事项、内容，并没有作出一个统一的规定，仍存在着公开内容不一、公开程度不一的问题，影响了公民的知情权，制约了公民对人大的参与，因此，地方各级人大要以网络为平台，加强探索，建立具体的可操作的实质性强的信息公开工作制度，明确公开的内容、程序、形式和载体，逐步实行信息公开工作的规范化制度化，条件成熟时，应从法律层面对人大信息公开作出明确的制度设计，确保公民对公共权力机关的知情权，为公民政治参与提供更广泛的信息。美国学者科恩指出：“一个社会如果希望民主成功，必须负责提供并发行普遍参与管理所需的信息。”［6］（59）当前人大信息应充分依托网络在公开的深度和广度上开辟新的路径。根据我国宪法及人大组织法的有关规定，我国人大是一个合议制机关，其行使立法、监督、人事任免等职权的主要方式是举行会议，笔者以为，除确需保密、不宜公开的外，人大及其常委会各类实质性会议都可以通过网络以视频、图文全程直播的形式进行全面性而非有选择的公开，原汁原味地、全方位地向公众传达会议信息，吸纳公众参与，接受公众的监督。

（二）创新民意收集、整合、反馈制度

人大制度是我国反映民意，解决利益矛盾，进行民意整合的最重要制度化渠道，也理应成为网络上最重要的民意表达渠道。传统上人大主要通过代表反映民意，网络参与的兴起改变了这一传统方式，汹涌而来的网络民意要求人大创新民意收集、整合、反馈制度，多渠道地利用网络收集民意，为科学决策打好民意基础。要设置专门机构和人员专事负责网络民意的收集、整合和反馈。网络民意速度快、容量大、原生态的特点，要求及时、广泛、准确地收集民意，并过滤掉网络民意中无关的非理性内容，采纳较真实、与公共利益相关的建设性内容。要密切关注各种论坛尤其是本地论坛里的民情民意，了解本地公民的诉求，掌握本地公民对当地的政治、经济、文化、民生等方面关注的热点，对有参考价值的意见、建议整理归类，上报给相关部门，作为人大了解民情、掌握民意，科学决策，行使职权的重要依据。对民众关于针对本地人大和“一府两院”工作提出的意见、建议应建立一套登记、交办、反馈制度，定期责成有关人员或部门予以答复、落实，并将结果网上公布，激发公民网络参与人大工作的积极性，促进公民体制内理性表达意见。

（三）创新人大代表联系选民制度

广泛听取和收集选民的建议和意见，及时了解选民的意愿，为选民服务，为选民代言是代表的职责。为避免因网络参与的直接性而引起的代言人地位的弱化，要倡导人大代表充分利用网络，在履职方式方法上进行探索创新。鼓励人大代表通过博客、电子邮箱、聊天室等信息传输工具同选民建立及时的、相互的、个性化的思想、信息交流，这样可以了解到更多更真实的信息，更贴近选民，从而获得选民的好感和信任，提升人大代表代言的亲和力。人大常委会可以在网上组织代表定期向选民述职，让选民在网上评议，与代表对话，还可以在网络上公开代表的建议、议案，接受公众舆论监督，而代表可以根据公众提出的意见和建议再充实完善议案，将公众的意愿进一步通过合法渠道转化为国家意志。但是如经济学家樊刚所言：“网民是一个特殊的群体，但中国更大的利益群体在网络外面，多数的农民、民工不在网上，不是网民能够代表的，所以网民不能以民意代表自居。”［12］所以人大代表联系选民还必须坚持传统的走访、召开座谈会等方式，以广泛听取民意，决不能以网络民意代替民意，对网络上的言论更需要科学分析，理性对待，防止非理性地跟风网络民意，为网络民意所左右。当前，地方各级人大常委会需要将代表网上联系选民的通道及传统的代表联系选民方式予以定型化、制度化，以规范并扩大代表与群众的联系面，为代表行使职责反映民意提供新的空间。

（四）建立健全人大与网民的对话机制

目前，从全国人大到地方各级人大机关大都相继建立了大量的开放式网站，但多数情况是单向地发布信息，诸如人大会议信息、常委会信息、立法监督工作信息等，其功能更多地是表现在新闻宣传上，而没有根据网络特点注入更多的功能。单向地发布信息，没有网民的互动性实效参与，这样的网站难以吸引公众，所谓的新闻宣传功能也会走向衰微。面对迅速发展的网络政治参与，各人大机关“重要的是建立起良性的互动机制”［13］（P36），在互动中争取主动，推动网络参与的良性发展。地方各级人大需要拓展网站的互动空间，可以通过设置访客留言、在线论坛、聊天室、在线问答等栏目来实现网站的互动性，以增强网站的公信力、吸引力和影响力。应就互动栏目的设置、网民问题的答复与办理形成统一的流程，纳入统一的常规管理，并不断建立健全各项机制，保证互动栏目的制度化长效运作，以制度的约束使人大常委会与人大代表和网民的沟通成为一种习惯性行为，保证双方交流沟通过程能够有条不紊、秩序井然，把网络民意有效地纳入到人大决策的视野中，既激活了人大工作活力，又避免了网络暴力发生，增强了公民参与的政治效能感和对制度的认同。在互动对话中，对用户的问询要给予快速、有效的个性化回复，学会用网民的语言同网民进行交流和沟通，力戒官话套话，以平等的姿态，生动、真诚、实际的语言积极宣传主流政治文化，主导舆论导向，对非理性言论予以有效的引导、化解，培育网民参与公共生活的能力，提高网民的民主素养，有效消除公众非理性、情绪式参与带来的消极后果。

（五）创新人大监督制度

网络舆论监督以其解决问题的快捷性和效应性对人大监督带来了挑战和压力，当网络舆论监督风起云涌时，人大作为监督“一府两院”的职能机构却往往悄无声息，为网民所诟病，人大监督的权威性受到严重弱化。人大应就网络参与的兴起在监督职能上充分实现与网络的对接，借助网络发现问题，解决问题，实现监督方式方法的创新并予以制度化。应充分重视并利用好网络舆情以拓展人大监督渠道，对网络舆情进行客观细致的分析、综合，开发监督信息资源，及时发现本地关系改革发展稳定大局和群众利益、社会普遍关注的重点问题，将这些问题列入人大监督信息资源库，通过法定程序，上升为人大监督的议题；及时呼应网络热点舆论，就网络热点事件背后的深层次问题组织人大代表调研，启动监督程序，就有关事项要求有关部门报告，进行专题询问直至质询，从制度上、源头上推动这些问题的解决。对由人大及其常委会选举任命的干部要依托网络创新监督制度和方法，把好任前、任中、任后监督三道关口，实行全程监督，防微杜渐，而一旦发现违法乱纪或玩忽职守、渎职时应及时启动罢免程序，以人大监督的高效性和权威性回应网络民意。各级人大及其常委会行使监督的情况诸如监督项目、监督过程、监督结果等信息都应当通过网络予以公开，将监督工作置于网民监督之下，顺应网民监督需求。

公民网络参与的兴起为地方人大制度的发展带来了挑战和机遇，网络参与激流澎湃，顺之者兴。“任何一种特定民主的稳定性，不仅取决于经济发展，而且取决于它的政治系统的有效性和合法性。”［14］（P55）各级地方人大应加快探索，积极创新，以网络参与激发人大深层次民主的发展，在持续的有效性中累积人大制度的合法性。

［1］第28次中国互联网络发展状况统计报告［EB／OL］，腾讯网，http：//tech.qq.com/zt2011/cnnic28/.

［2］人大代表集体开博征议案［EB／OL］，新浪网、http：//news.sina.com. cn/o/2006-12-08/045910711880s.shtml

［3］曾革楠，等.人大代表：网络问政［N］.中国新闻出版网/报，2010-03-12.

［4］转引自郭小安.网络民主——媒介与民主关系的新形式［J］.四川行政学院学报，2009，（1）.

［5］罗大蒙.诱致性制度变迁——人大制度改革的动力机制研究［J］.人大研究，2011，（11）.

［6］［美］科恩.论民主［M］，商务印书馆，2005.

［7］胡同新.网络政治参与的民主价值透视［J］.南京工业大学学报（社会科学版），2005，（3）.

［8］［美］A·托夫勒.力量的转移：临近21世纪的知识、财富与权力［M］.新华出版社，1991.

［9］［美］凯斯·桑斯坦.网络共和国［M］.北京：中国社会科学出版社，2003.

［10］［加］马歇尔·麦克卢汉.人的延伸：媒介通论［M］.四川人民出版社，1992.

［11］［美］赛缪尔·享廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.华夏出版社，1988.

［12］胡国强.网络民意改变政治生态［J］.法治与社会，2007，（12）.